裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第80號判決
裁判日期：民國96年08月29日
裁判案由：殯葬管理條例
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00080號原告甲○○訴訟代理人 何永福 律師複代理人 林恒毅 律師被告嘉義縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告對內政部中華民國95年11月30日台內訴字第0950158438號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告未經申請許可，於民國（下同）94年間擅自於嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）上設置骨灰（骸）存放設施乙座，經嘉義縣中埔鄉公所稽查屬實，報請被告查處，被告認為其已違反殯葬管理條例第7條第1項規定，乃以94年7月5日府民禮字第0940086736號函請原告於文到7日內以書面陳述意見。原告於94年7月26日提出陳情書，請求准予1年期限內遷移。被告旋以94年8月25日府民禮字第0940111790號函請原告於文到半年內完成改善。原告復於95年1月22日向被告陳情，要求准予至同年農曆10月份遷移，被告以95年2月9日府民禮字第0950021834號函復原告略以：仍請原告依上揭94年8月25日府民禮字第0940111790號函辦理等語。嗣經嘉義縣中埔鄉公所以95年5月3日中鄉民字第0950005613號函查復略以：原告前揭殯葬設施未依限完成改善等語，被告即以95年5月12日府民禮字第0950068435號函請原告陳述意見後，以95年8月16日府民禮字第0950114566號函裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰，並限於文到半年內完成改善。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略以：
（一）原告在系爭土地所埋葬者，確係祖先之骨灰，原告對此事不爭執。惟原告並未預留位置以供日後使用，且以後亦不會再於系爭土地埋設祖先骨灰。原告在系爭土地設置埋葬祖先骨灰之行為，並未謀利，亦即原告此項設置行為，僅單純為供自己及家族親人祭拜之用，並無收取任何費用，此亦為被告所不爭執。
（二）被告係以原告違反殯葬管理條例第7條規定，並依同法第55條科處罰鍰，然查，上開第7條係就殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，其目的係收取費用作為規範對象，倘非為了收取費用（即營利行為），則不應適用上開第7條之規定，此觀之其法條規定，所應備具向主管機關報請核准之文件中，其第4款必須有「興建營運計畫」，第5款必須有「管理方式及收費標準」，足見該條文確係以設置殯葬設施作為營利者為規範對象，是以殯葬管理條例第55條之處罰客體，應係違反同法第7條規定，擅自設置殯葬設施作為營利之業者或個人。準此，原告既未收取任何費用，且未有任何營利行為，故原告自無同法第55條之適用問題。
（三）再依殯葬管理條例第55條第2項規定：「前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。」按本條項規定之處罰主體仍以殯葬業為限，若非殯葬業者，即不得援引本條項之規定處罰之。蓋第1項規定之處罰主體係殯葬設施經營業者，要無疑義，因殯葬設施經營業者所服務之項目眾多，此觀諸第1項規定之各種行為即明。而第2項規定處罰之行為，已排除第1項中有關設施及經營等諸行為，其前段僅單純處罰設置、擴大、增建或改建之行為，而其後段又僅剩處罰販售之單一行為，惟均應以殯葬業者為處罰之對象，若非殯葬業者之個人行為，應非該條文處罰之對象。今被告援引該條文之規定對原告裁罰，顯有違法。
（四）綜觀殯葬管理條例全文之規定，即知本條例所規範者為殯葬設施之經營管理（第3章）、殯葬服務業之管理及輔導（第4章）及殯葬業者關於殯葬行為之管理（第5章），並無規範個人殯葬行為之條文。再參諸殯葬管理條例第37條之規定：「殯葬服務業分殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。」及同法施行細則第23條之規定：「本條例第37條所稱殯葬設施經營業，指以經營公墓、殯儀館、火化埸、骨灰（骸）存放設施為業者；殯葬禮儀服務業，指以承攬處理殯葬事宜為業者。」即可知殯葬管理條例第55之規定，其處罰之主體為殯葬設施經營業者，而非個人。末查殯葬管理條例有處罰個人之特別規定者，僅有第67條第2項之規定：「前項處罰規定，於個人違反第53條規定時，亦同。」除此之外再無處罰個人之特別規定，依法諺「列舉其一者，排除其他」之解釋原則，對於其他罰則條文既無如上揭條文特別明定「於個人違反時，亦同。」即不得以同法第55條之規定處罰原告，此乃易明之理。
（五）殯葬管理辦法第22條規定：「埋葬屍體，應於公墓內為之。骨骸起掘後，應存放於骨灰（骸）存放設施或火化處理。骨灰除本條例或自治法規另有規定外，以存放於骨灰（骸）存放設施為原則。公墓不得收葬未經核發埋葬許可証明之屍體。骨灰（骸）之存放或埋藏，應檢附火化許可證明、起掘許可証明或其他相關証明。火化場或移動式火化設施，不得火化未經核發火化許可証明之屍體。但依法遷葬者，不在此限。申請埋葬、火化許可證明者，應檢具死亡證明文件，向直轄市、市、鄉（鎮、市）主管機關或其授權之機關申請核發。」原告充其量僅係違反上述第22條規定，是以原告係應受該法第56條規定之處罰（科處3萬元以上10萬元以下罰鍰），而該法56條規定係處罰未收取費用，情節輕微之行為人，反觀同法第55條，係處罰以營利為對象情節重大之人。因而被告就本件同一事實，在96年5月7日又以原告違反殯葬管理條例第22條及同法第56條規定科處原告3萬元罰鍰，原告認為被告用法妥適，故已繳足費用，並未提出行政救濟。
二、被告答辯之理由略以：
（一）按殯葬管理條例係為促進殯葬設施符合環保並永續經營，殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質而制定，故針對殯葬設施之設置條件予以規範，並對於非法設置之墳墓，除處以高額之罰鍰外，並限期改善，屆期仍不改善者，得按日連續處罰，必要時，強制拆除、恢復原狀或起掘火化後為適當之處理，以確保國民生活品質。
（二）查原告未經核准擅自於系爭土地設置設施，存放其祖先之骨骸，並預留位置以供日後使用，且對於被告94年8月25日府民禮字第0940111790號函以違反殯葬管理條例第7條第1項規定所作之處分並無異議，更於改善期限將屆之前陳情被告希能准予延後遷移，足資證明原告承認設施係為其所設置並存放其祖先之骨骸，故被告對其違法行為之處分並無不當。
（三）依殯葬管理條例第2條第1項第1款、第5款、第7條第1項及第55條之規定，原告未經核准擅自設置設施以存放其祖先之骨骸，並預留位置以供日後使用，其為骨灰（骸）存放設施，已屬明確，該行為確係違反殯葬管理條例第7條第1項規定。又原告雖非以經營殯葬設施為業，但依殯葬管理條例第55條第2項「前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者。」之規定，已對違反第7條第1項之處罰主體為明確規定，因此本件原告雖非經營者，但確為設置者，故被告適用殯葬管理條例第55條第1、2項所為之處分（被告原95年8月16日府民禮字第0950114566號函處分法律依據漏列第55條第2項，已依行政程序法第101條規定於95年9月22日府民禮字第0950130027號函通知相對人更正在案；被告雖於處分書漏列第55條第2項，惟對於原告違法行為之法律效果並無不同），並無不當。
理由
一、按「本條例用詞定義如下：1.殯葬設施：指公墓、殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施。．．．5.骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。」「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：1.地點位置圖。2.地點範圍之地籍謄本。3.配置圖說。4.建營運計畫。5.管理方式及收費標準。6.經營者之證明文件。7.土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。」「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第18條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。．．．
前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。」分別為殯葬管理條例第2條第5款、第7條第1項及第55條第1項、第2項所明定。又「查殯葬管理條例並無家族式納骨塔之定義，惟該條例第2條第1項第5款規定：『骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨（堂）塔、納骨牆或其他形式之存放設施。』同條例第7條第1項規定，殯葬設施之設置，應備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准。本案所謂家族式納骨塔，是否符合骨灰（骸）存放設施之規定，仍應依殯葬管理條例相關規定辦理．．．。」業經內政部93年11月1日台內民字第0930009175號函釋明示在案。查該函釋乃係內政部本於中央主管機關之地位，對殯葬管理條例有關家族式納骨塔之適用疑義所為之釋示，核與該條例之立法意旨無違，本院自得予以援用。
二、本件原告未經申請許可，於94年間擅自於系爭土地上設置骨灰（骸）存放設施乙座，經嘉義縣中埔鄉公所稽查屬實，報請被告查處，被告認為其已違反殯葬管理條例第7條第1項規定，乃以94年7月5日府民禮字第0940086736號函請原告於文到7日內以書面陳述意見。原告於94年7月26日提出陳情書，請求准予1年期限內遷移。被告旋以94年8月25日府民禮字第0940111790號函請原告於文到半年內完成改善。原告復於95年1月22日向被告陳情，要求准予至同年農曆10月份遷移，被告以95年2月9日府民禮字第0950021834號函復原告略以：
仍請原告依上揭94年8月25日府民禮字第0940111790號函辦理等語。嗣經嘉義縣中埔鄉公所以95年5月3日中鄉民字第0950005613號函查復略以：原告前揭殯葬設施未依限完成改善等語，被告即以95年5月12日府民禮字第0950068435號函請原告陳述意見後，以95年8月16日府民禮字第0950114566號函裁處原告30萬元罰鍰，並限於文到半年內完成改善（因被告該處分函所載法律依據漏列同條例第55條第2項，惟被告已依法以95年9月22日府民禮字第0950130027號函通知原告更正）等情，有嘉義縣中埔鄉違反殯葬管理條例設施設置、經營管理案件處理查報表、現場照片、原告上開申請書、被告前揭函文及被告95年8月16日府民禮字第0950114566號處分書等附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件行政訴訟，無非以：原告在系爭土地上設置埋葬祖先之骨灰存放設施乙座，僅單純供自己及家族親人祭拜之用，並未牟利，即非屬擅自設置殯葬設施作為營利之業者或個人，應無殯葬管理條例第7條規定之適用，被告竟以同條例第55條第2項規定裁處原告罰鍰30萬元罰鍰，並限於文到半年內完成改善之處分，顯有違法云云，資為爭執。
三、經查：
（一）殯葬管理條例第1條規定：「為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。」其立法理由乃為配合倡導建設臺灣為綠色矽島之願景，擷取以人文為中心，環境保護及生態保育為上層，知識經濟發展及社會公義為支撐之架構理念，以期規範殯葬設施、殯葬服務及殯葬行為。由此可知，殯葬管理條例規範之範圍並不限於殯葬服務業或殯葬經營業者，亦包含非以營利為目的之個人殯葬設施及殯葬行為在內，甚為明確。再觀諸同條例第55條之立法理由雖謂：「1.明定殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條之規定未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建或改建殯葬設施或違反第18條之規定擅自啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位，及未經核准，擅自使用移動是火化設施經營火化業務，或火化地點未符第21條第1項規定第1項規定者之處罰。2.為強化執行手段，迫使業者儘早採取改善或補辦手續措施，爰規定罰鍰得按日處罰之。」然查，該條第1項固係針對殯葬經營業者違反同條例第7條第1項、第31條、第18條及第21條第1項規定時，所為之限期改善、補辦手續或罰鍰處分等相關規定；但該條第2項明文規定：「前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者；無設置者，處罰販售者。」則綜觀該條條例第1條及第55條之立法理由，可知，殯葬管理條例規範之範圍並不限於殯葬服務業或殯葬經營業者，亦及於個人非營利之殯葬設施及殯葬行為在內，否則即無法達成殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質之立法目的，故同條例第55條第2項即明定：「前項處罰，無殯葬設施經營業者，處罰設置、擴大、增建或改建者．．．。」以期規範非殯葬設施經營業未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施等違法行為，俾與同條例第1條所定之立法目的前後呼應，否則，同為未經核准或未依核准之內容而設置、擴充、增建、改建之殯葬設施，因其行為人是否為殯葬設施經營業而異其處罰，非但無法達成本條例之立法目的，亦與同條例第55條第2項明定擴大處罰非殯葬設施經營業者違法設置、擴大、增建或改建殯葬設施之意旨有違，亦灼然甚明。
（二）查原告於94年間未經主管機關核准即擅自在系爭土地上設置骨灰（骸）存放設施乙座，存放其祖先之骨骸，並預留位置以供日後使用，此由前揭嘉義縣中埔鄉違反殯葬管理條例設施設置、經營管理案件處理查報表所附現場違規照片可以顯示，因該骨灰（骸）存放設施中間6個墓碑有刻字，已經存放原告先人之骨灰（骸），另外約有6個未刻字之墓碑，顯係預留位置以供日後使用，揆諸經驗法則，已甚明確。且原告於94年7月26日陳情書中自承：「．．
．1.陳情人位於○○鄉○○段○○○○○○號內存放骨灰，．
．．2.本人於6月份出國期間，委託家人處理祖先骨骸遷移事宜，．．．3.陳情人針對遷移乙事，雇請地理師儘快尋找墓地（進塔），．．．懇請貴府准予1年期限內遷移，以遵循地方民俗，擇良辰吉日遷移或進塔．．．。」等語；另於本院96年8月15日言詞辯論及其所提出之補充起訴理由狀中亦自承系爭土地所埋葬者，確係祖先之骨灰，足見原告對於系爭土地上之骨灰（骸）存放設施確有存放祖先骨灰乙事，並不爭執，則原告未經申請許可，即於94年間在系爭土地上設置骨灰（骸）存放設施乙座，應堪認定。
（三）如前所述，殯葬管理條例規範之範圍並不限於殯葬服務業或殯葬經營業者，亦包含非以營利為目的之個人所為之殯葬設施及殯葬行為在內，始可達成殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質之立法目的；且同條例第55條第2項規定之目的，即在擴大處罰非殯葬設施經營業者之個人有違法設置、擴大、增建或改建殯葬設施之行為，並不因其是否有營利之意圖而異其處罰。是本件原告未經主管機關核准，即於系爭土地上所設置前揭存放骨灰之殯葬設施，其縱非屬殯葬設施經營業者，且亦無收費營利之目的，但揆諸前揭法律規定及說明，被告依該條例第55條第2項規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限於文到半年內完成改善，依法即無不合。故原告主張其在系爭土地上埋葬祖先之骨灰，僅為家族親人祭拜之用，並未牟利，即非屬擅自設置殯葬設施作為營利之業者或個人，應無殯葬管理條例第7條規定之適用，被告竟依該條例第55條第2項規定，裁處原告，依法有違云云，顯有誤解，不足採取。
（四）至於原告於92年間在系爭土地上另行埋葬其父母屍體之濫葬行為，因違反殯葬管理條例第22條第1項規定，前經被告依同條例第56條第1項規定，以96年5月7日府民禮字第0960068105號函對原告裁處6萬元罰鍰，原告已於96年7月5日繳納完畢等情，固據原告提出有被告96年7月23日府民禮字第0960104245號函及罰金罰鍰收入收據各一件附卷可稽，並為兩造於本件言詞辯論時所不爭執，雖可信實。惟查，本件原告違章行為之時間為94年間，其方式為未經主管機關核准，擅自於系爭土地上設置骨灰（骸）存放設施乙座，故其行為之時間及方式自與前揭原告於92年間在系爭土地上埋葬其父母屍體之行為不同，該二行為自應依法分別裁處，不能混為一談。是原告主張該二行為係屬同一事實，而認為本件被告亦應依同條例第22條第1項及第56條第1項規定對原告裁處云云，顯有誤解，不足採取，附此說明。
四、綜上所述，原告之主張均非可取。被告以原告未經主管機關核准，擅自於系爭土地上設置骨灰（骸）存放設施乙座，違反殯葬管理條例第7條第1項規定，乃依同法第55條第1項規定裁處原告30萬元罰鍰，並限於文到半年內改善完成，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年8月29日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年8月29日
書記官林幸怡