裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1481號判決
裁判日期：民國98年12月03日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1481號98年11月19日辯論終結原告甲○○
送達被告國防部代表人丙○○（部長）住同訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 鄭凱威 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國98年5月21日院臺訴字第0980086160號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時被告之代表人為 陳肇敏 ，嗣於訴訟中被告代表人變更為丙○○，茲據被告新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：嘉義縣社團新村為國軍老舊眷村，原告以嘉義縣大林鎮三角里社團新村1號之3建物（下稱系爭建物）為其未經核准，而於國軍老舊眷村改建條例施行前，自行於眷村範圍內興建，故申請補件辦理為該眷村之違建戶。案經國防部陸軍司令部呈報被告於民國97年8月11日以國政眷服字第0970010234號令（下稱原處分），以眷村內申辦違建戶補件案件，均以辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之三作業規定為依據，原告檢具編釘門牌申請書，尚難視同辦理補件之有效文件，依規定無法辦理。經陸軍第十軍團指揮部以97年8月25日陸十軍眷字第0970006853號函轉覆原告。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告無法提出水電申請、使用等紀錄，係因向台電公司申請時，該公司以未留存紀錄為由，致使原告無法提出補正，但此並不能否認系爭建物不存在，因在證據法則中，若無反證即不可逕為推翻，仍需取得反證之證據始可推翻之，被告及訴願決定機關未依職權向台電公司調查申請該紀錄，而逕為否定系爭建物存在之事實，此過失非可歸責於原告。
（二）原告曾提出於86年2月14日向戶政機關之編訂門牌申請書，該申請書雖已逾期無法直接證明系爭建物存在之期間，惟仍足以證明系爭建物係於86年2月14日之前即已存在，又系爭建物經陸軍第十軍團指揮部96年10月19日會勘時，即已承認確係於86年2月6日以前即已存在，雖相關勘驗人員並非土地測量人員，惟勘驗之人員所憑藉之航測圖係為80年至84年之航測圖，已足以確認系爭建物為86年之前之建物，且其勘驗人員之資格可以補正，可重新勘驗，惟被告及訴願決定機關未命其補正而逕予駁回，顯違反訴願法第74條第1項職權勘驗之規定。
（三）國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及補償辦法之用意係在照顧原眷戶及中低收入戶、提高土地效益，而今原告雖未能依相關條例事項之規定辦理，惟仍係原眷戶，該眷戶所提鄰長、左鄰右舍鄰里證明即可證明該戶居住情形，及系爭建物已存在時期，且眷改條例及注意事項所列之各點，其用意係屬參考之用，非單一之標準，因眷改條例其法律位階並未高於法律，仍須依據法律之規範行之，訴願決定機關未考量行政程序法第8條之信賴保護原則，及眷改條例之宗旨在於保障原眷戶，實不因他機關（台電公司、陸軍第十軍團指揮部參與勘驗人員）之行政疏失，使原告權益受損。
（四）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分（97年8月11日國政眷服字第0970010234號令）均撤銷。被告應准原告就嘉義縣大林鎮三角里10鄰社團新村1號之3補件認定違建戶之申請。
2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告非眷改條例所稱之「原眷戶」、「違占建戶」，被告否准原告所請並無違誤：
1、依眷改條例第3條第2項、第23條、眷改條例施行細則第22條與辦理國軍老舊眷村改建注意事項 陸之一 及三之規定，眷改條例中之「原眷戶」，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。而「違建戶」，則係指非附屬於既有眷舍，而未經核准自行興建構造上、使用上具有獨立性之建築物，並於該條例施行前，經主管機關存證有案者為限；主管機關存證之資料若有缺件、遺失、毀損者，應通知建築物占有人擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件辦理補件作業，於補件作業完成後，該違建戶始得請領拆遷補償。
2、系爭建物雖座落於嘉義縣社團新村之範圍內，惟：
（1）原告主張其應受原眷戶之權益保障，惟其並非領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶；且就其所檢附之相關戶籍資料而論，僅為編釘門牌申請書，而未見有載明其為原眷戶之證明。揆諸上開之規定可知，原告既無國軍眷舍居住憑證或公文書，自非眷改條例所稱之原眷戶；另就其檢附之資料，亦無法證明其具有原眷戶之資格。從而，原告主張其雖未能依相關規定辦理，但其仍為原眷戶等云云，實屬無據，自不得主張原眷戶之相關權益。
（2）違建戶係指於眷改條例施行前（85年2月5日），經主管機關存證有案者為限。是以，未於期限前經主管機關存證有案者，即非眷改條例所指稱之違建戶。本案原告未於眷改條例施行前經主管機關存證有案，自非眷改條例第23條第2項所稱之「違建戶」，不得據此主張享有違建戶之權益。
（3）依辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之三規定，違建戶得就設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件擇一辦理補件作業。故當事人應提出足資證明其於眷改條例施行前有占有該建物事實之文書，以供主管機關辦理補件作業。本案原告僅檢附空照圖、門牌證明書、里長證明等，而為未規定檢附設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等文件擇一辦理補件作業。是以，被告仍無法認定原告為違建戶，自得依國軍老舊眷村改建注意事項陸之三之規定，否准原告之違建戶補件案。
（4）原告提出80年及84年之空照圖，並主張系爭建物於85年2月5日前已座落於該筆土地上云云。惟空照圖所示之建物套繪位置僅供參考，確實情形仍應依地政單位實地測量為準；縱拍攝空照圖時確有建物存在，惟仍無法判斷該建物是否即為符合違建戶補償標準之房屋，亦不能證明當時係由原告所占有，被告尚難以空照圖做為補件原告為違建戶之依據。次查，原告檢附之96年10月19日嘉義縣「社團新村」1之3號房建物現地會勘資料，該會勘結論略以：「與會相關人員依據當事人（甲○○先生）所提供之嘉義縣○○鎮○○段社團新村之民國80年及84年空照圖（行政院農業委員會林務局所提供，已由軍備局承參 凌樹軍 中校攜回）現地比對結果，確認『社團新村』1之3號房建物應於85年2月6日以前即已建造完成。」惟與會人員非土地測量之專業人員，由其所為之空照圖判讀是否正確亦非無疑，從而被告仍無法據此認定原告於85年2月6日前即已占有系爭建物。又，原告雖檢具門牌證明書、里長證明等相關資料申辦違建戶補件作業，惟就原告提出之系爭建物門牌證明書以觀，系爭建物乃於86年2月15日始有門牌之編釘，此即與眷改條例第23條明定建物須於85年2月6日以前即已建造完成之規定有悖。原告雖提出里長、鄰人之證明書，惟該證明書之性質屬於不具公信力之私文書，該文書之真正及其證明力均非無疑。原告復稱其無法提出水電申請、使用等紀錄，係因向台電公司申請時，該公司以未留存該紀錄，致使原告無法提出補正之，但此並不能否認原告之建物不存在，因證據法則中，無反證即不可逕為推翻，仍須取得反證之證據方可推翻云云，揆諸行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，而反證係指不負舉證責任之當事人為反駁舉證責任之對造所主張之事實所提出之證據。是以，原告未就其主張之事項提出有利於己之事證，反稱被告應提出反證推翻之，顯係誤解舉證責任之分配，而不可採。原告主張台電公司未留存其申請、使用之紀錄云云，惟原告若有向台電公司申請水電之事實，雖未保留申請紀錄，但如設有水錶或電錶之裝備，則應有繳費憑據可供證明。是以，原告未提出任何事證，反逕以指摘被告應提出反證云云，誠難謂為適法。綜上所述，原告所提出之空照圖、建物現地會勘結論、門牌證明書、里長證明等相關資料，至多僅能認定系爭建物於眷改條例施行前即已存在；惟原告於眷改條例施行前就生活所需之水、電均未有申請紀錄，亦未設立戶籍，實難據以認定原告為眷改條例第23條第2項所稱之「違建戶」。
（二）被告並未違反訴願法第74條第1項之規定：依訴願法第74條規定，受理訴願機關如認有勘驗之必要，自得指派代表人以五官感覺作用觀察事實或查驗物體。是否進行勘驗乃受理訴願機關之裁量權限，若受理訴願機關認無勘驗之必要，訴願人亦不得據以指摘受訴願機關有違法之處。查原告於提起訴願時，並未向受理訴願機關申請就系爭建物進行勘驗，且受理訴願機關亦認無進行勘驗之必要，揆諸訴願法第74條之規定，若受理訴願機關經裁量後認無須進行勘驗，原告之主張即屬於法無據，而不可採。
（三）依行政程序法第8條及最高行政法院92年度判字第449號判決、92年度判字第494號判決、94年度判字第1309號判決意旨，可知信賴保護原則之適用有其一定之條件，亦即主張信賴保護原則應具備1.信賴基礎：必須有一個表示國家意思於外之「法之外觀」存在，以為信賴之基礎；2.信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律上之變動，且信賴行為須建立在信賴基礎上者方受保護；3.信賴值得保護：當事人之信賴利益必須具有「保護價值」等三要件。從而，若無法規或行政處分之變動，自不生主張信賴保護原則問題。查本件爭議並未涉及相關法規之變動。亦即，本件並非原告因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後卻因法規發生變動，而使其遭受不能預見損害之情形。被告否准原告所請，係因原告本應提出足資證明其於眷改條例施行前即占有該建物事實之文書，惟就原告所檢附之資料以觀，被告尚難視同辦理補件之有效文件，依前揭規定自無法辦理原告之補件案。是以，本件不生信賴保護原則之問題。
（四）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
五、本案相關法條：
（一）按「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。……」「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」國軍老舊眷村改建條例第23條第1項前段及第2項定有明文。
次按「主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。」「前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。」「第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」國軍老舊眷村改建條例施行細則第22條第1項、第2項及第4項亦有明文。
（二）又辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之一及三規定：「凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」「違建戶於85年2月
6日以前建造，其占有人得擇一提供設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定文件，逐級申辦補件作業。」
六、被告駁回原告請求認定系爭建物為違建戶之補件作業申請，原告不服，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審究者厥為：系爭房屋是否合於眷改條例所稱違建戶之定義？經查：
（一）原告主張系爭建物，坐落嘉義縣社團新村所在土地，固為兩造所不爭執，惟前開條例第23條第2項所稱之違占建戶，限於以該條例施行前，經主管機關存證有案者，系爭建物非屬經主管機關存證有案，已為被告陳明，原告亦未能提出有關之存證資料，是已難認符合該條例違占建戶之規定。雖同條例施行細則第22條第4項規定，存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關可通知建築物占有人辦理補件作業，惟本件系爭建物既屬自始即未經主管機關存證有案，自難僅憑原告提出之同村鄰居所出具之證明書，即可認系爭建物，符合眷改條例所謂之違占建戶。
（二）惟依辦理國軍老舊眷村改建注意事項陸之三作業規定，違建戶於85年2月6日以前建造，亦得提出足資認定之文件，申辦補件作業，然依原告提出之編釘門牌門牌證明申請書、門牌證明書以觀，其編釘門牌申請書係於86年2月14日申請，無法證明系爭建物於85年2月6日以前存在之事實，而原告亦未能提出曾於系爭建物設立戶籍、稅籍、水錶或電錶等足資認定之文件，亦難認原告於85年2月6日以前，有使用占有系爭建物之事實。原告雖另提出航84年11月17日之空照圖供參，惟縱認該址80年間確有建物存在，仍無法認定空照圖內房屋與現存建物是否同一，或建物當時是否由原告占有，況原告於審理中亦自稱，系爭建物原未住人，因水電不好接，86年才搬至系爭建物等語，足見原告所稱於84年已占有使用系爭建物，尚非可採，是以被告以原告未能提出足資認定之文件，而否准原告補件申請，洵非無據。
七、綜上所述，原告主張並非可採，被告以原告未能提出申請補件作業所須證明文件，而以原處分否准所請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告准予原告就嘉義縣大林鎮三角里10鄰社團新村1號之3補件認定違建戶之申請，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年12月3日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年12月3日
書記官林苑珍