臺北高等行政法院103年度訴字第803號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第803號裁定

裁判日期：民國103年09月10日

裁判案由：漁業法

臺北高等行政法院裁定
103年度訴字第803號原告 陳寶蓮 訴訟代理人 賴鴻鳴 律師
劉錦勳 律師被告行政院農業委員會代表人 陳保基 （主任委員）訴訟代理人 林芳安
邱宜賢 劉福昇 上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院中華民國103年5月
1日院臺訴字第1030133182號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、事實緣由：原告係新勝豐000號漁船（000-0000）（下稱「系爭漁船」）船主，該船自民國101年4月17日起至102年4月23日止，先以VDR核配方式購油計84萬4,000公升後，再向東隆、勗維及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量計
342萬公升，出售予大陸漁船之非漁業行為合計26次，經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱「臺南地檢署」）檢察官以10
2年度偵字第6836號、第7137號、第8555號、第8556號及第8895號起訴書（下稱「系爭起訴書」）提起公訴。被告以原告所有系爭漁船經查獲從事非漁業行為，依「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款規定，核算該漁船違規航次26次之用油量計84萬4,000公升，以102年12月26日農授漁字第1021327367號函通知原告，應繳回該等違規航次之優惠用油補貼款計新臺幣（下同）299萬5,128元，並於10
3年1月10日前繳回（下稱「系爭函文」）。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1030133182號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：漁業法第59條後段「漁業動力用油優惠油價標準，由行政院定之」之法律授權範圍為「漁業動力用油優惠油價標準」，而不包括違法使用時之「繳回」，是被告依「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款規定命伊「繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款」部分，顯違反法律授權。又伊僅為系爭漁船之所有人，依系爭起訴書內容可知，伊並非該案之被告，是伊從未受領該案所訴之購油優惠及售油之利益，故被告以系爭函文命伊繳回優惠用油補貼款，並無法律依據。另伊既非「以VDR方式購油後，再向東隆、小港及滿豐等漁船加油站載運未以規定核配之漁船用油量，至指定地點出售予大陸漁船之非漁業行為」之行為人，自無民法第179條所謂「須無法律上之原因而受利益，致他人受損害」之情形，被告自不得依行政程序法第127條規定請求伊返還，且若伊真有非法使用漁船用油之情形，被告亦可透過民事管道向應負責之人請求，而非以系爭函文命伊返還，倘若未依規定逕以準用不當得利法律關係，以廢止授益行政處分之方式命伊「繳回」，則非法之所許，是就本件核配油量，既未經「廢止」，則自屬有效授益行政處分範圍期間內之正當利益，並無不當得利之情形發生，被告逕命伊「繳回」，至多應僅係觀念通知。再者，系爭函文中僅記載「有關補貼標準部分，自97年5月28日起至102年12月31日止，補貼金額以台灣中油股份有限公司公告甲種漁船油牌價14%計算」等語，並未詳列計算式，亦未檢附計算基準，致伊無法檢驗被告計算有無錯誤，理由顯有不備，與行政程序法第96條第1項第3款規定不符等語。並聲明：訴願決定及系爭函文均撤銷。
三、被告則以：「漁業動力用油優惠油價標準」係依漁業法第59條授權訂定，依司法院釋字第612號解釋意旨，「漁業動力用油優惠油價標準」並未逾越母法規定範圍，亦未違反授權明確性原則。依「漁業動力用油優惠油價標準」第4條規定，依法領有漁業證照之漁業人，於國內購買漁業動力用油作漁業使用，依法免徵貨物稅、營業稅，並依規定享有優惠油價之補貼款，購油手冊係作為加油單位登載供漁業人瞭解該次加油量之紀錄簿，漁業人既已依漁業法取得漁業執照，依法已係優惠補貼對象，故伊並未另核給授予利益處分。又原告既為系爭漁船所有人，且已依漁業法相關規定為系爭漁船申領漁業執照，即為漁業人，其以漁業人身分據以申購漁業動力用油，已享有以VDR核配方式購油84萬4,000公升之優惠油價補貼利益，卻從事非漁業行為，即應依「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款規定，繳回上開違規航次核配油量84萬4,000公升之補貼款，系爭函文既已說明係限期原告繳回優惠油價補貼款，原告亦已提起訴願及行政訴訟，則系爭函文即非觀念通知。另漁業動力用油優惠補貼款，係基於漁業法規定而來，並非基於伊所為之行政處分所形成，是伊限期原告繳回補貼款之處分，自非授益處分之廢止，最高行政法院101年度判字第1132號判決亦採相同見解。從而，原告主張應類推適用民法關於不當得利之規定，透過民事管道求償，委不足取。原告身為系爭漁船船主，駕駛該漁船之船長既有違反行政法上作為義務之行為，該漁船之船長為原告所選任聘僱，原告自應負選任、監督及管理之責，然原告未能舉證已盡選任、監督、管理之責，自不能以非行為人而推卸其責任。此外，伊所計算之違規金額係依系爭起訴書所載，系爭漁船違規時間自101年4月17日至102年
4月23日止，共計26次，以VDR核配油量共計84萬4,000公升，再依台灣中油股份有限公司公告甲種漁船油牌價之14%所換算得知，是系爭函文並無不法。再者，系爭漁船船長即訴外人 陳賢民 102年5月8日於臺南地檢署所製作之調查筆錄及檢察官訊問筆錄，均坦承認罪自94年起擔任系爭漁船船長，至101年起再請訴外人 陳佳欽 擔任系爭漁船船長之期間，系爭漁船並未從事漁業捕撈工作，主要從事漁船用油買賣，至東港東隆漁船加油站、滿豐漁船加油站及勗維加油站載運漁船用油至公海售予大陸漁船，是伊以系爭函文要求原告繳回並無不當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭起訴書影本、系爭函文影本及訴願決定影本在卷可稽（答辯卷第23至44頁、本院卷第11至14頁），堪認為真正。
五、本院判斷如下：㈠按「為保育、合理利用水產資源，提高漁業生產力，促進漁
業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序，改進漁民生活，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。」「漁業動力用油，免徵貨物稅。漁業動力用油優惠油價標準，由行政院定之。」及「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：……三、販賣或將漁業動力用油移作他用。……」漁業法第1條、第2條、第4條第1項、第59條及同法施行細則第33條第3款分別定有明文。行政院依漁業法第59條後段規定授權所訂定行為時即99年11月23日修正發布之「漁業動力用油優惠油價標準」，其第4條第
1項前段規定：「依法領有漁業證照之漁業人，於國內購買漁業動力用油作漁業使用，依法免徵貨物稅、營業稅，並依本標準規定享有優惠油價之補貼款。……」第10條第1款第
1目規定：「甲種、乙種或丙種漁船油優惠油價補貼款，其金額如下：一、甲種漁船油：㈠自中華民國97年5月28日起至102年12月31日止，每公秉補貼金額，以台灣中油股份有限公司（以下簡稱中油公司）所公告甲種漁船油牌價之14%計算。……」第11條第1項規定：「油品公司銷售甲種、乙種或丙種漁船油時，應按油牌價先予扣除第4條第2項所定貨物稅、營業稅及前條所定優惠油價補貼款，再由本院農委會編列預算，將補貼款無息歸付油品公司。」用以達到漁業法第1條所揭示改進漁民生活，扶助漁民降低生產成本，減輕漁民負擔之立法目的。是享有優惠利益之漁業人如違反規定，濫用優惠之美意，法令當然應取消其優惠，否則如對違規者仍給予該航次之用油優惠，豈非容忍其僥倖，對守法之漁業人亦有失公平。是該標準第13條第1項第7款規定：「使用甲種、乙種或丙種漁船油之漁業人，應按其違規情形，分別依下列規定繳回漁業動力用油之優惠油價補貼款：……
七、從事非漁業行為：繳回該違規航次用油量部分。」係為使漁業動力用油確實用於漁撈作業，避免不肖業者流用，影響國內油品市場秩序，並為達到補助漁業人從事漁業的立法目的，符合補貼款原意，為合目的性運作所必要，亦未逾越母法授權之目的、內容及範圍，而無違授權明確性原則，自得予以適用。
㈡次按行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第
7款規定，漁業人有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為者，應繳回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款。是漁業人購買漁船動力用油時，即依上開規定由油品公司按油牌價先予扣除後，再由被告編列預算，無息歸付油品公司。故被告依行政院所定之優惠油價標準，發給漁業人「漁業動力用油購油手冊，由油品公司按油牌價先予扣除，再由被告編列預算，無息歸付油品公司，乃係附解除條件之授益行政處分，如漁業人購買動力用油後有違反上開規定從事非漁業行為者，屬解除條件成就，即應由被告執行收回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款（最高行政法院101年度判字第1132號判決意旨參照）。經查：
1.本件原告為系爭漁船之船主，系爭漁船並領有漁業執照，登記核准經營之漁業種類為單船拖網漁業（訴願不可閱覽卷第18頁），可知原告係依漁業法規定經營漁業之人，而屬漁業法第4條第1項所稱之「漁業人」，應先敘明。
2.系爭漁船自101年4月17日起至102年4月23日止，先以
VDR核配方式購油計84萬4,000公升後，再向東隆、勗維及滿豐等漁船加油站載運未依規定核配之漁船用油量計34
2萬公升，航行出海售予大陸漁船之非漁業行為合計26次，共獲得299萬5,128元之優惠用油補貼款，經臺南地檢署檢察官指揮警調單位查獲並提起公訴，有動力漁船生命史重點管理資訊報表影本、漁船歷史購油紀錄影本、補貼款金額計算表、系爭起訴書及其附件影本附卷可稽（訴願卷不可閱覽部分第14至66頁），且為原告所不爭執（本院卷第34、72頁），是原告所有之系爭漁船從事非漁業行為之違規事實，洵堪認定。
3.本件原告之系爭漁船於獲得漁業動力用油優惠補貼後，將所購漁船動力用油用於從事非漁業行為，業已該當行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款之規定，揆諸前揭規定及最高行政法院判決意旨，被告給予優惠油價補貼之授益行政處分，即因其解除條件成就而溯及既往失其效力，被告自得依「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款之規定，以系爭函文「通知」繳回該等違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而無庸另行廢止該授益行政處分，且被告亦自承系爭函文並無廢止授益行政處分之意思（本院卷第33、41、71頁）。是原告主張被告既未廢止優惠油價補貼之授益行政處分，則所受利益即有法律上原因，被告不得以系爭函文通知繳回優惠油價補貼款云云，容有誤會，洵不足採。
㈢又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第
107條第1項第10款分別定有明文。次按「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」改制前行政法院44年判字第18號著有判例。又依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以起訴不備其他要件且不能補正，而以裁定駁回其訴。㈣復按作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第12
7條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之「反面理論」（KehrseiteTheorie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：「行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。」（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段「應返還之給付，以書面之行政處分核定之」，即係賦予行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：……」，既係規定「本於法令之行政處分」，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂「本於法令」，包括依法令相關規定可得出賦予行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得「移送強制執行」（最高行政法院102年度判字第600號、103年度判字第107號判決意旨參照）。又依前揭行政執行法第11條第1項規定，公法上金錢給付義務之執行，係以義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，而負有「公法上金錢給付義務」為前提；而所稱「公法上金錢給付義務」，依同法施行細則第2條規定，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或「其他公法上應給付金錢之義務」。而觀諸前開規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，準此可知，上揭所謂「其他公法上應給付金錢之義務」，係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付而言。授予金錢給付之行政處分，經主管行政機關撤銷、變更、廢止或因其他事由而失其效力，致受領人受有利益、行政機關受有損害時，因其受領給付之原法律上原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。而行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，主管行政機關並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」，行政機關尚不得以行政處分之方式命受領人返還，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍（最高行政法院102年度判字第243號判決意旨參照）。經查：
1.行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款，係規定「漁業人」有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為者，應繳回該違規航次漁業動力用油量之優惠油價補貼款，而非賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之法律基礎。此觀諸同標準第14條第1項僅規定：「漁業人或漁業從業人有前條第1項第1款至第6款、第3項或第4項所定情形之一者，依本法第10條規定處分（即限制或停止其漁業經營、收回漁業證照一年以下之處分、撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照）」，而未一併規定「漁業人有第13條第1項各款所定情形之一者，依該條項規定處分」，基於「明示其一，排除其他」之法理，益見該標準並未賦予被告得以行政處分命漁業人繳回優惠油價補貼款之權限。則揆諸前揭最高行政法院102年度判字第600號、103年度判字第107號判決意旨，尚不能以「漁業人」依行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款負有繳回所受領優惠油價補貼款之義務，而認被告得以行政處分命該「漁業人」返還優惠油價補貼款。
2.本件系爭漁船雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款之規定，因認被告給予優惠油價補貼款之授益行政處分因解除條件成就而溯及既往失其效力，致漁業人受有利益、被告受有損害，且因漁業人受領給付之法律上原因已不存在，而發生公法上不當得利之關係，行為時「漁業動力用油優惠油價標準」第13條第1項第7款規定不過係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，至於其請求權行使之對象（即受益人為何人）、返還之範圍等均須類推適用民法第180條至第183條之規定，被告並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條第1項所定之「公法上金錢給付義務」，被告尚不得以行政處分之方式命受益人返還優惠油價補貼款，如受益人經被告通知限期返還仍置之不理，被告即應提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以訴請受益人返還不當得利（繳回優惠油價補貼款）。
3.又公法上不當得利返還請求權，依最高行政法院最近統一之見解，行政機關並無以下命處分請求返還之權限，行政機關請求返還，僅係行使公法請求權之表示，性質上屬於觀念通知，而非行政處分（最高行政法院95年度裁字第1280號裁定意旨參照）。是本件被告以系爭函文通知原告繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生課予原告繳回優惠油價補貼款299萬5,128元公法上金錢給付義務之法律效果，核屬觀念通知或催告之性質，而非行政處分，且不因系爭函文載有救濟期間之教示、逾期不履行將移送強制執行等條款或經原告提起訴願及行政訴訟，而變更其本非屬行政處分之性質甚明。故被告以原告業已就系爭函文提起訴願及本件訴訟，因認系爭函文屬行政處分之性質云云，尚難憑採。
㈤綜上所述，系爭函文既非屬行政處分，則原告針對系爭函文
提起本件撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭函文是否合法，乃訴之有無理由之實體爭議，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既不合法，自無再予審究之必要，併此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁判結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年9月10日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官許瑞助法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國103年9月10日
書記官陳可欣