裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第3925號判決
裁判日期：民國97年07月01日
裁判案由：菸酒管理法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03925號原告甲○○被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丙○○上列當事人間因菸酒管理法事件，原告不服財政部中華民國96年
9月26日臺財訴字第09600371850號（案號：第00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告於臺北縣三重市○○路○段○○○巷○○○號內未經許可產製私酒，經被告所屬警察局刑警大隊員警會同菸酒聯合查緝小組人員，於民國（下同）95年1月25日當場查獲私釀米酒成品1,040公升、榖類酒4.5公升、牛蒡酒21.6公升、高粱酒141.5公升、其他酒類半成品2,150公升、發酵原料（白麴粉）5包、製酒器具一組、冷凝器一個及製酒馬達一組等（下稱系爭酒品及器具），經被告抽樣送臺灣菸酒股份有限公司酒研究所化驗，其酒精度均高達14.9%以上，核屬菸酒管理法第4條第1項所規定之酒類，另因系爭酒品上貼有「金門高粱酒」標籤，涉有違反商標法規定，被告所屬警察局乃以95年1月25日北縣警刑字第0960013796號刑事案件移送書移送臺灣板橋地方法院檢察署偵查。迄至95年9月27日，被告所屬警察局及聯合查緝小組人員復在同一地點查獲原告未經許可私釀米酒228公升，經抽樣送臺灣菸酒股份有限公司酒研究所化驗結果確定為私釀酒品，因產製私酒已逾免罰之一定數量（每戶100公升），且原告亦在訪談筆錄內坦承所查獲酒品為其所有，被告遂依菸酒管理法第6條、46條、58條及菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款規定，以95年10月25日北府財金字第0950752260號處分書視為第1次查獲，處新臺幣（下同）10萬元罰鍰並沒入私釀米酒成品
228公升。嗣因前揭95年1月25日查獲之違章事實，經臺灣板橋地方法院檢察署檢察官以95年度偵字第6745號為緩起訴處分，復經臺灣高等法院檢察署95年度上職議字第6309號處分書維持緩起訴處分而告確定，被告基於刑法優先於行政法原則，俟刑事案件確定後，將95年1月25日之違章行為視為第2次查獲，遂以96年7月12日北府財金字第0960454333號處分書處罰鍰723,406元｛計算式：（1,040＋4.5＋21.6＋141.5）×185＋500,000＝723,406｝並沒入系爭酒品及器具（下稱原處分）。原告不服，主張被告為何不於95年1月25日發生當時即予裁罰，卻交由司法機關審理，經司法機關緩起訴處分確定，並事隔1年多後再行裁罰，若當時第1次發生即刻裁罰，就不會有95年10月25日之第2次違法情事；又被告已將審判權交與司法機關，並經司法機關判決緩起訴處分在案，再行裁罰似與一罪不二罰之原則不符且造成日期衝突云云，提起訴願，亦遭決定駁回之，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈被告既於95年10月24日填發繳款書，就95年9月27日查獲
米酒成品228公升之事實予以第1次罰鍰處分，且經原告繳清在案，則應已結案，被告卻回溯第1次罰鍰以前之行為視為第2次罰鍰處分，顯違反不溯及既往原則。
⒉又行政罰法第26條規定之意旨應為：⑴得沒入之物而未經
法院宣告沒收者，亦得裁處沒收之應僅限於得沒收之物；⑵如經不起訴處分或為無罪、免訴不受理，不付審理之裁判確定者，得依行政法上義務規定裁處之，應不包含緩起訴在內。查原告業經臺灣板橋地方法院以96年度聲字第3283號刑事裁定沒收扣案物，故被告再行裁罰顯違背行政法第26條規定。
⒊綜上，被告曲解行政罰法第26條之意，又違反法律不溯及既往原則，原處分顯然違法。
（二）被告主張之理由：⒈依菸酒管理法第6條規定：「本法所稱私菸、私酒，指未
經許可產製或輸入之菸酒。」同法第46條規定：「產製私菸、私酒者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。但查獲物查獲時現值超過新臺幣一百萬元者，處查獲物查獲時現值一倍以上五倍以下罰鍰。」同法第58條規定：「依本法查獲之私菸、私酒、劣菸、劣酒與供產製私菸、私酒之原料、器具及酒類容器，沒收或沒入之。」另查財政部93年7月1日臺財庫字第09303509840號公告：「產製私菸、私酒未逾一定數量且供自用者，不罰。所稱『一定數量』如下：產製私酒之成品及半成品合計每戶100公升。
」是以除供自用且數量在100公升以下之私酒不罰外，未經取得酒製造業許可執照產製超過上開規定之私酒，均須受菸酒管理法所規範。復依行政罰法第26條規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」⒉原告起訴略謂：「⒈原處分機關已將95年9月27日所查獲
之私釀酒品228公升案件，於95年10月24日開立裁處書，本人業依規定繳納在案；惟原處分機關又回溯95年1月25日違章行為並視為第2次，顯然違反行政法不溯既往原則。⒉行政罰法第26條規定之意旨應為：得沒入之物而未經法院宣告沒收者亦得裁處沒收之應僅限於得沒入之物。如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之應不含緩起訴在內…」云云。
⒊查原告分別於95年1月25日及95年9月27日為被告警察局
刑警大隊員警會同被告菸酒聯合查緝小組人員所查獲，其中95年1月25日查獲時現場有回收金門酒廠實業股份有限公司標籤酒瓶，涉嫌違反商標法及菸酒管理法案件，被告按行政罰法第26條「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」規定，及法務部95年12月22日行政罰法諮詢小組第5次會議：「刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政罰法上義務規定裁處之」決議內容，俟臺灣高等法院檢察署95年6月27日95年度上職議字第6309號處分書確定後，另因被告於95年9月27日復查獲原告未經許可私釀米酒成品228公升，已視為第1次查獲裁處；95年1月25日違章行為核屬違反菸酒管理法第6條、第46條第1項規定，視為第2次查獲，處以查獲現值加計500,00
0元罰鍰，計723,406元罰鍰｛計算式：（1,040＋4.5＋21.6＋141.5）×185＋500,000＝723,406｝。本案未經許可產製私酒分別於95年1月25日及95年9月27日為被告所查獲，違章事證明確，原告自應受第2次查獲現值加計50萬元之罰鍰，是以原告之主張，顯非可採。
⒋綜上所述，原告之訴應為無理由。
理由
一、原告主張：被告已於95年10月24日繳交95年9月27日違章事實之罰鍰，被告卻回溯第1次罰鍰以前之行為視為第2次罰鍰處分，顯違反不溯及既往原則。又行政罰法第26條規定之意旨，限得沒入之物而未經法院宣告沒收者，或經不起訴處分或為無罪、免訴不受理，不付審理之裁判確定者，得依行政法上義務規定裁處之，但不包含緩起訴在內。原告業經臺灣板橋地方法院以96年度聲字第3283號刑事裁定沒收扣案物，故被告再行裁罰顯違背行政法第26條規定。為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示。
二、被告則以：原告分別於95年1月25日及95年9月27日為被告警察局刑警大隊員警會同被告菸酒聯合查緝小組人員所查獲，其中95年1月25日查獲時現場有回收金門酒廠實業股份有限公司標籤酒瓶，涉嫌違反商標法及菸酒管理法案件，被告按行政罰法第26條規定，及法務部95年12月22日行政罰法諮詢小組第5次會議決議內容，俟臺灣高等法院檢察署95年6月27日95年度上職議字第6309號處分書確定後，將95年1月25日違章行為視為第2次查獲，處以查獲現值加計50萬元罰鍰，計723,406元罰鍰，並無違誤。本案未經許可產製私酒分別於95年1月25日及95年9月27日為被告所查獲，違章事證明確，原告自應受第2次查獲現值加計50萬元之罰鍰等語，資為抗辯。
三、按「本法所稱私菸、私酒，指未經許可產製或輸入之菸酒。」「產製私菸、私酒者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。但查獲物查獲時現值超過新臺幣一百萬元者，處查獲物查獲時現值一倍以上五倍以下罰鍰。」及「依本法查獲之私菸、私酒、劣菸、劣酒與供產製私菸、私酒之原料、器具及酒類容器，沒收或沒入之。」菸酒管理法第6條、第46條第1項及第58條分別定有明文。
四、本件原告分別於95年1月25日及同年9月27日，未經許可在臺北縣三重市○○路○段○○○巷○○○號內產製私酒，經被告所屬警察局刑警大隊員警會同菸酒聯合查緝小組人員當場查獲，並查扣酒類成品及半成品、發酵原料（白麴粉）、製酒器具、冷凝器及製酒馬達一組等，經將查扣之酒類抽樣送臺灣菸酒股份有限公司酒研究所化驗，證實為私釀酒品；其中95年9月27日查獲之違章事實，被告認事證明確，遂依菸酒管理法第6條、46條、58條及菸酒查緝及檢舉案件處理要點第45條第1項第1款等規定，以95年10月25日北府財金字第0950752260號處分書視為第1次查獲，處100,000元罰鍰並沒入私釀米酒成品228公升；另95年1月25日查獲之違章事實，則因查扣酒品上貼有「金門高粱酒」標籤，涉及違反商標法規定，被告所屬警察局乃移送臺灣板橋地方法院檢察署偵查，但經該署檢察官為緩起訴處分，復經臺灣高等法院檢察署維持緩起訴處分而告確定，被告俟刑事案件確定後，遂將95年1月25日之違章行為視為第2次查獲，而以原處分處罰鍰723,406元等情，為原告所不爭執，復有原處分書、被告95年10月25日北府財金字第0950752260號處分書、臺灣菸酒股份有限公司酒研究所化驗報告書、95年9月27日及95年
1月25日被告查獲違法嫌疑菸酒案件現場處理紀錄表、罰鍰繳款書、現場照片27張、原告95年9月27日談話筆錄、被告所屬警察局95年1月25日北縣警刑字第0950013796號刑事案件移送書、臺灣高等法院檢察署95年度上職議字第6309號處分書、臺灣板橋地方法院檢察署檢察官95年度偵字第6745號緩起訴處分書、臺灣板橋地方法院96年度聲字第3283號刑事裁定等件分別附卷可稽，為可確認之事實。
五、本件被告認定原告涉有前揭95年1月25日之違章行為，且事證明確，乃依菸酒管理法第6條、46條、58條及菸酒查緝及檢舉案件處理要點第45條第1項第1款等規定，以原處分裁處罰鍰723,406元，固非無見。然查：
（一）按菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點係主管機關財政部，為執行菸酒稽查及取締業務本於職權所訂頒具有技術性、細節性及裁量性之釋示（即行政規則）。其中第45條係有關行政機關為行政裁罰時之參考基準，該要點分別就違反菸酒管理法第46條至第49條、第53條至第57條等不同情節，訂定不同之處罰額度，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準（條文中所稱「違法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰」即是），經核並未違反逾越母法或違反法律保留原則，被告自應予以適用。而該條第1款規定：「違反本法之行政罰案件，其裁罰參考基準如下。但違法情節重大或較輕者，仍得酌情加重或減輕其罰：（一）依本法第四十六條第一項前段規定裁罰之案件，第1次查獲者，除查獲現值未達新臺幣十萬元者，處以新臺幣十萬元之罰鍰外，查獲現值超過新臺幣十萬元者，處以查獲現值加計新臺幣十萬元之罰鍰，最高處以新臺幣一百萬元罰鍰；第2次查獲者，處以查獲現值加計新臺幣五十萬元之罰鍰，最高處以新臺幣一百萬元罰鍰；第三次以後查獲者，處以新臺幣一百萬元之罰鍰。…」就其體例而言，制訂者除以查獲現值多寡，作為其認定行為人所生影響及因違反行政法上義務所得利益（違章情節輕重）等客觀構成要件之判別依據外，另依其查獲之次數，決定行為人主觀上應受責難之程度，並參酌其各該違章情節（所生影響、所得利益）及應受責難之程度等，分別以逐次加重處罰之方式達到依法裁處（行政罰法第18條規定參照）之目的，俾符合處罰之公平性及比例原則。條文中既係以「查獲次數」作為行為人可受責難程度之判斷依據，亦即第1次查獲，其可受責難程度較輕，第2次查獲以上者，其可受責難程度即隨查獲次數之增加而加重，顯見依「查獲次數」決定行為人可受責難程度所為之判斷，具有「主觀面評價」之性質及意涵。從而，在適用解釋前揭「查獲次數」之規定要件時，自不應著眼在「裁罰次序」，而應以行為人之「被查獲次序」為準，否則有將條文當中之「第次查獲」解釋為「第次裁罰」之疑慮，不但與菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款之文義不符，且與制訂旨意相悖離。同條次其他各款之情形，亦同。
（二）本件原告因未經許可在臺北縣三重市○○路○段○○○巷○○○號內產製私酒，分別於95年1月25日及同年9月27日經被告所屬警察局刑警大隊員警會同菸酒聯合查緝小組人員當場查獲，由於95年1月25日查獲當次，原告另涉及違反商標法罪嫌，經被告所屬警察局移送臺灣板橋地方法院檢察署偵查，嗣該署檢察官為緩起訴處分確定後（其間曾由檢察官依職權送請臺灣高等法院檢察署再議，但經維持緩起訴處分），被告始能依行政罰法第26條第2項規定，就查獲在先之本次違章事實為順序在後之處罰（即原處分），有其制度使然之無奈。然本件原處分所處罰之客觀事實，既係其所應適用之菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款條文當中所稱之「第1次查獲」，揆諸前開說明，自應以「第1次查獲」之狀態評價其主觀上應受責難之程度，並依同款所規定之裁罰額度處罰之，惟被告卻以「基於刑法優先於行政法原則，俟刑事案件確定後處罰」等為由，逕將95年1月25日之違章行為視為「第2次查獲」，以原處分裁處罰鍰723,406元（含加計之50萬元），自與菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款規定之內容不符。
（三）雖本件訴願決定謂「原處分機關於時序處理上雖有瑕疵，惟原處分機關分別於95年1月25日及95年9月27日查獲訴願人未經許可產製私酒，違章事證明確，亦為訴願人所不爭，訴願人自應受罰，而第2次查獲者，均係處以查獲現值加計50萬元之罰鍰，其結果並無二致。」等云。然查，菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款所規定之「第次查獲」，並不能解釋為「第次裁罰」，為前開所闡述明確，若因此更進一步作為裁罰加重之依據，則影響當事人之權益甚鉅，自不容行政機關為錯誤或便宜行事之適用。又行政罰法採「處罰法定主義」，包括處罰要件法定主義、處罰明確性原則、類推適用的禁止、法律溯及生效之禁止、從新從輕原則及程序合法性原則，對於違反行政法上義務之行為，其所應適用規範違法性、有責性及構成要件該當性之法律，均有嚴格之限制及要求，應不許行政機關基於「行政效率」或「行政經濟」之考量，而犧牲上開原則之堅守。雖行政罰法有「便宜原則」之概念（即同法第19條規定），但該原則係指違反行政法上義務之案件，其處罰之法定最高額在3,000元罰鍰以下，且情節輕微，以不處罰為適當者，行政機關得免予處罰而言，並不能作為裁罰可便宜行事之依據。從而，上開訴願決定所指原告先後2次遭查獲未經許可產製私酒之違章事實，其中必有其一可認定為第2次查獲，可加計50萬元罰鍰之結果並無二致等主張，並不能作為維持原處分裁罰結果之正當理由。
（四）另按，行政程序法第159條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」足見裁量基準，為行政規則之一種，其目的在協助下級機關或屬官行使裁量權，俾其裁量權之行使得以一致而公平。關於行政規則之法效力問題，可從行政規則之對內效力與對外效力兩方面說明。簡言之，依通說，行政規則原則上僅具有對內效力，另有某些行政規則具有間接對外效力。關於對內效力部分，其係針對下級機關及公務員而發，並規律其行為。下級機關之首長基於公務員服務法上之服從義務，應尊重並適用行政規則。由於行政規則係行政之內部規定，因此，對人民不能創設權利及義務，亦不得增加法律所無之限制，且非屬行政訴訟法第6條確認訴訟之標的。行政規則規定之效力並不及於人民。法院就國家與人民就法律爭訟為裁判時，應不以行政規則為依據（即不因行政處分違反行政規則而逕認行政處分違法）。行政規則對行政法院無拘束力，故於判決時不適用行政規則並不當然違法（但仍因行政規則之間接對外效力而生違法之問題，如後述）。行政規則係行政內部的規定，其拘束力原則上僅限於訂定行政規則機關之「指示權」所及之範圍。因此，行政規則原則上僅就某一行政主體之內，有效力，惟在例外情形，得基於「事務監督」，對其他行政主體的機關，亦有效力（例如：就委辦事項，對自治團體之機關，亦有效力）。此外，立法者亦可授權行政機關，就超過其指示權範圍之事項，訂定行政規則，以執行某項法律規定根據此項授權，所有執行該法律之機關，均應受上述行政規則之拘束。行政規則雖僅就行政內部有效力，但亦有許多行政規則係規定行政機關及其公務員應如何處理對人民的（及對外的）行政事務，而由於行政機關應適用行政規則，因而使行政規則具有「事實上對外效力」。通說認為，基於行政慣例及平等原則，使行政規則發生對外效力。換言之，由於經常平等地適用，使行政規則成為行政慣例，因而，行政機關必須自我約束，若無實質上合理之理由，對於相同的案件不得有不同的處理（此即所謂「行政自我拘束」）。行政機關對於具體案件，若無實質上合理之理由，而違反行政規則所生之行政慣例，則可認為違反平等原則。人民對於此種案件雖不能直接主張行政機關違反行政規則，但得以行政機關違反行政規則為理由，主張行政機關違反平等原則。因此，行政規則具有「間接的法律上對外效力」，行政機關作成之行政處分違反行政規則者，原則應認該行政處分違反平等原則而構成違法。本件被告作成原處分時，既係將原告主觀上應受責難之程度（即對第1次查獲之主觀面評價）誤認為較重者（即對第2次查獲之主觀面評價），已如前述，則其在行使本件罰鍰之裁量權時，即有裁量濫用之違法；又關於本件原告之違章事實，行政機關訂有菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款之裁量基準可資規範，因該作業要點行之有年，已產生「事實上對外效力」並形成行政慣例，行政機關必須自我約束，被告基於前開有關「查獲次數」之錯誤認定所獲致之結論（處罰結果），揆諸前揭說明，自已違反平等原則，並構成違法。
六、綜上所述，本件被告作成原處分既違反菸酒查緝及檢舉案件處理作業要點第45條第1款之規定，即屬裁量濫用之違法，訴願決定應予糾正，其未糾正並撤銷原處分，顯有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月1日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中華民國97年7月1日
書記官陳德銘