裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2891號裁定
裁判日期：民國97年04月21日
裁判案由：限制出境
臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第02891號原告甲○○
送達代收人 韓世祺 律師被告行政院金融監督管理委員會代表人 胡勝正 （主任委員）上列當事人間因限制出境事件，原告不服行政院中華民國96年6月20日院臺訴字第0960087090號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、原告起訴意旨略以：原告原代表嘉新食品化纖股份有限公司擔任中華商業銀行股份有限公司（下稱中華商業銀行）之董事，被告以民國（下同）96年1月5日金管銀（二）字第09620000120號公告略以：中華商業銀行業務、財務狀況顯著惡化，有不能支付債務並有損及存款人利益之虞，為維護金融秩序並保障存款人權益，爰依銀行法第62條規定，指定中央存款保險公司為接管人，自96年1月6日零時起接管該行。接管期間該行股東會、董事及監察人職權停止，相關職權由接管人行使之等語。是被告隨即禁止原告移轉財產且通知內政部限制出境，內政部乃以96年1月11日內授移出 管岑 字第0960902154號函（下稱內政部96年1月11日函）告原告略以：依據被告96年1月5日金管銀（二）字第09620000134號函及入出國及移民法第6條第1項第9款規定辦理，依法禁止原告出國，並教示應經由被告向行政院訴願委員會提起訴願；被告嗣於96年2月12日以金管銀（二）字第0962000590號函（下稱被告96年2月12日函）知原告略以：「中華商業銀行因財業務狀況顯著惡化，有不能支付其債務且有損及存款人利益之虞，本會已依銀行法第62條第1項規定派員接管該行。台端時任該行主要負責人（或為涉案經移請偵辦之人員），故本會已依銀行法第62條之1規定，通知內政部對台端限制出境。」。原告不服被告所為上開限制出境處分，爰向行政院提起訴願，惟經行政院於96年6月20日以院臺訴字第0960087090號訴願決定書，訴願不受理，為此訴請撤銷訴願決定及原處分（內政部96年1月11日函及被告96年2月12日函）云云。
二、關於內政部96年1月11日函部分：㈠按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件之情形者，行
政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。訴願之提起，以原行政機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。訴願事件，提起訴願逾法定期間，應為不受理之決定，分別為訴願法第14條第1項、第
3項及第77條第2款前段所明定。從而，如原告於起訴前先行所提起之訴願，已逾法定期間，不論訴願機關有無以逾法定期間為由為不受理之決定，原告復提起撤銷訴訟即不備須經合法訴願程序之要件，行政法院自應依首揭之規定，以裁定駁回原告之訴。
㈡查內政部96年1月11日函係於96年1月16日向原告送達，且
查該函說明二已依行政程序法第96條第1項第6款表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，此分別有送達證書附於訴願卷及內政部96年1月11日函在本院卷頁13可稽。計其提起訴願之期間，應自96年1月17日起算，至96年2月15日（星期四）即已屆滿。原告遲至96年3月15日始提起訴願，此有行政院外收發室收件章蓋於訴願書附於訴願卷可按，揆之前揭說明，原告提起之訴願已逾法定不變期間。原告復對之提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。
㈢至於原告主張內政部96年1月11日函未記明處分之原因及理
由，違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，之後始以被告96年2月12日函補正，依行政程序法第114條第1項第
2、3款之規定，訴願期間應自原告收受被告96年2月12日函起算云云，則非可採，蓋訴願期間之起算，依前揭訴願法第14條第1項之規定，應自行政處分達到時起算，此與有無構成不依行政程序法第96條第1項第2款記載主旨、事實、理由及其法令依據之瑕疵無涉，亦與有無構成未依行政程序法第114條第1項第2、3款補正之瑕疵無涉，原告之主張顯係出於將實體法與程序法混為一談之誤解，附予指明。
三、關於被告96年2月12日函部分：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」而茲所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，如對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟，係起訴不備合法要件，行政法院自得依首揭之規定，以裁定駁回原告之訴。
㈡又按銀行法第62條之1規定：「銀行經主管機關派員監管、
接管或勒令停業進行清理時，主管機關對銀行及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」查被告於96年1月5日以金管銀（二）字第09620000134號函請內政部入出國及移民署限制原告出境，內政部旋以上開96年1月11日函作成禁止原告出國之行政處分，並於說明一、表明係依據被告上開96年1月5日函作成，此分別有上開被告96年1月5日函在訴願卷及內政部96年1月11日函在本院卷頁13可按。上開內政部作成限制出境之處分即96年1月11日函，係以被告通知內政部入出國及移民署限制出境之行為為依據，構成多階段處分，原則上應以內政部所為限制出境之公文書（即96年1月11日函），作為最後階段之處分，如有不服得依法提起行政爭訟，而如前所述，內政部96年1月11日函既已為行政救濟之教示，是原告自應循此途徑提請救濟。
㈢至於被告96年2月12日函以：「中華商業銀行因財業務狀況
顯著惡化，有不能支付其債務且有損及存款人利益之虞，本會已依銀行法第62條第1項規定派員接管該行。台端時任該行主要負責人（或為涉案經移請偵辦之人員），故本會已依銀行法第62條之1規定，通知內政部對台端限制出境。」核其內容純屬關於曾通知內政部對原告為限制出境事實之敘述，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，不具行政處分之性質，訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，於法並無不合，原告訴請撤銷，顯非合法，亦應予以駁回。
㈣至於原告援引多階段行政處分之理論，主張應許原告就被告之函文提起行政救濟一節，本院認亦非可採，茲說明如下：
1.關於多階段處分之類似處理原則曾遭受抨擊，學說及實務均認為應有所變通一節，但是其情形實與本件有所不同，蓋以前在處理「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人入出境實施辦法」事件時，係由財政部通知內政部署入出國及移民署限制出境，再由內政部入出國及移民署作成限制出境之處分，如僅容受處分人向內政部入出國及移民署之上級機關內政部提起訴願，則內政部實無從審查財政部所為之決定合法妥適與否，故認為應有變通之辦法，在理論上如先前階段之行為（如財政部致內政部入出國及移民署函）符合下列條件：1.作成處分之機關（即最後階段行為之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者；2.先前階段之行為具備行政處分之要素；3.已直接送達或以他法使當事人知悉者（例如財政部以公函之副本送交當事人），則應許當事人直接對先前之行為，提起救濟，即以不服財政部之處分為由向行政院提起訴願（請參照 吳庚 著，行政法之理論與實用，增訂10版，頁363）。
2.然而在本件，限制出境之處分並非以內政部入出國及移民署之名義作成，而係以內政部之名義作成，故無論原告係不服先前階段之被告96年1月5日函或者最後階段之內政部96年1月11日函，其訴願受理機關均係行政院，沒有上開因受理訴願機關不同，事實上難於發揮救濟功能之疑慮，原告如依內政部96年1月11日函之教示，於30日之法定不變期間內提起訴願，即可獲得實質而完整之訴願程序保障，無再另闢救濟途徑之必要。更何況依被告96年1月5日函之記載，其沒有亦無意在內政部作成限制出境處分前，通知原告使其知悉；復依前述，被告96年2月12日函亦僅純屬事後關於曾通知內政部對原告為限制出境事實之敘述，不具行政處分之法效性之要素，亦均不符前揭多階段行政處分例外給予救濟途徑之要件。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年4月21日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官蕭忠仁法官王碧芳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年4月21日
書記官徐子嵐