裁判字號：臺中高等行政法院91年訴字第175號判決
裁判日期：民國91年05月29日
裁判案由：都市計畫法
臺中高等行政法院判決九十一年度訴字第一七五號
原告東東傳播股份有限公司代表人甲○○被告臺中縣政府代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月四日台內訴字第○九○○○○六六七○○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣台中縣大雅鄉公所會同相關機關人員於八十九年八月十日會勘訴外人 張木水 所有坐落於台中縣○○鄉○○段○○○○號土地上之建築物，發現該建築物經所有權人張木水出租予原告設置有大型廣告物，因上開土地位於大雅都市計畫農業區內，案經台中縣大雅鄉公所以八十九年十月二日八九雅鄉農字第一九八五二號函請原告於八十九年十月二十三日前自行拆除、停止使用並恢復原狀，經原告提起訴願，被告機關以九十年三月十九日九十府訴委字第七六五三五號決定：「原處分撤銷，由原處分機關移由本府處理。」台中縣大雅鄉公所遂據以九十年四月九日九○雅鄉農字第五八八○號函移由被告機關辦理。被告機關認定原告前開行為違反都市計畫法第三十三條、都市計畫法台灣省施行細則第二十九條及大雅都市計畫土地使用分區管制要點規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九十年六月一日九十府建城字第一四七五六六號處分書裁處原告新台幣（以下同）六萬元罰鍰，並勒令於文到之日起停止使用。原告不服，提起訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原處分違反禁止不利益變更原則：按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利之變更處分。」訴願法第八十一條第一項定有明文，而該條但書即所謂之禁止不利益原則。查本案之源起，乃台中縣大雅鄉公所認原告未經核准，擅於○○鄉○○段○○○○號都市計畫農業區土地建築物上設置大型廣告物，違反都市計畫法台灣省施行細則第二十七條（即九十年十月三十日修正後之二十九條）規定，遂於八十九年十月二日以八九雅鄉鄉農字第一九八五二號函，依都市計畫法第七十九條，命原告於八十九年十月二十三日前自行拆除、停止使用、恢復原狀。原告不服該處分，依法提起訴願，並獲「原處分撤銷，由原處分機關移由本府處理。」之訴願決定，而台中縣政府嗣於九十年六月一日，以九十府建城字第一四七五六六號，課予原告 陸萬 元整之罰鍰及於文到之日停止使用之處分。則被告機關另為之處分，除命原告停止使用外，並科處原告罰鍰陸萬元，就罰鍰部分，乃係對原告為更不利益之處分，而違反訴願法第八十一條但書之規定，是原處分違背法令，應無疑義。
（二）原處分認定事實錯誤：查原處分主文第二項命原告應於文到之日停止使用。經查原告雖曾於○○鄉○○段第四七八號土地上設置廣告物，然原告於八十九年十一月間即已將該廣告物拆除、回復原狀及停止使用，此有台灣台中地方法院檢察署檢察官九十年三月二十六日九十年度偵字第五二七○號不起訴處分書及照片可證，則被告機關未詳加調查，即率爾認定原告仍違法使用農業區土地，而命原告自九十年六月停止使用。因被告機關認定事實錯誤，影響原處分內容之正確性，致原處分有內容要件欠缺之瑕疵，自應依法予以撤銷，方屬正辦。況原告已無使用之事實，被告機關仍命原告自文到日起停止使用，原處分係濫用裁量，仍不合目的之處分，已屬違法並致原告權益受有損害，而應予以撤銷。
（三）原處分未給予原告陳述意見之機會：按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依行政程序法第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第一百零二條定有明文。惟被告機關於作成科處罰鍰及停止使用之原處分前，既無舉行聽證，復未給予原告陳述意見之機會，則其程序顯已違反前開規定。另被告未給原告限期改善之機會，亦有未合之處。
（四）綜上所述，原處分不論實質上亦或程序上皆有違法之處，請判決如訴之聲明，以維權益。
二、被告主張之理由：
（一）原告於台中縣○○鄉○○段○○○○號土地設置大型廣告物使用，查該四七八地號土地係坐落於大雅都市計畫農業區，違反農業區土地使用規定，前經大雅鄉公所於八十九年十月二日以八九雅鄉農字第一九八五二號及同年同月十九日八九雅鄉農字第二一○五○號函請原告限期停止使用及恢復原狀，並副知被告在案。
（二）前開大雅鄉公所八九雅鄉農字第一九八五二號行政處分案經被告訴願委員會九十年三月十九日以九十府訴委字第七六五三五號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關（大雅鄉公所）移由被告處理」在案。嗣經大雅鄉公所九十年四月九日以九○雅鄉農字第五八八○號函移由被告依法處理後，依據都市計畫法第七十九條第一項：「都市計畫範圍內土地‧‧‧之使用，或‧‧‧違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物‧‧‧使用人‧‧‧新臺幣六萬元以上‧‧‧罰鍰，並勒令拆除‧‧‧停止使用或恢復原狀。‧‧‧」規定，被告自應依行為時之違法使用事實依法處以罰鍰，並勒令停止使用（包括該行政處分後重新違法使用行為之禁止），被告以從輕處罰為原則處以罰鍰六萬元，以示懲戒之意。而都市計畫法第七十九條第一項規定對於經依法查報違法使用者即應依法處以罰鍰，並無「於依法處以罰鍰前，違法使用人自行停止違法使用者，得免予處罰」之規定。至大雅鄉公所前開八九雅鄉農字第一九八五二號行政處分案既經被告訴願委員會上開決定「原處分撤銷。」被告及前開九十府建城字第一四七五六六號行政處分，並非屬訴願法第八十一條第一項：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分‧‧‧或發回原行政處分機關另為處分。但於原告表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分」規定所稱之「原行政處分機關」及「原行政處分」，自不適用訴願法第八十一條規定。
（三）原告上開違法使用事實行為，雖經台灣臺中地方法院檢察署檢察官以：大雅鄉公所於八十九年八月十六日函令張木水及甲○○（即本件原告之代表人）自行停止使用並恢復原狀，詎大雅鄉公所承辦人員於八十九年十月二十五日再勘查發現違規廣告物仍存在，被告犯行洵堪認定。姑念被告尚無不良犯案紀錄，且於八十九年十一月間拆除廣告物恢復原狀，其犯罪情節輕微，參酌刑法第五十七條所列事項，而以九十年偵字第五二七○號不起訴處分書為「不起訴」處分在案。惟上開不起訴處分並無明文排除都市計畫法第七十九條規定「對於原告上開違法使用事實行為」及「依法處分」之適用，被告就上開行為時之違法事實依法行政處分，並無不符。
（四）至原告主張被告為上開九十府建城字第一四七五六六號行政處分前未舉行聽證給予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第一百零二條規定乙節，查本案違法使用事實客觀上明白足以確認，且上開不起訴處分書亦載明原告上開犯行洵堪認定，符合行政程序法第一百零三條第五款規定，得不給予處分相對人陳述意見之機會，故被告上開行政處分不違反上開第一百零二條規定。
（五）綜上所述，原告仍執陳詞提起本件訴訟，難謂有理由，請准如訴之聲明判決。理由
一、按「本法之主管機關：在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」行為時都市計畫法第四條、第三十三條及第七十九條第一項定有明文。次按都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍，並依下列規定辦理。但經縣（市）政府審查核准之農業產銷必要設施、休閒農場相關設施、公用事業設施、營建剩餘土石方資源堆置場、廢棄物資源回收貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、社會福利事業設施、幼雅園、加油（氣）站及第三十條所規定者，不在此限：一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農地或農場。二、農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請人所有耕地或農場及已有建築用地合計總面積百分之十，建築總樓地板面積不得超過六百六十平方公尺，與都市○○道路境界之距離不得小於十五公尺。三、都市計畫農業區內之農地，其已申請建築者（包括百分之十農舍面積及百分之九十之農地），主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上著色標示之，嗣後不論該百分之九十農地是否分割，均不得再行申請建築。四、農舍不得擅自變更使用。前項農業，產銷必要設施不得擅自變更使用，其種類由中央目的事業主管機關定之。第一項經縣（市）政府審查核准之社會福利事業設施、幼稚園及加油（氣）站，其建蔽率不得超過百分之四十。」
二、經查，本件訴外人張木水所有坐落台中縣○○鄉○○段○○○○號土地係屬都市計畫法發布劃定為農業區之農業用地，張木水於八十六年十一月間將蓋建於該土地上之建築物樓頂出租予原告設置樹立大型廣告物，經台中縣大雅鄉公所會同相關機關人員於八十九年八月十日會勘查獲，以八十九年十月二日八九雅鄉農字第一九八五二號函請原告於八十九年十月二十三日前自行拆除、停止使用並恢復原狀，並說明期限屆滿未改正者逕依都市計畫法第八十條規定處理。因屆期大雅鄉公所承辦人員於八十九年十月二十五日勘查時，發現該違規廣告物仍存在，遂以八十九年十二月二十七日八九雅鄉農字第二一八八九號函，移送台灣台中地方法院檢察署檢察官偵辦。經檢察官偵查結果，以：「上開事實，業據張木水、甲○○（即原告負責人）於警訊時及偵查中坦承不諱。並有照片在卷可資佐證，被告犯行洵堪認定。核被告所為係犯都市計畫法第八十條之罪嫌，屬於刑法第三百七十六條第一款所列之案件。姑念被告尚無不良犯罪紀錄，且已於八十九年十一月間拆除廣告物恢復原狀，有照片在卷可憑，且其犯罪情節輕微。顯可憫恕，爰參酌刑法第五十七條所列事項，認為以不起訴為適當」等情，為不起訴處分。而大雅鄉公所前開處分，經原告提起訴願，被告機關以九十年三月十九日九十府訴委字第七六五三五號決定略以依都市計畫法第四條規定，大雅鄉公所非權責機關，其所為八十九年十月二日八九雅鄉農字第一九八五二號函顯屬有瑕疵之行政處分等由，將「原處分撤銷，由原處分機關移由本府（即被告機關）處理。」台中縣大雅鄉公所遂據以九十年四月九日九○雅鄉農字第五八八○號函移由被告機關辦理各情，有前舉不起訴處分書、大雅鄉公所「農地違規使用現場勘查相片」及函在卷可稽，且為原告所不爭，事證明確，原告違規之事實足堪認定。從而被告機關以原告已違反都市計畫法第三十三條及都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九十年六月一日九十府建城字第一四七五六六號處分書裁處原告六萬元罰鍰，並勒令於文到之日起停止使用，揆諸首揭規定，並無不合。至台中縣大雅鄉公所作成之八十九年十月二日八九雅鄉農字第一九八五二號函，因台中縣大雅鄉公所非屬都市計畫法之主管機關，該所無權為系爭違規裁處，業經被告機關作成訴願決定撤銷該處分在案，且台中縣大雅鄉公所收受被告機關決定書後，依決定意旨將本件原告違規事實移由被告機關辦理，該移文函並無對原告做更不利之處分，而被告機關所為之系爭處分，與訴願法第八十一條規定之情形並不相當。又原告主張已於八十九年十一月間將大型廣告物拆除，則其違規行為不復存在乙節，查秩序罰係在處罰原告過去之違規行為，非謂改善以後即可不予處罰；且都市計畫法第七十九條第一項明定違反該條項規定之情形者，除「處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰外，並應勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」。而被告機關於作成系爭行政處分時，因原告已將系爭廣告物拆除，故被告於處原告罰鍰外，並未勒令原告拆除、改建或恢復原狀，而依處分當時情形，勒令原告停止使用，目的在禁止原告於該行政處分後重新違法使用之行為，其處分並無認定錯誤或違法之處；再依台灣台中地方法院檢察署檢察官九十年三月二十六日九十年度偵字第五二七○號不起訴處分書內容，訴外人張木水及原告代表人甲○○對本件違規事實於警訊時及偵查中坦承不諱，並有照片可稽，其行為洵堪確認，依行政程序法第一百零三條第五款規定，得不給予原告陳述意見之機會；另本件被告係以原告違反相關土地分區使用管制規定而依都市計畫法第七十九條第一項加以處罰，該條文並未規定於處分前應先命違規者限期改善。綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告前開主張，核無可採，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年五月二十九日
臺中高等行政法院第一庭
審判長法官簡朝振
法官王德麟法官胡國棟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年五月二十九日
法院書記官莊啟明