裁判字號：最高行政法院96年判字第548號判決
裁判日期：民國96年04月04日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決
96年度判字第00548號上訴人甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○○寅○○○卯○○辰○○巳○○○午○○共同訴訟代理人 王金三 律師被上訴人國防部陸軍司令部代表人未○○訴訟代理人 林志宏 律師
參加人國防部代表人申○上列當事人間因眷舍事件，上訴人不服中華民國94年7月14日臺北高等行政法院92年度訴字第04837號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人等17人起訴主張其等（或其先夫、先父）係政府自民國（下同）38年播遷來臺，即服役於臺灣省高雄縣考潭營區陸軍第二彈藥基地儲備庫（下稱二彈庫）。所居住眷舍，係於40、50年間，因現役軍人結婚，本可向軍方請求分配眷舍，惟因當時政府財政拮据，公蓋眷舍不敷使用，故由歷任上校庫長批准上訴人等（或其先夫、先父）進住營區內日據時期遺留房舍，或由上訴人等（或其先夫、先父）呈請歷任上校庫長批准，於營區內自行建蓋眷舍，此有國軍軍眷業務處理辦法（91年12月30日廢止）第29條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不得再配舍及辦理輔助貸款購宅。」為憑，奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍，既應列為公產管理，自應由被上訴人核發居住憑證，惟被上訴人均漏未發給眷舍居住憑證或其他公文書，歷經上訴人等多次申請補發，仍未辦理，經依法提出訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審92年度訴字第04837號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人等（或其先夫、先父）於營區內自行建蓋系爭眷舍，均以簽呈提請二彈庫歷任部隊長官即上校庫長批准。（二）若二彈庫庫長確無核准分配眷舍權限，自應將上訴人等（或其先夫、先父）提出之分配眷舍之申請，轉呈有核准分配眷舍權限機關辦理，其未予轉呈辦理，而自行批准亦有違失，按二彈庫庫長為被上訴人所轄，其違法失職自應歸責於被上訴人，不應由上訴人等承受此不利益。（三）上訴人等（或其先夫、先父）中，子○○及丙○○等人，均曾當選鞏威新村自治會長，且上訴人等（或其先夫、先父）亦均屬鞏威新村自治會會員，按86年1月22日修正前國軍軍眷業務處理辦法第95條第1項第1款規定：「眷村應設自治會，以配舍、輔導購宅有案之當事人或主眷為會員。」準此，眷村自治會會員，以配舍、輔導購宅有案之人員為限，若前開歷任部隊長官即上校庫長批准建蓋系爭眷舍，非屬配舍，則上訴人等（或其先夫、先父）何能具備眷村自治會會員資格？又上開鞏威新村自治會長當選證書，均係由歷任被上訴人主官陸軍總司令核發，益證明被上訴人就上訴人等係合法配舍一節，原無爭執。（四）依陸軍第二軍團司令部（下稱二軍團）（56）效利字第718號函，足證明二軍團已同意翻修，並已呈文被上訴人辦理，亦足以證明系爭眷舍確係准予自建，否則何能要求被上訴人予以修繕。又依被上訴人57年5月30日（57）柄乾字2470號函及被上訴人於71年6月18日函文之內容，可知上訴人等（或其先夫、先父），依當時相關規定，實符合列管及核發居住證之要件。再依陸軍第八軍團司令部（下稱八軍團）之（75）達之字第0661號函，足以證明當時被上訴人曾飭令所屬八軍團、陸軍一０一師，將本件系爭眷舍列為公產管理，其後八軍團、陸軍一０一師即應依令辦理列管，及報請被上訴人核發居住憑證或其他公文書，詎八軍團、陸軍一０一師未依令辦理列管並呈報被上訴人，致被上訴人亦因而未核發居住憑證或其他公文書予上訴人等人，其咎在軍方，被上訴人反而要求上訴人等人自行證明領有居住憑證或其他公文書，實乃倒果為因等語，求為判決撤銷訴願決定，並命被上訴人應作成准予發給上訴人等公文書以證明上訴人等均屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第2項之原眷戶之處分。
三、被上訴人則以：（一）依51年12月31日國防部（51）公憲字第0397號令修訂頒佈之國軍在台軍眷業務處理辦法第32條、第80條及第86條第1項規定可知，有關國軍眷舍之分配、管理權責機關，向來均為各軍總司令部，至於各軍總司令部下屬各部隊主官根本無批准、核可分配眷舍或准予自建眷舍之權責，故假使上訴人等主張經上校庫長批准自蓋眷舍之事實為真，因上校庫長並無核配眷舍或准予自建眷舍之權責，上訴人等所住房舍既非經被上訴人權責機關所核定分配，自非屬被上訴人列管之眷戶，何可請求被上訴人發給證明其為眷改條例第3條第2項所稱原眷戶之公文書，要無可疑。本件上訴人等既未能提出被上訴人核准分配眷舍或准予撥地自建之命令，即證明上訴人等人自始均未曾獲得有權分配眷舍之主管機關准予合法分配眷舍或准予撥地自建，自不具合法原眷戶之身分，其等請求發給居住憑證，核屬無據。（二）本件上訴人等表明其歷年一再透過鞏威新村自治會陳請列管，而八軍團80年10月17日（80）法兌字第7879號令亦明確表明經核校資料，除 劉學曾 外均非列管有案之眷戶，足見上訴人等均早應知悉被上訴人或八軍團均僅認定其具違占建戶之身分而已，從無承認或追認上訴人丙○○及上訴人壬○○之配偶 黃正國 具有眷戶身分之意。（三）又依辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹、眷改條例第3條一、第2項，所稱公文書，係指核配眷舍或准予自建及追認上開情事者而言，所謂追認上開情事之公文書，自應係指該公文書內容係再追認有核配眷舍之事實或准予自建眷舍之事實，至於上訴人等所提八軍團
（75）達之字第0661號函文內容，充其量僅為被上訴人同意上訴人丙○○及上訴人壬○○之配偶黃正國自費整修房舍之公文書，並未有追認其等曾經合法核配眷舍或准予自建眷舍之事實，自應不可謂為眷改條例第3條第2項所稱之公文書方是等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）依當時國軍在台軍眷業務處理辦法第32條第1項規定，國軍眷舍管理權責機關為「各軍總司令部」。上訴人等提出二彈庫上校庫長批准自行蓋房舍文件（上訴人壬○○之夫黃正國53年3月6日及53年3月9日簽呈），僅屬其服務單位內部簽呈報告之性質，只能證明上訴人等有簽請主管核准搭建居住之事實，尚非係向有權核配眷舍之主管機關申請核准建舍，況上訴人所指之「庫長」僅有建議主管機關將上訴人等居住之房舍納為眷戶管理，並無權核配眷舍，是故尚不能據該內部簽呈之報告核准文件而認定上訴人等均為原眷戶，上訴人等自非眷改條例第3條第2項所定領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。（二）上訴人子○○及丙○○等人並未遵循依當時之國軍在台軍眷業務處理辦法所示之合法配舍過程，尚不得因曾擔任鞏威新村自治會會長即謂必然具備合法配舍之資格，而以資證明該渠等三人有經合法配舍。況眷村自治會會長之選舉，乃眷村自治會本於眷村自治原則所舉辦，毋須被上訴人對候選人資格為實質審查，僅憑各眷村自治會通知之選舉結果，慣例性製發當選證書予當選人，其當選證書並無法據為認定具有原眷戶身分之證明。至上訴人等人定期向鞏威新村自治會繳交公益金部分，亦屬參與自治會內部協定之結果，公益金之收據與上訴人等人是否經合法配舍仍無法認為有關聯。（三）二軍團依國軍在台軍眷業務處理辦法之規定，並非國軍軍眷權責管理機關，並無審核同意軍眷舍建造、修繕配受之權責，則上訴人所提之二軍團（56）效利字718號函，並無由證明被上訴人核准上訴人等17人准予自建眷舍或配舍之事實；況上開二軍團（56）效利字718號函覆所稱：「．．．經報請總部『核辦中』．．．」，表明該案尚需「總部」（陸軍總司令部）核准，並非謂二軍團已經核准上訴人等人之申請，殊難證明上訴人等人業經奉准配舍或自建眷舍。（四）審諸鞏威新村自治會 鞏威光 字第018號函、八軍團（75）達之字第0553號函及（75）達之字第0661號函，可見當時係鞏威新村呈文表示欲自費整修眷舍之名單，該名單多數均為業已列管有案之原眷戶，上訴人等反多數不在其中，僅有上訴人壬○○（黃正國之妻）及丙○○2人而已，故上訴人其餘15人等欲以此證據主張被上訴人曾飭令將系爭眷舍列管，渠等就此所提證據顯有未足。其次，觀諸上開八軍團（75）達之字第0661號函之內容，尚非係對上訴人壬○○及丙○○之眷舍列管申請案之核准，上訴人壬○○及丙○○仍須提出原先已經被上訴人列管之申請核准案，作為「已列管」之基礎，並不能因附帶在「已列管眷舍之自費整修案」名單中而當然視同「自動核准列管」，是上開公函並無追認上訴人壬○○及丙○○為合法眷舍戶之意旨。況依八軍團80年10月17日（80）法兌字第7879號令，可知八軍團除僅認劉學曾為列管眷戶外，並未如上訴人等所稱俱予核准渠等為合法軍眷舍戶。從而對照八軍團上開函文，其內容難認有將本未列管有案之上訴人等之房舍，加以列管之意。（五）依辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹、國軍老舊眷村改建條例第3條一、第2項，所稱「公文書」，係指核配眷舍或准予自建及追認上開情事者而言，所謂「追認上開情事之公文書」，自應係指該公文書內容係再追認有核配眷舍之事實或准予自建眷舍之事實，至上訴人等所提上開八軍團（75）達之字第0661號函文內容，充其量僅為被上訴人同意上訴人壬○○之配偶黃正國及上訴人丙○○自費整修房舍之公文書，並未有追認該渠等2人為合法核配眷舍或准予自建眷舍之事實，自非眷改條例第3條第2項所稱之公文書等語，是以被上訴人未予核發居住憑證，於法並無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）本件爭議之所在，顯非在於上訴人等（或其先夫、先父）在營區內自行搭建眷舍居住，是否曾經權責機關核准或列管，而在於上訴人等（或其先夫、先父）是否有足夠之公文書，足以證明渠等為國軍老舊眷村之住戶。原判決未就上訴人等在原審所提公文書，是否足以證明渠等為眷改條例第3條第2項所稱國軍老舊眷村之住戶，而以渠等所住眷舍乃自行搭建，未經權責機關核准為由，予以駁回，顯有濫用自由心證之違法，自有適用法規不當及理由不備之違背法令情事。且原審對於上訴人壬○○所提其夫黃正國於53年3月6日及3月9日簽呈各1份，此一有利於上訴人之重要證據，於原判決理由內完全未予斟酌，亦未說明不採之理由，顯有理由不備之違法。（二）依二彈庫67年6月20日（67）滌不字第3038號呈報被上訴人之公文及陸軍步兵訓練指揮部68年4月17日（68）諫二字第00171號呈，皆足以證明上訴人等（或其先夫、先父）均屬眷改條例第3條第2項所稱國軍老舊眷村之住戶。其次，鞏威新村自治會於50年間，即已請求將該村未列管之眷戶予以列管，且經被上訴人以57年5月30日（57）柄乾字2470號函說明將奉國防部核定以該村遷建方式處理，亦即被上訴人就該遷建案所為裁示，乃將該村眷舍併同老舊眷舍整建案辦理，亦未區分列管或未列管，足見雖無列管之名，卻有列管之實，故上訴人等自屬眷改條例第3條第2項所稱國軍老舊眷村之住戶。且上開被上訴人57年函等，足以證明被上訴人於57年即同意整建上訴人等之自建房舍，若上訴人等未經奉准擅自興建房舍，則被上訴人豈能同意整建，此有利上訴人等之證據，原判決亦完全未予斟酌，顯有理由不備之違法。再者，依八軍團68年11月13日（68）宣和字第3186號令之意旨，足證被上訴人在68年間，即有將在59年2月1日前，「經其服務單位主管核准」，在公（私）有土地以公款或自費興建尚未列管之眷舍，經申報後予以列管之意，且不否認該等尚未列管之眷舍，亦屬國軍眷舍，此參八軍團政戰部眷管組71年6月18日（71）炳實字第1556號簡便行文表，轉被上訴人（71）錦合字第20759號簡便行文表亦明。惟被上訴人對於符合其所定列管條件之眷舍申報列管案，20餘年來均未處理，此等不利益若由上訴人等承擔，自有欠公允而與比例原則有違。況該等眷舍如已列管，主管機關當可依規定發給國軍眷舍居住憑證，何須再以公文書證明其為國軍老舊眷村之住戶？顯見眷改條例第3條第2項所定以公文書證明其為國軍老舊眷村之住戶，並非以曾經列管為條件。（三）觀諸鞏威新村自治會75年3月30日鞏威光字第018號函、八軍團75年4月22日（75）達之字第0661號函及被上訴人75年4月12日（75）崇成字第20712號函，上訴人壬○○之配偶黃正國及丙○○均在自費整修眷舍名冊中，而被上訴人就該等欲自費整修眷舍之眷戶，並未區分列管或未列管，均要求於整修完成後「列為公產管理」，若謂其就該等未列管之眷舍無列管事實，其誰能信？又，依八軍團上開75年函之內容，足見該函顯非針對「已列管有案之原眷戶」，否則就已列管之原眷戶，何需贅言「完工後應列為公產管理」？且該函亦無將上訴人壬○○及丙○○2人之房舍誤認為「已列管」者，否則亦無贅言「完工後應列為公產管理」之可能，原判決未察上情，顯有證據上理由矛盾之違法。至除上訴人壬○○及丙○○外之其餘上訴人等15人，乃因無需要或無經費而未列在自費整修名冊中，並非因未被列管而未被准許自費整修，其理甚明。是原判決認上開公文書乃針對「已列管有案之原眷戶」而言，已屬無據，又以其餘上訴人未列該自費整修名冊中，而否定該公文書對其餘上訴人等之效力，自有理由不備之違背法令。況依國軍在台軍眷業務處理辦法第102條之規定，系爭眷舍即已視為營產列管，被上訴人為陸軍眷舍管理之權責單位，自有將系爭眷舍一律列管之權責，原判決就此重要爭點，竟未予斟酌，亦有理由不備之違法；原判決逕認該等眷舍未經被上訴人列管，自有適用法規不當之違背法令。（四）原判決所引據之當時國軍在台軍眷業務處理辦法第32條及第80條，均未明定核准自建房舍之權責機關，原判決竟遽認二彈庫上校庫長並無核准自建房舍之權責，並認定批准自行蓋房舍文件，僅屬其服務單位內部簽呈報告之性質云云，未據說明係依何法令為其依據，能否逕認僅被上訴人為有權核准申請撥地自費建築之權責機關，自非無疑。（五）上訴人等均未獲配舍，且停發房補費，亦足以證明上訴人等自建房舍，均係符合國軍軍眷業務處理辦法第131條規定之奉准自費建築之眷舍等語。
六、本院按:「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」眷改條例第3條第2項定有明文。又按「陸海空軍聯勤警備各總司令部及國防部總務局權責如左：一、本軍種（本部）眷舍修建分配管理維護…」、「申請分配眷舍人員，應先取具原服務單位主官證明文件，向所隸單位申請，經審核確實，造具申請分配眷舍名冊如附件十四，彙報眷舍管理單位審核登記，依本辦法第八十四條之規定調配之。」、「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利…」、「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：
一、撥地命令影印本乙份。二、建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。三、營產單位建卡（獲得）通知單。」本件行為時國軍在臺軍眷業務處理辦法（91年12月30日廢止）第32條第1款、第86條第1項、第102條第1項及第171條分別亦有明定。又國防部89年6月23日（89）祥祉字第07351號令頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項壹之一規定:
國軍老舊眷村改建條例第3條第2項所稱公文書，係指「核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者」而言，經核與眷改條例相關規定無違，應予適用。本件原判決對於上訴人壬○○所提其夫黃正國於53年3月6日及3月9日簽呈各1份，業已論述其僅屬其服務單位內部簽呈報告之性質，只能證明上訴人等有簽請主管核准搭建居住之事實，尚非係向有權核配眷舍之主管機關申請核准建舍，又「庫長」僅有建議主管機關將上訴人等居住之房舍納為眷戶管理，並無權核配眷舍，是故該內部簽呈之報告核准文件，由主管機關或其所屬權責機關核發之居住憑證或公文書，尚不能據此認定上訴人等均為原眷戶，自非前開眷改條例第3條第2項所定領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，上訴人指原判決理由內完全未予斟酌，亦未說明不採之理由，顯有理由不備之違法云云，要無可採。另上訴人所稱相關公文足以證明上訴人等均屬眷改條例第3條第2項所稱國軍老舊眷村住戶一節，經查，被上訴人57年5月30日(57)柄乾字第2470號令,係關於鞏威新村遷村所為指示，並非對於二軍團57年5月15日(57)速管字第0531號呈中所列未列管之自建40戶准予自建及追認或證明上開情事之公文；陸軍步兵訓練指揮部68年4月17日(68)諫二字第00171號呈主旨已明載「鞏威新村內散戶可否列入眷村管理」向被上訴人請示；八軍團68年11月13日(68)宣和字第3186號令、鞏威新村68年11月30日鞏威庭字第155號函等，僅能證明上訴人有下令清查未列管眷戶情事；黃正國雖曾於53年3月6日及同月9日簽呈，惟並未能證明上訴人已以公文追認或證明其事實；八軍團71年6月18日(71)炳實字第1556號亦係關於鞏威新村遷村所為之指示，並非對鞏威新村所報未列管戶(上訴人未提出原申報文件資料)准予自建及追認或證明上開情事之公文，則該函等自亦不足為有利於上訴人之認定。上訴人另指依國軍在台軍眷業務處理辦法第29條、第102條之規定，系爭眷舍即已視為營產列管，被上訴人為陸軍眷舍管理之權責單位，自有將系爭眷舍一律列管之權責，原判決就此重要爭點，竟未予斟酌，亦有理由不備之違法，原判決逕認該等眷舍未經被上訴人列管，自有適用法規不當之違背法令一節，查國軍在台軍眷業務處理辦法第102條之規定，係就經奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，至於未經依規定程序奉准，自費建築之房舍，係屬同辦法第101條之違章建築，本件既無法證明已經獲權責機關即被上訴人同意自費建築，係屬違章建築，亦為被上訴人所一再主張，原判決對於上訴人等所稱為其自費建築之房舍，為未經依法獲權責機關准許之建築，且未經列管，業已一一詳予論述，上訴人指摘原判決未予斟酌，理由不備或有適用法規不當之違背法令云云，均無可採。另上訴人以其均未獲配舍，且停發房補費，主張其符合同辦法第131條奉准自費建築房舍一節，核其主張顯係倒果為因，殊無足採，上訴人就該等文件主觀之見解，要無可採。上訴意旨指摘原判決關於事實之認定及證據之取捨，然證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；另縱原審就上訴人所指之相關公文，雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘述稱各節，業經原審一一論駁在案，上訴人以其主觀見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。末查本院為法律審，上訴人於上訴後提出之二彈庫67年6月20日(67)滌不字第3038呈為上訴後提出之新證據，不論對上訴人有利不利，本院依法不予審酌，併此敘明。綜上所述，上訴意旨，均無足採。上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年4月4日
第四庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年4月4日
書記官阮桂芬