裁判字號：最高行政法院100年判字第1045號判決
裁判日期：民國100年06月23日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決
100年度判字第1045號上訴人 夏以烈 被上訴人國防部代表人 高華柱 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年3月17日臺北高等行政法院98年度訴字第2574號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人之父 夏啟聖 (於民國93年11月18日死亡)生前任職於聯合勤務總司令部（現改制為國防部聯合後勤司令部，下稱聯勤司令部)所屬單位，係配住於國軍老舊眷村臺北市「四知九村」之原眷戶(配住眷舍門牌號碼為臺北市○○○路○段○○號)。因夏啟聖退役後罹患老年失智症併發多種慢性病，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院)91年7月31日91年度禁字第82號裁定宣告禁治產，其妻 夏鍾敏嘉 為其法定監護人，而由夏鍾敏嘉為夏啟聖之監護人，代理填具臺北市「平安新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，於91年8月間申請配售平安新村改建基地之34坪新建房舍，並經臺北地院公證處認證。嗣夏啟聖於93年11月18日死亡，法定繼承人為其妻夏鍾敏嘉及子女 夏靜儀 、 夏以泓 、 夏以煒 、上訴人等人，其後，夏鍾敏嘉於95年7月21日死亡，其法定繼承人即其女夏靜儀、夏以泓、夏以煒等3人於95年9月20日具狀向臺北地院聲請拋棄繼承，業經該法院95年9月20日北院錦家事95年度繼字第1430號函准予備查在案。嗣上訴人於98年3月18日向被上訴人之代表人、國防部軍眷服務處、聯勤司令部(公共事務組)等機關提出說明函，經被上訴人以98年4月6日國政眷服字第0980004359號書函(即原處分)覆知上訴人，略以上訴人等夏啟聖之二代子女，未依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第2項規定之期限內，向主管機關申請權益承受，已喪失承受之權益等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠自91年「四知九村」眷舍同意改建至今，從未接獲被上訴人或自治會會長(即「四知九村」眷村村長)，關於眷舍改建後續進度之任何通知，至98年3月間，上訴人始受通知，稱因逾期未表示承受眷舍權益，已喪失承受權益。上訴人旋向聯勤司令部等單位查詢並陳請辦理權益承受，而依其指示向權責機關填具書面及準備相關資料，卻突於98年4月13日接獲被上訴人之原處分，表示上訴人逾期申辦權益承受，無法准予上訴人申辦，其彼此間，前後處分不一，互相矛盾，且嚴重侵害上訴人權益。㈡原眷舍之權益，於夏啟聖過逝後，由夏鍾敏嘉繼承，又夏鍾敏嘉於95年7月21日過逝後，除上訴人外，其餘3位繼承人夏靜儀、夏以泓及夏以煒均已依法拋棄繼承，且其拋棄繼承之效力溯及於開始繼承時，夏靜儀等3人自始即非繼承人，故眷改條例第5條第1項及第2項所指「得承受眷舍權益之子女」，僅上訴人1人而已，自無眷改條例第5條第2項規定適用之餘地。又眷改條例第5條第1項規定，原眷戶是否申購，亦非強制，自應屬私經濟事項。今被上訴人於要求在民事法院辦理承購住宅之認證後，突以本件係公法事項為由，而指「縱令繼承人拋棄繼承，其未於6個月內協議由子女中1人承受，並以書面協議向主管機關表示」，即剝奪上訴人之承受權利，悍然否認上訴人等全體子女向法院聲請拋棄繼承，系爭眷舍權益已協議由上訴人1人承受之事實，不符行政法比例原則。㈢上訴人之父夏啟聖已同意並簽署臺北市「平安新村改建基地」原眷戶改（遷）建申請書，被上訴人並派員到法院公證處辦理認證，是雙方就改建住宅房屋配售、申購之意思顯已合致，就「臺北市平安新村改建基地」34坪型之住宅房屋乙戶之買賣關係顯已成立。又依行政程序法第1條、第8條及第9條規定，被上訴人為行使公權力之機構，竟未善盡教育、輔導告知民眾對於申請事項失權事由之注意職責，其屢執陳詞主張無輔導說明告知之義務，並否准上訴人承受，實無理由等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定；並請准上訴人承受臺北市○○○路○段○○號「四知新村」原眷戶夏啟聖之原眷戶權益，並配給原眷戶所承購之「平安新村」自費增坪上一階坪型（即校階34坪型）房屋及其基地。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依眷改條例第5條第1項及第2項規定，上訴人之父夏啟聖係國軍老舊眷村四知九村原眷戶，於93年11月18日死亡，其妻 夏鐘敏嘉 亦於95年7月21日死亡，上訴人等繼承人本應於96年1月21日前，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，始合法承受權益。惟上訴人於98年3月18日始向被上訴人提出說明函，故被上訴人以其逾期提出申請，否准其承受原眷戶夏啟聖所遺輔助購宅款權益，於法並無違背。㈡又眷改條例之立法目的係提高土地經濟效益、興建住宅照顧原眷戶與中低收入戶與改善都市景觀等，實屬國家給付行政之一環，其性質係屬公法，其所規定原眷戶得領取輔助購宅款權益，亦屬公法上權利，為一身專屬權，非一般得繼承、或得以遺囑處分之財產，因此，民法之繼承規定和眷改條例第5條規定之權益承受係不同之兩概念。上訴人主張夏啟聖之二代子女夏靜儀等3人，均已拋棄繼承，得承受眷舍權益之子女，僅上訴人1人而已，並不適用眷改條例第5條第2項規定云云，實係對該規定之誤解。㈢國軍老舊眷舍之配住乃國家基於改善國軍官兵生活條件，對其生存照顧之給付行政關係下，應係原眷戶依法申購完成後，由國家和原眷戶間簽訂改建眷宅房地買賣契約，此階段始係私法階段。然本案所爭執係上訴人是否已依法承受原眷戶權益事，顯係眷舍配住資格及當事人身分是否符合審查之決定，為公法行為，非係私法之民事事項。又眷改條例第24條第1項規定，係指國家和原眷戶間已簽訂買賣改建眷宅房地契約，雙方法律關係已係私法關係，原眷戶本自可依民法及相關私法規定支配眷宅房地，與本案所爭執上訴人是否已依法承受原眷戶權益事，實不相侔，更無法說明本件為民事事項。㈣依眷改條例第22條及施行細則第20條規定，眷村改建之認證事宜，其目的在於確認原眷戶是否同意改建之意願，使原處分機關得作成須當事人同意之行政處分，亦即該申請書僅係確認原眷戶是否承購之意願，而無要約、承諾、意思合致、成立契約之存在。是上訴人之父夏啟聖填具申請書，係屬須當事人同意之行政處分，而非簽訂買賣契約。㈤又國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點，係被上訴人內部相關業務處理方式之行政規則，並無對外發生效力，亦未規定被上訴人須踐行輔導說明告知之義務，人民始得提出承受權益之申請之相關規定。職故，承受原眷戶權益之申請事項，既為眷改條例第5條所明定，上訴人不得以未受通知為由而逾期申請，被上訴人亦未有輔導告知民眾之義務等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依眷改條例第1條之立法意旨、第5條第1項、第2項規定，原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，既專屬於原眷戶本人，無法由繼承人繼承之，則原眷戶死亡時，其子女欲承受其權益，自須符合眷改條例第5條規定之要件，始足當之；而依該法條第2項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在二人以上者，即應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益。上訴人之父夏啟聖係國軍老舊眷村「四知九村」之原眷戶，於93年11月18日死亡，其妻夏鐘敏嘉亦於95年7月21日死亡，而夏啟聖之子女有夏靜儀、夏以泓、夏以煒及上訴人等4人， 惟渠 等未依眷改條例第5條第2項規定，於其母夏鐘敏嘉死亡之日起六個月內（即96年1月21日前），以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，迄98年3月18日始由上訴人提出說明函，主張因其他子女拋棄繼承，應由上訴人承受夏啟聖所遺申購住宅權，故被上訴人以眷改條例第5條規定原眷戶申購及領取輔助購宅款權益之承受，不適用民法之繼承規定，上訴人等子女因未依眷改條例第5條第1項、第2項規定，於法定期限內向主管機關提出承受權益，已喪失承受之權益，而以原處分否准上訴人承受其父夏啟聖居住「四知九村」眷舍之原眷戶權益，於法並無違誤。㈡眷改條例係就國軍老舊眷村及原眷戶為立法定義，並由主管機關確認原眷戶具有此項公法上權利資格後，再以承購方式與之訂立私法上買賣契約，而實現公法上之給付。故此等買賣契約之締結，因係國家為達成行政目的所採之私經濟措施，並無權力服從關係，主管機關與原眷戶就該等買賣契約所涉爭執，固應適用民法等相關私法規範，惟在未進入締結該買賣契約程序前，主管機關對於原眷戶是否具有眷改條例第5條第1項之承購權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上之權利；而原眷戶依同條例第22條及同條例施行細則第22條規定，向主管機關提出經法院認證之改（遷）建申請書，其目的亦在於確認原眷戶是否同意改建及有無承購之意願，並透過法院認證程序，以確保原眷戶之權益及避免訴訟糾紛，其後，改建之眷宅完工後，主管機關尚須與原眷戶辦理購置改建眷宅之簽約手續，申言之，原眷戶完成申購程序，非即指與主管機關成立買賣契約，僅係確認其具有申購資格，而取得請求主管機關辦理簽約、配售及補助之權利，在主管機關未與原眷戶就完工眷宅締結買賣契約前，雙方並無買賣關係或任何私法關係存在。本件原眷戶夏啟聖死亡前，僅提出改（遷）建申請書予被上訴人，尚未與被上訴人簽訂承購改建眷宅之買賣契約，夏啟聖之權益自仍應依眷改條例第5條規定辦理，而無民法繼承相關規定之適用。㈢依眷改條例第24條第1項規定，改建完成之眷宅經主管機關與原眷戶簽訂買賣契約及辦理所有權移轉登記後，即屬原眷戶所有之財產，本即得依民法為繼承，惟系爭改建之眷宅乃國家基於給付行政之目的所賦予，故規定主管機關配售之上開住宅，除依法繼承者外，自產權登記之日起未滿5年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換，此與原眷戶未與主管機關簽訂改建眷宅買賣契約前即死亡，依同條例第5條規定由其配偶或其子女承受其原眷戶權益無涉。又眷改條例係經立法院三讀通過、總統公布施行之法律，上訴人應有知悉及遵循之義務，且眷改條例及其相關規定，並未有主管機關須踐行輔導、說明或告知義務，人民始得以適當身分提出承受原眷戶權益申請之規定，上訴人自不得以未獲通知為由，而免除或減輕其應遵循眷改條例第5條規定，於法定期間內申請承受權益之義務。㈣眷改條例所定原眷戶享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，係專屬於原眷戶之公法上權利，不得為繼承之標的；而原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，亦係該條例創設賦予原眷戶之配偶及其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之權益。且依眷改條例第5條第2項規定，上訴人仍應遵期於其母死亡之日起六個月內，提出書面協議向被上訴人表示由其一人承受權益，始生合法承受權益之效力，尚難僅以上訴人等全體子女已有協議，即認已生由上訴人一人承受權益之效力；且上訴人於98年3月18日提出說明函後，被上訴人或所屬機關縱曾派員檢送辦理相關書、表予上訴人委託之代理人 謝煥郎 辦理申請承受權益手續，亦僅屬被上訴人本於主管機關職權所為之行政指導，與上訴人申請承受權益是否合法無涉，亦不生被上訴人已同意系爭原眷戶權益由上訴人承受之效力，上訴人請求傳訊證人謝煥郎、 陳大中 到庭證明，並無傳訊之必要，併予敘明等語。
五、上訴意旨略謂：㈠縱認本件非屬私經濟行政，基於保障人民權益，仍應類推適用民法有關拋棄繼承，且依眷改條例第24條所規定之依法繼承，應係指民法而言，原判決之認定顯不符比例原則，構成行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違背法令。㈡又被上訴人及其所屬相關單位對上訴人負有告知有關國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定，及辦理權益承受相關手續之義務，更有輔導辦理之義務，原判決僅以法無明文為由，逕認上訴人不得以未獲通知為由，而免除或減輕應遵循眷改條例第5條規定，於法定期間申請承受權益之義務，顯違反行政程序法第1條、第2條、第8條、第9條、第165條、第166條及國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定，構成行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令。㈢又原判決既認被上訴人對上訴人有輔導、指導之職責，又謂被上訴人對上訴人無輔導、說明、告知義務，其判決理由前後矛盾，而有行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違背法令，而未妥善適用行政程序法第165條及第166條行政指導之規定，構成行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定；請准上訴人承受臺北市○○○路○段○○號「四知新村」原眷戶夏啟聖之原眷戶權益，並配給原眷戶所承購之「平安新村」自費增坪上一階坪型（即校階34坪型）房屋及其基地；或發回臺北高等行政法院。
六、本院查：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興
建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」為行為時眷改條例第1條及第5條第1項、第2項所明定。
㈡原判決以原眷戶夏啟聖之子女有上訴人及夏靜儀、夏以泓及
夏以煒共4人，惟夏啟聖與其配偶夏鍾敏嘉均死亡後，上訴人等子女未依眷改條例第5條第2項規定之期限內，以書面協議由一人承受權益向主管機關提出申請，均已喪失承受之權益，而維持被上訴人所為確認上訴人已喪失承受其父夏啟聖之原眷戶權益之處分，經核其認事用法均無不合。上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按眷改條例之立法目的，係為提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，故其性質係屬公法，其規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利；其又規定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，乃本於照顧原眷戶之立法目的，兼及其遺族所設，亦屬該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，此觀諸前揭眷改條例第5條第1項、第2項之強制規定，有別於民法第1138條、第1144條、第1151條有關繼承順序、配偶應繼分及遺產公同共有之規定自明。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，乃專屬於原眷戶本人，無法由其繼承人繼承之；原眷戶死亡時，其子女欲承受其權益，則須符合前揭眷改條例第5條規定之要件，始足當之；而依該法條第2項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在二人以上者，即應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益。上訴人主張其母死亡後，因其他繼承人均拋棄繼承，僅有上訴人一名繼承人得承受其父之原眷戶權益，故無前揭眷改條例第5條第2項規定之適用云云，顯係對該法律規範內容之誤解，洵無足採。
㈢復按，國家為達成行政上之任務，本得選擇以公法上行為或
私法上行為作為實施之方法。參諸眷改條例係以辦理國軍老舊眷村改建之方式，將依該條例興建之住宅，配售原眷戶或中低收入戶(該條例第16條)，乃國家為達成照顧原眷戶及中低收入戶之特定公共目的，對私人施行具有財產價值之給與。其採取之具體方法係就國軍老舊眷村及原眷戶為立法定義，並由主管機關確認原眷戶具有此項公法上權利資格後(同條例第3條、第5條)，再以承購方式與之訂立私法上買賣契約，而實現此項公法上給付。故此等買賣契約之締結，因係國家為達成上述行政目的所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係，主管機關與原眷戶就該等買賣契約所涉爭執，固應適用民法等相關私法規範，惟在未進入締結該買賣契約程序前，主管機關對於原眷戶是否具有眷改條例第5條第1項之承購權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上之權利，屬於確認性行政處分；而原眷戶依同條例第22條及同條例施行細則第20條規定，向主管機關提出經法院認證之改(遷)建申請書，其目的僅在確認原眷戶是否同意改建及有無承購之意願，並透過法院認證程序，以確保原眷戶之權益及避免訴訟糾紛，其後，改建之眷宅完工後，主管機關尚須與原眷戶辦理購置改建眷宅之簽約手續。申言之，原眷戶提出改(遷)建申請書的作用，僅使原處分機關得作成須當事人同意之行政處分，在主管機關未與原眷戶就完工眷宅締結買賣契約前，雙方並無買賣關係或任何私法關係存在。本件原眷戶夏啟聖死亡前，僅提出改(遷)建申請書予被上訴人，尚未與被上訴人簽訂承購改建眷宅之買賣契約，夏啟聖之權益自仍應依眷改條例第5條規定辦理，而無民法繼承相關規定之適用。上訴人主張其父夏啟聖已填具改(遷)建申請書，且經法院認證，則雙方就承購改建眷宅之意思已合致，應已成立買賣關係，屬民事事件，應依民法繼承規定辦理，顯係對法令之誤解，自難採憑。
㈣再按，眷改條例第24條第1項規定：「由主管機關配售之住
宅，除依法繼承者外，承購人自產權登記之日起未滿5年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換。」此乃因改建完成之眷宅經主管機關與原眷戶簽訂買賣契約及辦理所有權移轉登記後，即屬原眷戶所有之財產，本得依民法為繼承，惟系爭改建之眷宅乃國家基於給付行政之目的所賦予，故規定主管機關配售之上開住宅，除依法繼承者外，自產權登記之日起未滿5年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換，此與原眷戶未與主管機關簽訂改建眷宅買賣契約前即死亡，依同條例第5條規定由其配偶或其子女承受其原眷戶權益無涉，上訴人所稱依眷改條例第24條有關配售住宅權利之繼承規定，足認原眷戶向政府承購改建眷宅，係屬私經濟行政事項，關於原眷戶之子女承受其權益，亦應適用民事法律規定云云，顯係誤解眷改條例第5條及第24條規定意旨，亦無足採。
㈤末按眷改條例係經立法院三讀通過、總統公布施行之法律，
上訴人應有知悉及遵循之義務，雖然「國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定」要求「各軍種、單位應加強宣傳」，「國軍老舊眷村改建基地聯建小組」之任務包括協助辦理眷戶聯繫、眷改文宣、眷戶意見反映等工作，但渠等有無克盡宣導之職責，並不免除或減輕上訴人依眷改條例第5條第2項規定，如要確保其承受之原眷戶權益，必須履行之法定義務即「應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益」。至於原判決理由謂「眷改條例及其相關規定，並未有主管機關須踐行輔導、說明或告知義務，人民始得以適當身分提出承受原眷戶權益申請之規定」等語，其真意係指：無論主管機關有無輔導、說明或告知，人民均得以適當身分申請承受原眷戶權益。應無否認主管機關有為行政指導職責之意。上訴意旨執此與原判決理由所謂：「被告或所屬機關縱曾派員檢送辦理相關書、表予原告委託之代理人謝煥郎辦理申請承受權益手續，亦僅屬被告本於主管機關職權所為之行政指導」等語對照，指摘原判決理由矛盾，容有誤會。
㈥綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年6月23日
最高行政法院第五庭
審判長法官藍獻林
法官劉介中法官廖宏明法官林文舟法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國100年6月27日
書記官邱彰德