裁判字號：臺中高等行政法院104年訴字第44號裁定
裁判日期：民國104年07月09日
裁判案由：巷道爭議
臺中高等行政法院裁定
104年度訴字第44號原告 朱清和 被告臺中市政府代表人 林佳龍 訴訟代理人 鄧玉妮 上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟者，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。故行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否，以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包括確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3種。苟人民提起確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，即與確認訴訟之要件不合，要非法之所許。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，即非行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨參照）。是如對於非行政處分提起訴訟，請求確認為無效（或違法），其起訴即應認不備要件，而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之（最高行政法院101年度裁字第240號裁定意旨參照）。再所謂「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。又公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均僅為法律關係發生之原因，並非法律關係本身，皆不得以其成立與否作為確認訴訟之標的。倘當事人對非公法上法律關係提起確認訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，亦應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
二、緣坐落於臺中市○○區○○○○段○○○○○號（分割後地號為鳳山段475、474、473、472、471、470、469、468地號等8筆土地）及鐮子坑口段330地號（分割後地號為鳳山段467、466地號等2筆土地）土地，原設計為9戶連棟建築（門牌號碼為臺中市○○市○村路○○○巷100至100之8號），領有（69）建都營字第2593號建造執照、（69）建都使字第2593號使用執照。原告曾於民國（下同）89年間向前臺中縣政府（於99年12月25日與臺中市政府合併，而改制為臺中市政府，即被告）請求確認該連棟建築北側有寬3.6公尺之公用地役權關係存在，並提起行政訴訟，經本院以89年度訴字第487號裁定，以原告無確認判決之法律上利益，其訴不合法為由，裁定駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以91年度裁字第468號裁定抗告駁回。原告於10多年前陸續陳情反映系爭3.6公尺巷道是否存在疑義，經前臺中縣政府城鄉計畫課於93年2月25日以府建城字第0930053910號函復原告，並副知監察院，函文說明三：「另本府前經就上開案，依各事項查證結果顯示69年核發建照時應不存在，並於90年1月30日90府建城字第28109號函、90年3月28日90府工建字第45658號函復台端在案（文諒達），且最高行政法院91年度裁字第468號裁定文，就台端與本府地役權事件提起抗告，裁定『抗告駁回』在案。」認定3.6公尺巷道不存在，原設計圖說須更正取消3.6公尺巷道。原告於92至98年間陸續以偽造文書罪嫌起訴前臺中縣政府職員、本案設計人及代辦人，經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官以92年度偵字第858號、95年度偵字第16775號、96年度偵續字第257號、97年度偵字第16646號、97年度偵字第1213號、98年度偵字第21261號案件偵辦後審其理由，俱認告訴人（即原告）所指之
3.6公尺巷道並不存在。原告 嗣復 分別於103年7月17日、8月5日、8月13日、8月25日分別陳情更正使用執照及門牌100之8號之使用執照未註明私設通路等情，經被告所屬都市發展局分別以103年7月31日中市都工字第1030126259號函、103年8月12日中市都工字第1030130417號函、103年8月18日中市都工字第1030137291號函、103年9月5日中市都工字第1030149277號函復略以，已發文通知 葉文洋 建築師事務所辦理更正或建請另委託合法建築師辦理更正事宜等語。原告不服，而提起本件確認之訴。
三、本件原告起訴意旨略以：㈠前臺中縣政府核准之69年建都使字第2593號使用執照竣工圖
說，與雙向出口及現有巷道共同使用存在。於坐落臺中市○○區○村路○○○巷○○○號起至100之8號止連棟建築，前面有一條6公尺寬私設通道及一條3.6公尺寬現有巷道，葉文洋建築師所設計之圖說占用臺中市○○區○○段○○○○○○號土地屬於臺中農田水利會所有。正確3.6公尺現有巷道應位於臨接100之8號建築右側。本件若確定100之8號右側共同通行權存在，原告可享有通行該巷道之利益，自有確認判決之法律上利益。
㈡依據原建照核准圖面竣工圖為「雙向出口」，標示有6公尺
私設通路及3.6公尺現有巷道存在，謹提出前臺中縣政府88年6月10日88府工建字第155788號函及88年10月29日88府工建字第303221號函可證。葉文洋建築師事務所於89年11月10日函復前臺中縣政府有關89年11月2日89府工建字第305940號函略以，前臺中縣政府核發69年建都營使字第2593號使用執照，原設計圖上所標現有巷道3.6公尺，當時確有3.6公尺之現有巷道（現改為長度約120公尺柏油路面巷道），設計圖上之6公尺私設通路（長度超過35公尺）與3.6公尺現有巷道連通係屬非單向出口。故6公尺私設通路之設計依照規定自道路口起35公尺免設法定迴車道，又6公尺私設通路上所設計迴車道（距6公尺私設通路口35公尺以上）係屬私設，因本執照委託設計之業主為所建造房屋住戶車輛出入方便要求設置等語。被告一面否認有3.6公尺現有巷道，另又一面承認本件私設通道為「雙向出口」免留迴車道，實自相矛盾。
㈢鈞院於104年4月15日至現場勘驗，如現況圖所示臺中市○○
區○村路○○○巷○○○○○號北側確實有一長約5公尺、寬約3.6公尺連接現有巷道及建築線之私設通路。而其連接之現有巷道為鐮村路271巷，該巷道旁係為野溝作為排水之用。前臺中縣政府核准之69建都營字第2593號建築執照竣工圖圖號6之1亦標示6公尺私設通路及3.6公尺私設通路存在。依前臺中縣政府85年6月12日85府工建字第127149號函及88年6月10日府工建字第155788號函示，系爭巷道依據原建照核准圖面，本案私設通路為雙向出口。
㈣依據臺灣臺中地方法院刑事簡易判決99年度簡字第331號與
臺灣臺中地方法院檢察署檢察官起訴書（履股）98年度偵字第24922號於臺中市○○區○村路○○○巷○○○○○號房屋之右側，坐落臺中市○○區○○段○○○○號屬退縮建築退縮地之毗鄰土地上堆放鐵材、狗籠並加築圍牆等違章建物位置。查於前臺中縣政府核准之69年建都使字第2593號使用執照之竣工圖，圖說上開法定空地之私設道路部分臨接現有巷道為鐮村路271巷，該巷道旁係為野溝作為排水之用可稽。惟前臺中縣政府99年9月29日府工工字第099307593號函檢送99年9月2l日辦理有關豐原市○村路○○○巷○○○○○號旁既成道路遭物品占用乙案會勘紀錄乙份，肆、各單位意見：原告依臺灣臺中地方法院檢察署於97年4月23日 吳錦龍 檢察官所指示，為更正前臺中縣政府核發之86年工建建字第2580號使用執照圖說與本案現有巷道等道路。伍、會勘結論：有關建築退縮地位置已於現場噴繪白漆，依內政部62年6月27日臺內地字第546279號函示該巷路亦應為「道路」之一種，請管理機關豐原市公所（改制後為豐原區公所）及臺中縣警察局豐原分局（改制後為臺中市警察局豐原分局）依法辦理可稽。綜上所述，本件法定空地之私設通路確為雙向出口，則既為雙向出口，一定有3.6公尺私設通路及法定空地存在。且依證一臺灣臺中地方法院檢察署檢察官起訴書所示建築退縮地，證據種類編號5證人 郭永濬 證述建築法規上退縮建築退縮地法定空地及私設通路存在等情。
㈤求為判決確認臺中市政府都市發展局103年9月5日中市都工
字第1030149277號函、103年8月18日中市都工字第1030137291號函、103年8月12日中市都工字第1030130417號函、103年7月31日中市都工字第1030126259號函等違法。
四、被告則抗辯稱：㈠經查閱（69）建都使字第2593號使用執照圖說（門牌：臺中
市○○區○村路○○○巷○○○號起至100之8號，為9戶合照連棟建築），原設計圖於基地外北側有一3.6公尺巷道，緊鄰臺中市○○區○村路○○○巷○○○○○號住戶基地空地之北側，惟歷次查證後確認3.6公尺巷道不存在，圖說誤繕部分須更正取消3.6公尺巷道，先予敘明。
㈡次查原告於十多年前即陸續陳情反映系爭3.6公尺巷道是否
存在疑義，經改制前臺中縣政府城鄉計畫課93年2月25日府建城字第0930053910號函復原告並副知監察院，函文說明三：「另本府前經就上開案，依各事項查證結果顯示69年核發建照時應不存在，並於90年1月30日90府建城字第28109號函、90年3月28日90府工建字第45658號函復台端在案（文諒達），且最高行政法院91年度裁字第468號裁定文，就台端與本府地役權事件提起抗告，裁定『抗告駁回』在案。」上開證明確認3.6公尺巷道不存在，原設計圖說須更正取消3.6公尺巷道。
㈢再查原告於92至98年間陸續以偽造文書罪嫌告訴前臺中縣政
府職員、本案設計人及代辦人，經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官以92年度偵字第858號、95年度偵字第16775號、96年度偵續字第257號、97年度偵字第16646號、97年度偵字第1213號、98年度偵字第21261號案件偵辦後審其理由，俱認告訴人（即原告）所指之3.6公尺巷道並不存在。
㈣另依被告所屬都市發展局101年3月23日中市都測字第101002
9057號函說明二及104年1月13日中市都測字第1040004812號函說明二：「…○○○區○村路○○○巷100之8號（土地坐落○○○區○○段○○○○號）係坐落中部區域計畫，屬非都市土地，上開地號土地臨接現有巷道寬1.84至2.99公尺，曾經本局於97年10月14日認定在案，其現況並未變動，……。」，說明現況巷道位置並無3.6公尺巷道存在，69建都營使字第2593號原使用執照內基地兩側臨道路。
㈤依臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款規定：「……
關於供通行公用地役權之取得時效，……惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。」有關原告認為臺中市○○區○村路○○○巷○○○○○號住戶北側空地應認具有共同通行存在，惟該空地於原設計即非巷道，現況依規定亦非巷道，該空地為基地之法定空地，惟是否可供通行使用屬私權範圍應自行協調或循司法途徑處理。
㈥有關圖說誤繕須更正誤繕之3.6公尺巷道部分，被告所屬都
市發展局歷年至今多次函請旨案 葉姓 建築師、熊姓建築師至被告所屬都市發展局更正竣工圖說（更正誤繕之3.6公尺巷道），併函請原告可會同系爭基地起造人（100號至100之8號住戶）委託合法開業建築師至被告所屬都市發展局申請更正（更正誤繕之3.6公尺巷道），雖至目前皆未辦理，但不影響該基地北側現況無3.6公尺巷道存在事實，亦不影響臺中市○○區○村路○○○巷○○○○○號住戶基地北側空地為法定空地非巷道、私設道路事實。
㈦經查前臺中縣政府88年6月10日88府工建字第155788號函主
旨：「……經查依據原建照核准圖面為雙向出口，……。」，上開旨述係為函復原告本案建造執照原設計核准圖說內容，當時尚未查證該圖說及現況是否存在疑義，僅依原核准圖說函復；惟依被告104年2月24日府授都工字第1040029335號函送答辯狀理由二已確認證明原圖說之3.6公尺現有巷道不存在，須更正取消3.6公尺巷道，且經鈞院於104年4月15日上午10時至現場勘查完竣。次查，本案原設計葉姓建築師辦理繪製本案建造設計圖，因原告歷年來多次反映本案基地應為雙向出口，該建築師雖於89年間函復前臺中縣政府3.6公尺現有巷道應存在，惟經查證上開現有巷道確實不存在，基地現況私設通路非臨接雙向出口，原設計建築師涉及圖說不符部分為基地之北「3.6公尺現有巷道」位置，案涉建築師法，經前臺中縣政府94年5月6日府工建字第0940120866號函檢送臺中縣建築師懲戒委員會94年第1次會議紀錄及決議書在案。
㈧綜上所述，原告所陳3.6公尺現有巷道確認不存在，本案基
地私設通道非臨接雙向出口，原設計須更正取消誤繕之3.6現有巷道，雖經多次通知目前權利人尚未委託合法開業建築師或由原設計建築師辦理更正，但不影響該基地北側現況無
3.6公尺巷道存在事實，亦不影響臺中市○○區○村路○○○巷○○○○○號住戶基地北側空地為法定空地非巷道、私設道路事實，惟是否可供通行使用屬私權範圍應自行協調或循司法途徑處理，本件原告之訴為無理由等語。並聲明求為駁回原告之訴。
五、經查被告所屬都市發展局103年9月5日中市都工字第1030149277號函係載明「主旨：有關您反映本市○○區○村路○○○巷○○○○○號之使用執照未註明私設通路乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據103年8月25日1999話務中心人民陳情案件交辦單（府收字0000000000號）辦理。二、經查所陳更正使用執照圖說乙案，本局已於103年8月18日中市都工字第1030137291號函覆在案（諒達），仍建請臺端依上開號函辦理，如您尚有疑義請您電洽或至本局營造施工科，本局將由專人為您服務，倘造成不便，尚請見諒。」、被告所屬都市發展局103年8月18日中市都工字第1030137291號函載有「主旨：有關臺端反映本市○○區○村路○○○巷○○○○○號之使用執照未註明私設通路乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據103年8月13日1999話務中心人民陳情案件交辦單（府收字0000000000號）辦理。二、有關所陳更正使用執照圖說乙案，本局已於103年8月12日中市都工字第1030130417號函覆在案（諒達），依『建築法』第13條第1項規定，仍建請臺端與貴社區內各住戶另委託其他依法登記開業之建築師辦理更正事宜，俾利儘速釐清。」、被告所屬都市發展局103年8月12日中市都工字第1030130417號函載為「主旨：有關臺端反映本市○○區○村路○○○巷○○○○○號之使用執照未註明私設通路乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據103年8月5日中市政三字第1030006505號函辦理。二、有關所陳更正使用執照圖說乙案，本局已於103年7月31日中市都工字第1030126259號函覆在案（諒達），依『建築法』第13條第1項規定，仍建請臺端與貴社區內各住戶另委託其他依法登記開業之建築師辦理更正事宜，俾利儘速釐清。」、被告所屬都市發展局103年7月31日中市都工字第1030126259號函載明「主旨：有關臺端所陳更正使用執照圖說乙案，復如說明，請查照。說明：一、依據1999話務中心人民陳情案件交辦單（103年7月17日府收字0000000000號）辦理。二、有關所陳更正使用執照圖說乙案，經查本局歷年來已多次協助發文通知葉文洋建築師事務所辦理迄今（本次亦副本轉通知），建請貴社區內各住戶另委託其他依法登記開業之建築師辦理更正事宜，俾利儘速釐清。三、副本抄送葉文洋建築師，請至本局辦理上開事宜。」上開函等其內容均係被告所屬都市發展局所為函復陳情人即原告，係就原告之陳情為有關機關就權責事項或處置所為之說明，其內容並非針對實體個案所為之行政處分，其非行政處分甚明，亦非被告所為之行政處分。是以，上開4函文既非行政處分，亦非公法上法律關係，原告對之提起確認違法之訴訟，並不符合確認訴訟之要件，則原告起訴請求確認該4函文可否作為行政處分之依據，揆諸上開規定及說明，自屬於法不合，應予駁回。本件既經程序駁回，依程序不合，實體不究之原則，兩造實體上之陳述及舉證，自無庸予以論究。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年7月9日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國104年7月16日
書記官李孟純