臺北高等行政法院107年度訴字第1389號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第1389號判決

裁判日期：民國108年08月08日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1389號108年7月25日辯論終結原告 周依蒨 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 劉巧媛
吳妙惠 汪海淙 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服台北市政府中華民國107年7月5日府訴二字第1072090855號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分，關於罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告、被告各負擔1/2。
事實及理由
一、程序事項：
1.本件原告起訴後，被告之代表人已由 林洲民 變更為黃景茂，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
2.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
3.本件原告起訴時，原聲明：「原處分撤銷。」嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（參本院卷p71）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：
1.原告所有之台北市○○區○○○路○○巷○號6樓之3建築物（下稱「系爭建物」），領有92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依北市府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及北市府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月25日北市都築字第10634278700號函通知原告略以「系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理」。原告不服該函，提起訴願，經北市府以該函應屬行政指導而非行政處分為由，以107年3月5日府訴二字第10709062900號決定訴願不受理。
2.其間，被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年1月10日北市都築字第10730162900號函及107年1月19日北市都築字第10730167100號開會通知單通知原告，將於107年1月25日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年1月31日北市都築字第10730171100號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，以107年3月27日北市都築字第10732319401號函檢送同日期北市都築字第10732319400號裁處書（下稱「原處分」）處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經台北市政府107年7月5日府訴二字第1072090855號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.原告購買系爭建物時，當初與賣方交涉購買時，從未被告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，反而係一再強調「住家使用」之類似字眼，據此可知，原告確為不知情者，而無故意欺瞞台北市政府之情。再查，原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處的法令宣導說明，非原告本即計畫要申請變更。況原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
2.又系爭建物之建商當初申請建照、使照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告公務員竟然都沒有發現任何違法之處，則原告信賴台北市政府相關單位之把關（此亦屬原告之堅強信賴基礎），始安心購置系爭不動產。
3.原告取得之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭不動產可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。況原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則，按大法官釋字第717號、第525號解釋意旨，原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷。
4.原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、台北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」規定、台北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然前揭法令規範，皆屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依大法官釋字第574號、第620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
5.被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，如有依照法規要求確實做稽查，豈有可能完全不知情！大彎北段「商業宅」如何能通過層層檢視查驗！？況被告亦無視系爭不動產係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
6.原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告配合規避檢查之方式為之，業已然違反行政程序法第4條及第5條規定。
7.都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。且事實上，原告並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，原告既不知悉，如何能配合辦理？又按台北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。
8.被告自稱已函知原告配合接受查勘，實係竟無視憲法保障人民居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小之行政手段，意欲侵門踏戶，強命原告接受配合被告之勘查，顯已違反行政程序法第7條及第9條規定。
9.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.縣市政府稅捐稽徵處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定課稅，並未對居住使用之合法性與否為認定，此亦非縣市政府稅捐稽徵處之權責。故房屋稅之納稅者如將房屋作為住家使用，而向稅捐稽徵處申請適用住家稅率課徵房屋稅，僅能認定系爭房屋為「住家使用」，並無法因此認定納稅者將其建物為住家使用為合法。故而本件建築物是否合法使用，有無違反都市計畫土地使用管制規定，應依都市計畫法認定之。
2.臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區，依都市計畫規定應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用，但近年來違規住宅使用情形嚴重，本件原告之建物即屬其一。為能有效處理並改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，被告已於106年3月起陸續寄出上千件行政指導函，臺北市政府並依照都市計畫法及實際情形研訂「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」，該原則已於106年10月5日公告、自同年10月20日起生效。期能有效改善大彎北段違規作住宅使用之情形，由臺北市政府府內各單位通力合作，從源頭控管、柔性勸導、分階段分級距裁罰等方式循序漸進處理本專案，臺北市政府亦舉辦說明會，廣為說明介紹都市計畫沿革及相關法令規定，並透過加強雙向溝通，減緩執行專案可能衍生的衝突與紛爭。
3.被告從未給予原告有任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，原告不得主張信賴保護。原告所指之建商與仲介等銷售賣方之告知並非行政機關之信賴基礎，且稅捐處所屬分處之行政處分係對系爭建築物為「住宅使用」之事實認定，從未為「住宅使用屬合法」之法律認定。況住宅使用適法與否並非稅捐稽徵處之權責，稅捐稽徵處對於系爭建物是否為合法使用並無任何置喙之權限，且查稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，當亦無拘束被告之效力可言。另原處分係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬受益行政處分之撤銷、廢止行政法規之廢止、變更，核予信賴保護原則無涉。
4.監察院糾正臺北市政府之理由與結論為：大彎北段商業區及娛樂區早於民國83年即經都市計畫明文不得移作住宅使用，惟多年來違規作為住宅使用狀況仍頻，因此糾正臺北市政府身為主管機關，應主動稽查違規情形，並應即時依法裁罰，莫讓違法使用者仍享有自用住宅稅率核課房屋稅，坐享低稅優惠，顯失社會公平正義等語。故被告受臺北市政府委任處理都市計畫法第79條業務，亦需遵照法令及監察院糾正依法執行職務，查監察院糾正函文亦對原告主張之論述採駁斥之意見。原告當不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得繼續違法使用，率爾主張具有信賴保護。所謂信賴保護應具有信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之意旨，原告主張為非法之利益，並無信賴保護。
5.本件個案情節與原告所稱大法官解釋均無涉，原告並無釋字574號所指已取得合法權益而生合理信賴之情形。且釋字620號係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與本件原告之系爭所有不動產迄今仍為非法使用事實有別。且依照臺北市政府83年6月1日公告之都市計畫書圖，已明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣臺北市政府105年11月9日公告之都市計畫圖書就此部分並無變更，被告機關於106年間查得系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建築物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，因此被告機關依照都市計畫法第79條第1項等規定為裁處書，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
6.稅捐稽徵處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅係依照原告之申請並按其實際使用情形為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。本件系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用。故而，原告稱被告有違誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意原則等均與本件爭議無涉。
7.依照法務部103年10月27日函釋，本件被告雖因屢向原告通知為建物之會勘，但遺憾因原告未予回應而未能進入建物調查。然綜觀本件資料，被告斟酌原告陳述意見與調查事實及證據之結果，認定系爭建築物作為住宅使用，原告有違反都市計畫法第32條規定公告之都市計畫書圖所定系爭建築物所在之商業區不得作為住宅使用之事實，堪予認定。故被告機關依照都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點等規定，課處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用與法有據，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條規定無違。
8.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參原處分卷p31-36）、訴願決定（參台北地院卷p35-44）、臺北市政府105年11月9日公告（參原處分卷p47-64）、臺北市政府106年10月5日令（參原處分卷p65-69）、使用執照存根（參原處分卷p71-73）、土地登記第二類謄本（參本院卷p151-153）、土地所有權狀（參本院卷p157）、建物所有權狀（參本院卷p159）、地籍圖謄本（參本院卷p161-163）、網頁銷售廣告（參本院卷p165-170）、使用執照存根附表（參本院卷p171-173）、監察院105年8月9日院台內字第1051930633號函調查意見（參本院卷p177-187）、網頁新聞（參本院卷p189-191、199-201）、106年12月11日台北市政府公告（參本院卷p193-197）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。兩造爭點為：該違規行為是否具故意過失？如非出於故意過失，是否影響限期改善之處分。
六、本院判斷：
1.本件應適用之法規範及函釋：①都市計畫法第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部
；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第32條：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。…」都市計畫法第85條「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」②臺北市都市計畫施行自治條例第1條「臺北市（以下簡稱
本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第八十五條規定制定本自治條例。」第10條之1：「前條各使用分區使用限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」③內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函：「…有
關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。…應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。…例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」④臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都
市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則第2點：「適用範圍：依據臺北市政府一○五年十一月九日府都規字第一○五三九五七一二○○號公告「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」內所劃設之商業區及娛樂區（詳附件1）。」第3點：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到三個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第七十九條第一項規定裁處，作業流程如附件2。」第5點：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄）第一階段（級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100平方公尺…）處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。
⑤臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告
：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。…公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
2.都市計畫法第32條：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」而依都市計畫法第85條規定而制定之「臺北市都市計畫施行自治條例」第10條之1：「前條各使用分區使用限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」，故就都市計畫法之相關規範，所謂之「使用分區」、「使用限制」以商業區而言，是以促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利；而建築物以建築商場（店）及供商業使用為主，不得為有礙商業之便利、發展為重心。
①可見商業區之建築物，是供商業使用為主，不得為有礙商
業之便利、發展為重心。相較於住宅區，參照都市計畫法第34條「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」若貫徹都市計畫法第32條都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。則商業區建築物似乎無法供住宅使用，而住宅區之建築物似乎亦無法供商業使用；然而臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。（下略）」，可見都市之住宅區仍有適當工商業裨益生活所需，但商業區之建築物就法規範而言，卻無純供住宅使用之空間，但實際上真實之社會卻非如此。
②故就都市計畫法第79條第1項「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者」即有再探究之必要，系爭商業區之劃定，參被告之陳述：是83年6月1日公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及105年11月9日公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。」換言之，就是否違反都市計畫法第79條第1項之關鍵在於83年6月1日公告細部計畫之圖說，與105年11月9日公告之都市計畫書。
③另按都市計畫法第32條、第15條第1項第4款、第21條第1
項、第22條第1項及第23條第3項之規定可知，都市計畫得劃定土地使用分區，而各土地使用分區之範圍，係於都市計畫內予以確定。是都市計畫範圍內之各筆土地屬何使用分區，係因都市計畫之發布實施而發生及確認。至都市計畫範圍內分區使用證明書之核發，則係基於便利人民使用，就已經都市計畫發布實施而發生及確認之事實為通知。
亦即土地究屬何使用分區，並非因分區使用證明書之核發而發生或確認。而屬何使用分區之法律效果，則係基於都市計畫結果依相關法規規定或其他行政行為而發生，並非因分區使用證明書之記載直接所致。故系爭建築物所在商業區之劃定，是83年6月1日公告細部計畫之圖說，而所謂違反「違反都市計畫法第79條第1項（都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法，或臺北市政府依都市計畫法所發布之命令者）」是83年6月1日公告細部計畫之圖說、及105年11月9日公告之都市計畫書，而與分區使用證明書之核發無涉。
④另參都市計畫法第41條「都市計畫發布實施後，其土地上
原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」足以推知，都市計畫法乃自公布日施行，原則上並無溯及效力，是都市計畫之細部計畫擬定實施之前，該區內之土地已有合法建築物可為有別於細部計畫擬定之土地使用分區管制內容之使用者，於該細部計畫發布實施後，不因而成為違法使用。是以，本案原告之系爭建築物的使用情狀，正處於105年11月9日公告之都市計畫書，與83年6月1日公告細部計畫圖說之間；而應側重以83年6月1日公告細部計畫圖說來認定原告之違法情節。
3.經查，關於使用執照存根聯的記載方式（參乙證12，被告卷證p71），僅記載作為商業區（用途：一般事務所，參同卷p73），並無記載不得供住宅使用，被告亦無爭執。並稱建物登記簿謄本部分，關於「主要用途」：僅記載商業區；僅於「土地參考資訊檔」，在該土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用（參乙證1，被告卷證p3）。且陳明該土地參考資訊檔的記載是104年9月1日開始建制，之前沒有相關記載。而詳情是於104年9月1日根據地政局建立土地的參考檔，土地使用分區上就會有娛樂區、商業區供一般商業使用，註記不得作住宅使用；嗣於107年3月5日又在建制土地及建物的參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。正因為土地使用分區是被告的主管業務，因此都市計畫使用分區圖，無法在地政事務所之土地及建物登記簿謄本上查詢；而從83年開始直到最近修正的都市計畫，有關記載系爭建築所在區為商業區，都有公告在相關的區公所。而被告主管之都市計畫使用分區之查詢，在被告之網頁（都市計畫便民資訊）內可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊（參乙證1，被告卷證p1）；且在分區說明中也載明商業區供一般商業使用，註記不得作住宅使用；而經本院訊明乙證1第1頁記載的「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，是何時所記載？被告亦當庭陳明是104年（參108年5月29日準備程序之筆錄）。
是以：
①就系爭建築物位於商業區供一般商業使用，不得作住宅使
用，臺北市政府是於104年9月1日根據地政局建立土地的參考檔，土地使用分區上就會有娛樂區、商業區供一般商業使用，註記不得作住宅使用；嗣於107年3月5日又在建制土地及建物謄本之參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。故關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢：【其一】是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在107年3月5日起，原告經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉，所居住建物之主要用途是商業區；該土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用（參乙證1，被告卷證p3）。【其二】是都市計畫使用分區之查詢，這已經是一般民眾比較少的查詢方式，但卻是有可能的方式，在被告都市計畫便民資訊內可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊（參乙證1，被告卷證p1）而該資訊也要在104年9月1日起，方得以查悉；惟該內容卻附註：「本網站提供查詢之土地使用分區資料，是依據本局都市計畫地籍套匯圖查明，僅供參考之用」，換言之，精確性尚為不足。
②關於使用執照存根聯的記載方式（參乙證12，被告卷證p7
1），僅記載作為商業區（供一般事務所使用），並無記載不得供住宅使用，被告亦無爭執。而行政法規關於違規裁罰之規定多如牛毛，此與刑事法規之刑罰事件具體而明確化有相當之差異，誠如臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1就住宅區之使用限制，雖稱以「建築住宅為主」但卻容許適當之工商業之設立；但同條對商業區之限制，用語仍為「以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，但卻未就例外情形為相關之明文。則「住宅區」以「建築住宅為主」，而「商業區」以「建築商場（店）及供商業使用之建築物為主」，均稱為主，是否意味著法規範容許適當之例外，但實際操作之結果，是住宅區以建築住宅為主但容許適當之工商業之設立，而商業區供商業使用之建築物為主，卻不能作為住宅使用。而所稱商業區規定不能作為住宅使用之法規，為都市計畫法第35條所稱商業區，為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1所稱商業區，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。卻均未為言明商業區不得作住宅使用，故商業區不得作住宅使用都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1之規範意旨所導出之法規解釋。
③承上，行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之
文義雖非不明確，但並非精準。住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱為主，住宅區容許商業進入之例外，而商業區無例外的不能作為住宅使用。如此，原告就有可能認為其行為乃法之所許，而欠缺行為之違法性認識、而欠缺不法的認識，是所謂之禁止錯誤。換言之，原告對於其行為具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤。尤其是原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊如上開①之【其一】【其二】都是104年9月1日及107年3月5日才建制之資料。尤其是原告買入之後遷入戶籍，稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建築物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅。就稅捐處及被告而言，同屬一個臺北市政府左手認為是自用住宅而課稅，而右手認為住家使用為違法而應受罰，則民眾如原告者，對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知有錯誤；是足以理解的。
④既然本案情節是違法性認識錯誤（禁止錯誤），則依據故
意理論，違法性認識為故意成立之要素，對於滿足處罰構成要件的行為（遷入系爭建物作為住宅使用）欠缺違法性認識，則足以排除故意。而關於是否有成立過失之可能，就要以對於處罰構成要件的行為（遷入系爭建物作為住宅使用）違法性認識是否可避免來判斷，而這份可避免性，是要以一般國民的期待可能性為判準。就系爭建築物位於商業區供一般商業使用，不得作住宅使用，臺北市政府是於104年9月1日根據地政局建立土地的參考檔，土地使用分區上才註記不得作住宅使用；嗣於107年3月5日才在建制土地及建物謄本之參考資訊檔中加註不得作住宅使用。
故一般市民最便捷的查詢建物登記簿謄本，在107年3月5日起，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用。而都市計畫使用分區之查詢，這已經是一般民眾比較少的查詢方式，但為都市計畫地籍套匯圖僅供參考之用，精確性尚為不足。而從83年開始直到最近修正的都市計畫，有關記載系爭建築所在區為商業區，被告亦稱都有公告在相關的區公所，被一般人民知悉的可能性當屬甚微。而當稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，對於一般民眾如原告，就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識似乎是到難以避免的程度，自無所謂之過失。
4.參行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」則原告之行為不應予以處罰。然行政罰事件仍有構成要件該當性、違法性及有責性之審查，若具備構成要件該當性之行為，則具有違法性，除非有阻卻違法事由，否則就是違法行為。而違法行為是否應加以處罰，就是有責性的判斷。本案是違法性認識錯誤（禁止錯誤），依據故意理論，違法性認識為故意成立之要素，對於滿足處罰構成要件的行為（遷入系爭建物作為住宅使用）欠缺違法性認識，足以排除故意。就遷入系爭建物作為住宅使用所形成違法性認識到難以避免的程度，而無所謂之過失。雖刑罰理論中有稱「故意過失」既是主觀不法構成要件要素，也同時是有責性要素，但如此架構下，行政法上處罰行為與管制措施之間，其判斷標準會因故意過失之定性而混淆，故本院認為違法性認識錯誤（禁止錯誤），無涉於構成要件該當性與阻卻違法事由，僅屬有責性要件，故原告之行為仍屬行政法上之違法行為（該建物確實位於商業區，而原告遷入作為住宅使用），則就違法情狀的改善而言，原處分依據都市計畫法第79條第1項之規定，限原告於文到次日起9個月內停止違規使用，仍屬有據。
5.綜上，被告以原告違反都市計畫法第79條第1項規定予以處罰鍰，尚有未合，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦有違誤，均應予以撤銷。但原處分就限原告於文到次日起9個月內停止違規使用，仍屬有據，此部分之原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料（如是否違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則等）經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國108年8月8日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官畢乃俊法官陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年8月8日
書記官林淑盈