裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第2407號判決
裁判日期：民國90年06月15日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二四○七號
原告甲○訴訟代理人乙○○被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年九月二十一日八九府訴二字第一二八四一七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告之配偶乙○○承租財政部國有財產局所管理，坐落臺北縣○○鄉○○段魚堀小段二五四─六七地號林業用地（下稱系爭山坡地），係水土保持法規範之山坡地。原告未先擬具水土保持計畫，擅自於系爭山坡地上開挖整地，嗣經經濟部臺北水源特定區管理委員會警察大隊於民國（以下同）八十八年十一月二十六日會同被告所屬農業局前往勘查屬實，乃由被告以原告未先擬具水土保持計劃及擅自開挖整地違規使用山坡地，依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條規定以八十九年三月二十四日八九北府農土字第一０四七六一號處分書，命原告停工、於文到起三十日內實施植生覆蓋並完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，另自第一次處罰之日起兩年內停止該地之開發申請、裁處罰緩新臺幣六萬元等處分。原告不服，提起訴願，經臺灣省政府以八十九年九月二十一日八九府訴二字第一二八四一七號訴願決定書為駁回訴願之決定，原告對該決定不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告轉種肖楠苗木，是否違規使用山坡地而違反水土保持法第八條第一項第五款、第二十三條第二項、第三十三條第一項第二款之規定？
㈠、原告主張之理由：
一、本案系爭土地為原告之夫乙○○向財政部國有財產局台灣北區辦事處承租，訂立國有林地租貸契約，租約期限為八十六年十二月一日至九十四年十二月三十一日止並依該契約之規定種植琉球松樹種，然因全省琉球松遭受松材線病蟲害影響絕大部份死亡，使造林業者遭受重大損害，經主管林務機關辦理相關補償作業，然原告之夫亦同，並於八十七年三月四日向主管機關提出松材線蟲病害木補償費暨復舊造林申請且經主管機關勘查結果為「琉球松病害木經現場勘查結果，部份已腐敗、倒塌」，准予於系爭土地栽植肖楠苗木。
二、原告依據上開主管機關核准內容，進行肖楠苗木造林且於造林必要範圍內除草及挖出原有病蟲害之木根，均屬一般造林程序，且本案原告已全部造林完成並經被告於八十八年十一月十九日現場勘查完成，該地之地形與原來之情形並無二致，另依原決定書認定原告應先向行政院農業委員會核定，始可為之，豈不小題大作嗎？況如上所述已向坪林鄉公所申請核准在案，此非主管機關嗎；被告所作之行政處分理由認定原告違反水土保持法第八條第一項第五款之「開發」，原告又未於系爭地號建屋或造作建築物，何來「開發」？。
三、原決定書除令原告二年內停止該地之間發申請，又處罰六萬元，對一個非常低微的造林者，豈不太過分了些？事實上，原告根本沒有所謂的「開發」？
㈡、被告主張之理由：
一、本案原告未先擬具水土保持計畫送水土保持主管機關核准，即擅自先行開挖整地
違規使用山坡地，並改變原有地形地貌，已違反有關之規定，案經經濟部臺北水源特定區管理委員會於八十八年十一月二十六日派員會同相關單位人員至現場勘查屬實，被告並於八十八年十二月十六日以八八北北府農六字第四六九０七四號函請原告提供相關資料佐證，惟原告並未理會。
二、本案就原告所述該地係原告之夫乙○○向財政部國有財產局台灣北區辦事處承租？訂立國有林地租貸契約並依該契約之規定種植琉球松樹種等情節乙事，係為就系爭土地之經營、使用之權利向該土地之管理機關（即財政部國有財產局台灣北區辦事處）承租使用，又原告於訴訟狀所提於八十七年三月四日向主管機關（函、文意旨坪林鄉公所）所提出松材線蟲病害木補償費豎復舊造林申請書等一事，依據水土保持法第二條之規定．．「本法所稱之主管機關．．在中央為行政院農業委員會﹔在縣（市）為縣（市）政府。」，原告前述之行政機關皆非本法所稱之主管機關。
三、原告所主張前述違規行為係為造林之必要程序，惟依經濟部臺北水源特定區管理委員會八十八年十二月三日經（八八）北水一字第０八九三六號函所附之現場照片顯示，系爭土地已呈階梯狀，與一般山形走勢不同，已明顯改變地形地貌，依台灣省政府農林廳水土保持局八十一年十二月二十四日八一水土保字第二九四九五號函說明段：「略：若從事農牧經營於山坡地內開挖整地、整坡作業、與興修公私有道路，皆有山坡地保育利用條例第三十條規定之適用，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同水土保持主管機關核定後才可施工：：。」是以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准，擅自開挖整地，係為不爭之事實，是以被告依權責認定處原告行政罰緩處分並暫停系爭土地之開發申請，於法並無不符。
理由
一、按水土保持法第八條第一項：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建道路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．．」，第十三條第一項：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果依並送核，其水土保持計劃未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」第三十三條第一項：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰緩．．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．．」
二、原告之配偶乙○○承租系爭山坡地，係水土保持法規範之山坡地。原告未先擬具水土保持計畫，擅自於系爭山坡地上開挖整地，嗣經經濟部臺北水源特定區管理委員會警察大隊於八十八年十一月二十六日會同被告所屬農業局前往勘查，乃由被告以原告未先擬具水土保持計劃及擅自開挖整地違規使用山坡地，於八十九年三月二十四日依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條規定，命原告停工、於文到起三十日內實施植生覆蓋並完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，另自第一次處罰之日起兩年內停止該地之開發申請、裁處罰緩新臺幣六萬元等處分。有台北水源特定區山坡地保有利用管理違規查報與取締案件會勘紀錄（以下稱會勘紀錄）、被告卷附照片、被告八九北府農土字第一０四七六一號處分書在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：原告依據坪林鄉公所核准內容，進行肖楠苗木造林且於造林必要範圍內除草及挖出原有病蟲害之木根，應已得主管機關之核准，且原告所為係屬一般造林程序，並非擅自開發云云。惟查：
（一）、原告之配偶乙○○承租系爭山坡地，係水土保持法規範之山坡地，此為兩造
所不爭之事實，則於山坡地內開挖整地，應有山坡地保育利用條例第三十條規定之適用，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同水土保持主管機關核定後才可施工，惟有山坡地農牧經營上所需之中耕、除草、種植等作業，始非屬開挖整地範圍。台灣省政府農林廳水土保持局八十一年十二月二十四日八一水土保字第二九四九五號函說明同此意旨，可資參照。
依經濟部臺北水源特定區管理委員會八十八年十二月三日經（八八）北水一字第０八九三六號函所附之現場照片二幀暨原告於訴願程序中所提之照片一張顯示，系爭土地已呈階梯狀，與一般山形順坡走勢不同，已明顯改變地形地貌，原告所為顯已逾越農牧經營上所需之中耕、除草、種植等作業，而屬開挖整地之範圍，此經經濟部臺北水源特定區管理委員會於八十八年十一月二十六日派員會同相關單位人員至現場勘查屬實，有會勘紀錄在卷可稽，原告主張前述違規行為係為造林之必要作業，殊不可採。原告對其為系爭土地之實際開發人，並不爭執，是以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准，擅自開挖整地，應可認定。
（二）、原告雖提出系爭土地之「國有林地租賃契約」及坪林鄉松材線蟲病害木補償
暨復舊造林申請勘查報告、申請書等件，主張其所進行肖楠苗木造林且於造林必要範圍內除草及挖出原有病蟲害之木根，應已得主管機關之核准云云，惟按水土保持法第二條係規定．．「本法所稱之主管機關．．在中央為行政院農業委員會﹔在縣（市）為縣（市）政府。」，原告前述之行政機關或係國有林地之承租事宜之管理機關（財政部國有財產局），或係松材線蟲病害木補償暨復舊造林受理申請機關（坪林鄉公所），皆非水土保持法所稱之主管機關，自不得以之為免責之由。更何況，造林之範圍應僅止於經營上所需之中耕、除草、種植等作業，原告改變地形地貌，顯已逾越復舊造林之必要範圍，原告之主張，更屬無稽。原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核准，擅自開挖整地，自屬違反首揭水土保持法規定。
三、從而，被告依首揭規定，命原告停工、於文到起三十日內實施植生覆蓋並完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，另自第一次處罰之日起兩年內停止該地之開發申請、裁處罰緩新臺幣六萬元等處分，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十年六月十五日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年六月十八日
書記官黃明和