高雄高等行政法院107年度訴字第54號判決

裁判字號：高雄高等行政法院107年訴字第54號判決

裁判日期：民國107年05月17日

裁判案由：老人福利法

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第54號民國107年5月2日辯論終結原告 張錫介 被告屏東縣政府代表人 潘孟安 訴訟代理人 曾怡芬
劉秋伶 藍謙 上列當事人間老人福利法事件，原告不服衛生福利部中華民國106年12月6日衛部法字第1060027921號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、訴願決定（衛生福利部民國106年12月6日衛部法字第1060027921號訴願決定書）及原處分（被告106年7月14日屏府社長字第10621416500號函）均撤銷。
二、被告對於原告106年5月26日就設立屏東縣私立享清福老人長期照顧中心（養護型）之申請，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告以106年5月26日享清福籌字第1060526001號籌設申請函向被告社會處申請坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○號2筆土地（下稱系爭土地）籌設「屏東縣私立享清福老人長期照顧中心(養護型)」(下稱長照中心)，經被告以106年7月14日屏府社長字第10621416500號函(下稱原處分)復原告：「．．．台端所籌設之地號○○○鄉○○段．．．）位於第1級環境敏感地區-鳳山水庫附屬設施水庫集水區，亦非屬非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第30條之1第1項第1款-第3款之適用，故不得開發使用，歉難同意籌設．．
．」並於同年月18日送達。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、依行為時管制規則第30條之1規定，可知本件申請案應屬該條第1項第3款「依各項第1級環境敏感地區之中央目的事業主管法令明定得許可或同意開發之適用」，因查詢是否位屬水庫集水區(供家用或公共給水)所依據相關法令及劃設依據為區域計畫法，雖查詢機關為經濟部水利署(下稱水利署)或水庫管理機關(構)，但前開機關僅協助查詢案址是否位屬環境敏感區位，其相關禁止或限制事項乃屬區域計畫法主管機關內政部辦理。而依內政部102年10月17日台內營字第1020810668號公告全國區域計畫，說明國土計畫法通過前，全國區域計畫將是全國國土規則的最上位法定計畫。依全國區域計畫表5-2-3各類型環境敏感地區第1級之土地使用指導原則表，提及申請人對於基地所位屬之環境敏感地區，針對從事開發行為或土地利用之限制或禁止等規定，提出相關影響分析及因應措施納入開發計畫或興辦事業計畫後，可作為准駁與核准與否之參據；另同計畫表5-2-4水庫集水區(供家用及公共給水)範圍之土地使用指導原則表，提及開發基地若在水庫集水區(供家用及公用給水)範圍內，非屬與水資源保育直接相關之環境敏感範圍者，經開發者承諾若干義務者，得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，並請相關主管機關於核准開發後管控落實情形；並於第7章執行計畫的表7-1-1內政部應辦及配合事項一覽表中「參、法令修訂」中明定，在本計畫公告實施後1年內應檢討修定區域計畫法及其施行細則、管制規則、非都市土地開發審議作業規範、非都市土地變更編定執行要點等相關規定。另依內政部106年5月16日臺內營字第1060806764號公告「修正全國區域計畫」表6-2-3各類型第1級環境敏感地區之土地使用指導原則表，亦提及申請人對於基地所位屬之環境敏感地區，針對從事開發行為或土地利用之限制或禁止等規定，提出相關影響分析及因應措施納入開發計畫或興辦事業計畫後，可作為准駁與核准與否之參據；而依同計畫表6-2-4水庫集水區(供家用或供公共給水)範圍之土地使用指導原則表，提及開發基地若在水庫集水區(供家用或供公用給水)範圍內，非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍，而開發行為在不影響水庫集水區保育實施計畫之執行，且辦理若干配合事項後，得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定。故本件申請案雖位屬第1級環境敏感地區所提之水庫集水區(供家用或公共給水)，但應適用行為時管制規制第30條之1第1項第3款。
2、系爭土地於98年6月2日經被告以屏府地用字第0980128334號函核准變更編定作為老人長期照顧中心（養護型）使用，使用地類別為「特定目的事業用地」，嗣雖經被告以105年8月12日屏府社長字00000000000號函核准歇業，但使用地類別仍為特定目的事業用地，自可申辦興辦事業，何來用地不合規定？另「修正全國區域計畫」表6-2-3各類型第1級環境敏感地區之土地使用指導原則表之土地使用指導原則第5點，提及包含符合水庫集水區(供家用或供公共給水)範圍規定，而同計畫表6-2-4水庫集水區(供家用或供公共給水)範圍之土地使用指導原則表，提及開發基地若在水庫集水區(供家用或供公用給水)範圍內，非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍，而開發行為在不影響水庫集水區保育實施計畫之執行，且辦理若干配合事項後，得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，故本件申請案用地應符合相關規定。
3、系爭土地於98年6月2日經被告核准變更編定作為老人長期照顧中心（養護型）使用；惟於103年6月23日經濟部以經授水字第10320204350號公告修正，將東港堰納入鳳山水庫之附屬設施後歸屬供家用或公用給水的水庫集水區，而內政部104年9月17日區域計畫委員會第362次會議政策決定只要有提供家用或供公共給水，其集水區即列1級環境敏感區；另內政部於105年5月19日以台內營字第1050806976號令非都市土地開發審議作業規範總編第9點修正後歸屬第1級環境敏感水庫集水區。因全國供家用或供公共給水的水庫共62座，集水區面積超過國土4分之1，水庫集水區涵蓋全國面積廣大，全歸屬第1級環境敏感地區不得興辦開發實屬不合理，且因有攔河堰型的水庫類型，水庫集水區已由過去中、高海拔地區擴增至低海拔地區，甚至涵蓋人口聚集的鄉鎮市區，故水庫集水區確實有分區分級管理之必要，並非全屬第1級環境敏感不得申請開發等情。
(二)聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應依原告106年5月26日之申請，作成准予設立屏東縣私立享清福老人長期照顧中心（養護型）之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、依行為時管制規則第30條之1第1項規定，所擬具之興辦事業計畫不得位於區域計畫規定之第1級環境敏感地區，但有符合第1款至第3款之規定者，不在此限。本案籌設資料業經相關單位審查，查系爭土地位於第1級環境敏感地區/鳳山水庫附屬設施水庫集水區，亦非屬行為時管制規則第30條之1第1項第1款至第3款之適用，故不得開發使用。
2、原告雖主張國土計畫法在發揮實質效用前，內政部公告之「修正全國區域計畫」仍是全國國土規則的最上位法定計畫，而其基地所位屬之環境敏感地區，針對從事開發行為或土地利用之限制或禁止等規定，提出相關分析及因應措施納入計畫後，可作為准駁與核准與否之參據云云。惟修正全國區域計畫表6-2-3各類型第1級環境敏感區之土地使用指導原則第2點規定略以，申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，除有符合規定項目外，應避免位於環境敏感地區，並應配合修訂非都市土地開發審議作業規範及管制規則，以具體指導使用分區劃定、使用地編定及相關變更事宜。然現行管制規則尚未完成修訂及公告，故被告難以依該區域計畫之指導原則作為審查及核准依據。
3、另據內政部106年7月12日內授中辦地字第1061353683號函說明略以，經查該事業計畫土地位於經濟部公告之鳳山水庫附屬設施集水區(供家用或公共給水)，屬區域計畫規定之第1級環境敏感地區，依行為時管制規則第30條之1規定不可開發，惟後續如符合修正發布之前開管制規則及變更編定執行要點等相關規定者，目的事業主管機關始得核准其興辦事業計畫，故現行法令確無明確授權及同意開發，並非原告所述適用管制規則第30條之1第3款規定。原告係於106年5月26日提出籌設案件，被告係於106年7月14日駁回，駁回當時之法令即管制規則第30條之1規定，興辦事業不得位於區域計畫之第1級敏感區，並未授權被告同意原告在1級敏感區興辦事業，是以原告申請與被告駁回均在法律修正之前；其次，內政部於107年3月19日公告修正管制規則是在本件申請經被告駁回後，依中央法規標準法第18條規定，應以行為時的法令為準，被告的處理程序已經終結。至107年3月19日管制規則第30條之1第1項新增第5款規定，水庫集水區屬1級環境敏感區，例外准許申請要符合這些要件，又依同條第3項規定，興辦事業位於1級環境敏感區要採低密度開發，目的事業主管機關在審核時還要參考土石災害、水質污染等，這些評估都要符合環境保護條件後，始能准許申請。
4、本案系爭土地原核准事業主體為「屏東縣私立亨特利老人長期照顧中心（養護型）」，業經被告以105年8月12日屏府社長字第10526825400號函核准歇業，又老人福利機構辦理歇業，係指終止老人福利機構之營運，其興辦事業計畫當然失效，倘於原址新籌設老人長期照顧中心視同新申請案，應依現行法規辦理。至原告主張系爭土地於98年6月2日變更為特定目的事業用地，然內政部於104年9月17日區域計畫委員會第362次會議政策決定將水庫集水區列入第1級環境敏感區，認為實屬不合理乙事，非屬被告權責。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：(一)被告否准原告之申請是否適法？(二)原告請求被告應作成准予設立屏東縣私立享清福老人長期照顧中心（養護型）之行政處分，有無理由？
五、本院的判斷：
(一)被告否准原告之申請原屬適法：
1、按老人福利法第34條第1項、第2項規定：「(第1項)主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照顧機構。二、安養機構。三、其他老人福利機構。(第2項)前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」第36條第1項、第4項、第5項規定：「(第1項)私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。．．．(第4項)第1項申請設立之許可要件、申請程序、審核期限、撤銷與廢止許可、自行停業與歇業、擴充與遷移、督導管理及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。(第5項)第2項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」依前開第36條第4項授權訂定之私立老人福利機構設立許可及管理辦法第7條第1項規定：「私人或團體申請私立老人福利機構設立許可，因用地未能符合土地使用分區管制規定時，應先檢具申請書及下列文件1式5份，向機構所在地直轄市、縣（市）主管機關申請籌設許可：．．．。」第9條第1項第2款規定：「私立老人福利機構設立許可或籌設許可申請案件，有下列情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關應敘明理由以書面駁回其申請：．．．二、不符本法、本辦法或老人福利機構設立標準相關規定。」又依老人福利法第34條第2項及第36條第5項授權訂定之老人福利機構設立標準第3條第3款規定:「老人福利機構之設立，應符合下列規定：．．．三、用地應符合土地使用管制相關法令規定。」
2、次按區域計畫法第15條第1項授權訂定之行為時管制規則第30條第1項規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」第30條之1第1項規定：「依前條規定擬具之興辦事業計畫不得位於區域計畫規定之第1級環境敏感地區。但有下列情形之一者，不在此限：一、屬內政部會商中央目的事業主管機關認定由政府興辦之公共設施或公用事業，且經各項第1級環境敏感地區之中央法令規定之目的事業主管機關同意興辦。二、為整體規劃需要，不可避免夾雜之零星土地符合第30條之2規定者，得納入範圍，並應維持原地形地貌不得開發使用。三、依各項第1級環境敏感地區之中央目的事業主管法令明定得許可或同意開發。」又非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第3點規定：「非都市土地申請辦理新訂或擴大都市計畫之地區，都市計畫擬定機關應就是否位於環境敏感地區（如附表1、附表2）先行查詢．．．」及附表1「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫案件形式要件查詢意見表－環境敏感地區第1級」之「資源利用敏感」分類規定：「查詢項目：水庫集水區(供家用或公共給水)；查詢機關(單位)：經濟部水利署」再按「非都市土地申請變更作為社會福利設施使用事業計畫審查作業要點」第4點規定：「直轄市、縣(市）政府受理申請後．．
．申請書件符合規定者，再會同有關單位依審查表(附表2）項目進行實地會勘、審核，並徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意．．．」附表2審查事項規定：「審查單位：社政．．．審查事項．．．5、是否已完成非都市土地變更編定執行要點第3點附錄1之2所列查詢項目之查核，尚無各該項目法令規定之禁止、限建及不得設置或興辦情事？．．．」
3、經查，本件原告於106年5月26日向被告社會處申請於系爭土地籌設長照中心，經被告會同有關單位進行審核，認系爭土地位於第1級環境敏感地區，且無行為時管制規則第30條之1第1項第1款至第3款之適用，否准原告申請等情，有原告申請書、原處分附卷可稽。原告雖主張依內政部106年5月16日公告之「修正全國區域計畫」之規劃內容，系爭土地符合行為時管制規則第30條之1第1項第3款「依各項第1級環境敏感地區之中央目的事業主管法令明定得許可或同意開發之適用」之規定云云。惟查，本件系爭土地係位於鳳山水庫(供家用或公共給水)之集水區內，屬於第1級環境敏感區，但非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍者，為兩造所不爭(本院卷第122頁)，並有水利署106年2月15日經水工字第10651018660號函附原處分卷第382頁可稽，堪可認定。又內政部依據行政院102年9月9日院臺建字第1020054408號函示意見辦理「全國區域計畫」修正作業，補充納入「農地」「環境敏感地區」「區域性部門計畫」「基本容積制度」等相關內容，以106年5月16日台內營字第1060806764號函公告實施「修正全國區域計畫」，故現行區域計畫之土地使用基本原則應以前開「修正全國區域計畫」為依據。依前開計畫「表6-2-3各類型第1級環境敏感地區之土地使用指導原則表」之「土地使用指導原則」第2點規定：「申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，除下列情形之一者外，應避免位於環境敏感地區，並應配合修訂非都市土地開發審議作業規範及非都市土地使用管制規則，以具體指導使用分區劃定、使用地編定及相關變更事宜。(1)屬內政部會商中央目的事業主管機關認定之公共設施或公用事業，由政府興辦，且經各項環境敏感地區之中央法令規定之目的事業主管機關同意興辦者。(2)為整體規劃需要，對於不可避免夾雜之零星小面積土地，在不影響其資源保育前提下，得納入範圍，但應維持原地形地貌避免開發使用，其適用條件及規模，由內政部修訂非都市土地開發審議作業規範等規定辦理。(3)依各項環境敏感地區之中央目的事業主管法令明定得許可或同意者。(4)屬優良農地者，供農業生產及其必要之產銷設施使用，經農業主管機關認定符合農業發展所需，且不影響農業生產環境及農地需求總量者，得申請變更為設施型使用分區或使用地類別。」即符合上開4款情形之一者，仍須以主管機關已配合修訂非都市土地開發審議作業規範及管制規則，使行政機關得具體指導使用分區劃定、使用地編定及相關變更事宜為前提。然查，本件原告提出申請時(106年5月26日)，管制規則尚未完成修訂及公告，即依申請時之現行法令尚無明確授權及同意開發，故被告以其尚無法依修正全國區域計畫之指導原則作為審查及核准依據，認定原告之申請案並無行為時管制規則第30條之1第1款至第3款之適用，而以原處分否准原告申請，本無違誤。
(二)原告請求撤銷訴願決定、原處分及被告應作成准予設立長照中心之行政處分，為一部有理由：
按，人民向國家申請核發有利行政處分事件，經駁回後，當事人以核駁之處分違法而請求司法救濟者，其目的則在獲得原申請之行政處分，此種依行政訴訟法第5條規定提起之課予義務訴訟之裁判，或依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟之裁判，其認定事實、適用法律之基準時點，應與單純排除對人民不利益行政處分之撤銷訴訟不同，原則上係以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準（最高行政法院89年度判字第1659號及92年度判字第1331號判決要旨參照）。本件原告就原處分即否准原告設立長照中心之申請請求撤銷，並命被告應作成准許其申請設立長照中心之行政處分部分，核其性質應屬行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，依照上開說明，即應以裁判時之事實及法律狀態（事實審行政法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態），為判斷原申請是否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準。經查，前揭管制規則已於本件審理時之107年3月21日修法通過施行，業經被告於本院107年4月3日行準備程序時陳明在卷，被告訴訟代理人並稱本件系爭土地之情形屬於修正後管制規則第30條之1第1項第5款「位於水庫集水區（供家用或供公共給水）非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍，且該水庫集水區經水庫管理機關（構）擬訂水庫集水區保育實施計畫，開發行為不影響該保育實施計畫之執行。」之規定，若原告於管制規則修正後(即通過第1級敏感區可以部分開放)重新提出申請，被告即會據修正後管制規則之規定審酌是否符合要件而決定是否准許等語(本院卷第122-123頁)。是被告作成原處分時，既未及審酌上開107年3月21日修正後管制規則於本件裁判時業已施行之法律狀態，本件自有未及適用修正後法律之違誤。
(三)綜上所述，本件原告之訴關於請求撤銷訴願決定及原處分駁回其於106年5月26日就設立長照中心之申請案件部分，於法有據，應予准許，爰判命被告應就原告此部分之申請案件，依本院上開判決意旨另為適法處分。至於其他部分之請求，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，應予駁回。
中華民國107年5月17日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官黃堯讚法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月17日
書記官陳嬿如