裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第379號判決
裁判日期：民國107年05月03日
裁判案由：山坡地保育利用條例
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第379號107年4月12日辯論終結原告 李添福 訴訟代理人 吳謹斌 律師被告新北市政府代表人 朱立倫 （市長）訴訟代理人 周志鴻 上列當事人間山坡地保育利用條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年2月16日農訴字第1050733966號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年8月2日填具山坡地土地可利用限度查定結果異議複查申請書，就坐落新北市○○區○○段鹿窟小段28之2、432之2地號土地（下分別稱28之2、系爭土地）向被告申請山坡地土地可利用限度查定結果異議複查。
經被告於105年8月31日派員會同相關單位人員及原告之代理人至現場複查結果，認28之2地號土地：坡度屬4之1級（經被告另以105年11月23日新北府農山字第1052240620號函更正為5級坡），土壤有效深度為深層，土壤沖蝕程度為中等，母岩性質為軟質母岩；系爭土地：坡度屬5級（經被告另以105年11月23日新北府農山字第1052240620號函更正為6級坡），土壤有效深度為淺層，土壤沖蝕程度為中等，母岩性質為軟質母岩。經被告依修正前山坡地土地可利用限度分類標準（下稱分類標準）規定綜合研判，爰以105年10月5日新北府農山字第1051475387號函（下稱原處分）復原告略以，28之2地號土地之分類由「宜林地5級」修正為「宜農牧地4之1級」；系爭土地之分類，複查結果仍維持原查定「宜林地」等語。原告就系爭土地之複查結果不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭地號土地業經土地鑑界、現況地形測量及訴外人宇堂
工程顧問有限公司（下稱宇堂公司）依修正前行政院農業委員會山坡地土地可利用限度查定工作要點（下稱查定要點）相關規定，進行坡度分析，並經大地工程技師簽證。
依修正前查定要點四㈢2.⑴規定，因系爭地號土地地形複雜，形狀狹長，自北到南約有75公尺，土地面積439平方公尺，即132.7975坪，並不算太小；且上開坡度分析內容所包括除系爭地號土地外之同小段27、27之1、28、28之4、432之4地號6筆土地（下分別稱27、27之1、28、28之4、432之4地號土地）均為原告所有，其中北鄰之27地號土地、南鄰之28地號土地均為4級坡，宜農牧地，依修正前查定要點四、㈣1.規定，山坡地之查定以一整筆土地辦理為原則，為維護區域之完整性，自有特殊情形，而應按全區7筆土地計算坡度，其中系爭地號土地之平均坡度為34.33%。又上開坡度分析係為達水土保持、整體土地利用最大化之目的，即屬特殊情形，而得採取較自然排水法更為精確之水土保持技術規範（下稱水保技術規範）第25條之「坵塊法」或等高線法實施坡度、坡向分析。本件經宇堂公司委請大地工程技師作成之坡度分析內容略以：本基地原地形之平均坡度計算係採方格法，並依據水保技術規範第25條之坡度分析公式（坵塊法），於實測地形圖上畫一方格坵塊，計算每一方格坵塊中之平均坡度，再以面積加權方式計算申請範圍內之基地平均坡度。其計算方式為：
⒈在地形圖上每25公尺畫一方格坵塊。⒉求每方格各邊與地形圖等高線相交之點數。⒊依交點數與方格邊長，以公式求得坵塊內平均坡度。依據上述坡度分析結果及水保技術規範第23條所訂之分級標準，將基地坡度予以分級，坡度分析結果為基地1級坡約佔0%，基地2級坡約佔0%，3級坡約佔18.18%，4級坡約佔45.45%，5級坡約佔27.27%，6級坡約佔9.09%，平均坡度為40.56%。在實測地形圖上以每25公尺畫一方格坵塊，取該方格坵塊內垂直於等高線向下坡之方向，即為坡向。所得出系爭土地之分析結果為4級坡，宜農牧地，核與修正前查定要點之規定並無不合。
㈡被告僅於105年8月31日派員會同相關單位人員至現場會勘
及簽到，彼等僅以肉眼觀看，並未對系爭土地為「現況地形之測量」及「坡度之分析」，亦未經測量技師簽證，是否有依山坡地保育利用條例（下稱山坡地條例）第16條第
1項規定實施土地可利用限度分類，並完成宜農牧地、宜林地，以加強保育地之查定，均付之闕如，亦未有如何認定系爭土地為6級坡之記載。被告所提之資材室、平面圖、查定照片及現況照片等，僅能證明系爭土地之地面現況，無法證明幾級坡。被告雖稱系爭土地小於0.25公頃，係從分割前同小段432地號土地（下稱432地號土地）分割，分割前432地號土地原即為宜林地，依修正前查定要點七規定直接從母地號（即432地號土地）查定結果轉載即可，依被告所提山坡地土地可利用限度查定清冊（下稱查定清冊）中系爭土地內載：「查定結果為五級坡，宜林地」，是被告遽認系爭土地為「坡度5級」宜林地，後又「更正為6級」宜林地，其認事用法顯屬標準不一而有違誤。系爭土地雖係從分割前432地號土地分割出來，但該筆土地及其鄰地均非5級坡，故不能依修正前查定要點七之規定，直接從母地號土地查定結果轉載。被告主張本件依修正前查定要點四、㈢⒉規定，採自然流水法將系爭土地區分為3區塊作成坡度分析，惟自然排水法無法達到水土保持之目的，且坡度之精確度較為不足。況被告並未提出勘查圖表、測繪計算等資料，以符其說，其如何採樣、選點、執行均未詳盡，亦未按查定要點辦理。
㈢再依系爭土地之地籍圖謄本，本區若區分為3區，坡度分
析應分別為：⒈區塊1：自然排水方向長約25公尺，高為約6公尺，坡度為6/25=12%。⒉區塊2：自然排水方向長約22公尺，高為約3公尺，坡度為3/22=13.6%。⒊區塊3：自然排水方向長約13公尺，高為約4公尺，坡度為4/13=30%，3區塊坡度均小於40%，全區平均坡度，不論依坵塊法或依自然排水方向之現地量測坡度法，均屬於「4級坡」，故系爭土地應屬於分類標準中之「宜農牧地」。至於被告所提行政院農業委員會（下稱農委會）105年10月19日農授水保字第1050729241號函（下稱農委會105年10月19日函）並非最高行政法院判例，應不受其拘束，且該函既稱「特殊情形為不確定法律概念，屬行政裁量範疇，係保留主管機關針對具體個案情節而為適當處理之彈性空間」，則被告認事用法及採證不一，且裁量漫無標準，該函自不得作為本件之基準。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分關於系爭土地之部分均撤銷。
⒉被告應就系爭土地之分類標準作成4級坡、宜農牧地之行政處分。
三、被告則以：依修正前查定要點四、㈢⒉之規定，本件經被告派員於105年8月31日派員會同新北市新店地政事務所（下稱新店地政）人員及原告代理人至現場會勘，經使用測量儀器檢視系爭土地之面積及地形條件後，因該土地有3個自然排水方向，而得使用自然排水方向之方式執行現地量測坡度；又依農委會105年10月19日函意旨，系爭土地面積為439平方公尺，並非屬面積太大或地形複雜之特殊情形，故依同筆土地內自然排水方向就坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質分別量測，計算方式為以角度換算百分比後，再乘以面積，因有3個區塊，加總為28372.6，再除以系爭地號土地面積439平方公尺，等於64.63%，四捨五入後為65%。故系爭土地為6級坡，淺層、中等及軟岩，依修正前分類標準綜合研判，該筆土地之查定分類維持原查定為宜林地。原告所提之宇堂公司坡度分析，其內容除系爭土地，尚包括與本件無關之6筆土地，於本件自無可採等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有105年8月31日會（議）勘紀錄、系爭土地及其周邊土地之地籍圖謄本、系爭土地查定清冊、農委會105年10月19日函、系爭土地土地複丈成果圖、被告105年11月21日新北府農山字第1052240620號函、原處分及訴願決定等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：系爭土地之坡度查定，究應依該筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積，或採水保技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證之方式為之；而被告依前者規定查定系爭土地坡度為6級，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「（第1項）山坡地供農業使用者，應實施土地可利用
限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。（第2項）前項查定結果，應由直轄市、縣（市）主管機關於所在地鄉（鎮、市、區）公所公告之；公告期間不得少於30日。（第3項）第1項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。（第4項）經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水土保持處理與維護。」為山坡地條例第16條所規定。次按「（第1項）中央、直轄市主管機關應依本條例第16條第3項所定之山坡地土地可利用限度分類標準(如附件)，完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。（第2項）前項查定結果，直轄市或縣（市）主管機關於公告時並應通知土地管理機關或土地所有人。」為山坡地保育利用條例施行細則第12條所規定。
㈡繼按修正前分類標準一規定：「一、山坡地土地可利用限
度之分類分級查定基準規定如下：㈠坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，其分級如下：……六級坡：坡度超過百分之55。（106年8月8日發布現行分類標準第2條第1款第6目規定相同）」同標準二規定：「土地為淺層6級坡者，土地可利用限度類別為宜林地。（106年8月8日發布現行分類標準第3條第2款第4目則規定凡6級坡者均屬宜林地。）」繼按修正前查定要點四規定：「四、查定工作之執行：……㈡個案申請查定之執行：1.私有地：⑴受理機關：水土保持局所屬分局。⑵受理對象：各地政事務所、土地所有權人。⑶檢附文件：申請書（格式一）、土地登記謄本、地籍圖謄本或地政電子謄本（含土地登記謄本、地籍圖謄本）。⑷處理步驟：經受理機關審查符合規定者，函復申請人依規定向土地所在地之地政事務所申請土地鑑界，地政事務所將鑑界日期通知水土保持局所屬分局及申請人會同辦理。……㈢查定作業方式：……
2.查定作業⑴坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，可按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積；如有特殊情形，得採水土保持技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證。……㈣查定工作注意事項：1.山坡地之查定，以一整筆土地辦理為原則。……」（其中修正前查定要點四、㈢⒉已修訂為現行查定要點為四、㈢⒈：「四、查定工作之執行如下：……㈢查定作業方式分現場查定及圖資查定。年度專案查定之執行，得由水土保持局或所屬分局運用各類圖資加以判釋分類；現場查定得利用現有之圖資，初步瞭解待查定土地相關資訊，其查定基準量測作業如下：1.坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，可按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積；如有特殊情形，得採水土保持技術規範第25條之坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證。」另修正前查定要點四、㈣則修訂為「1.山坡地之查定，以一整筆土地辦理為原則，且各查定基準之量測，應以可供農業使用之範圍為限。」）同要點六規定「
六、查定結果異議案件之申請、處理與複查：……㈡查定結果公告期間外，土地所有權人或公有地土地合法使用人，對查定結果有異議時，應檢具申請書、土地登記謄本、地籍圖謄本或地政電子謄本（含土地登記謄本、地籍圖謄本）、公有土地租賃契約證明及土地管理機關同意書各1份，向土地所在地縣（市）政府、水土保持局所屬分局申請複查，縣（市）政府收件後，應即函轉水土保持局所屬分局辦理。……㈣土地所有權人申請複查以自願向土所在地之地政事務所申請鑑界者，水土保持局所屬分局應即函復申請人依規定申請土地鑑界，地政事務所於排定鑑界日期時，應通知申請人及水土保持局所屬分局派員辦理複查。公有地土地合法使用人申請異議複查若需向地政事務所申請土地複查鑑界應加附土地管理機關鈴印之土地複丈申請書1份。㈤複查結果如有變更，本會應依複查結果通知申請人，並副知縣（市）政府更正原查定、編定資料，不另辦理公告。如維持原查定結果，則逕復申請人。……」㈢經核本件原告之起訴狀及其前之行政程序及訴願程序中所
提出之相關書狀及所為之相關主張，均僅就系爭土地之坡度部分之查定不服，而未及於同地土壤有效深度、沖蝕程度、母岩性質之查定，此部分經本院闡明後，經原告陳明在案（見本院卷第93頁筆錄），是本件之爭執即在於系爭土地關於坡度之查定，合先敘明。
㈣經查，原告所有28之2地號土地及系爭土地前經完成山坡
地土地可利用限度查定分類結果均為宜林地，被告依原告105年8月2日複查申請書，於105年8月31日派員會同原告、新店地政測量人員及被告所屬農業局人員至現場複查及會勘結果，報由被告就坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質分別量測查定結果，其中系爭土地為6級坡、淺層、中等及軟質母岩，被告依分類標準規定綜合研判，其查定分類維持原查定為宜林地，有系爭土地山坡地土地使用基本資料及查定清冊、原告105年8月2日複查申請書及所附系爭土地土地登記第一類謄本、地籍圖謄本、土地複丈成果圖、105年8月31日會勘紀錄、會勘照片、等件附卷可稽（原卷第5至10、13至19頁、本院卷第176至180頁）。被告依分類標準規定綜合研判，維持系爭土地原查定結果為宜林地，並無不當。
㈤原告雖以：本件應適用修正前查定要點四、㈢⒉後段之規
定，以水保技術規範第25條之坵塊法進行坡度之查定，原告已委請宇堂公司以坵塊法進行坡度分析，並經大地工程技師簽證，查定結果系爭土地之坡度為4級坡，是被告僅依修正前查定要點四、㈢⒉前段規定按同筆土地內自然排水方向各坡度乘其所佔面積之和除以該筆土地總面積得出
6級坡之結果自為疏漏且不正確等情為主張，並提出宇堂公司坡度分析在卷可查（本院卷第31至36頁）。茲以：⒈依修正前查定要點四、㈢⒉規定之文義解釋，係以採同
筆土地內自然排水方向之現地量測坡度為原則，採坵塊法或等高線法，並經水土保持、土木、水利、大地工程或測量技師簽證為例外。經查，被告係於會同原告代理人及新店地政測量人員至系爭土地現場進行指界、鑑界以確認範圍後，再以該筆土地內之自然排水方向各坡度，再乘以其所佔面積之和除以各該筆土地總面績，進而求得系爭土地之坡度結果，除已符合修正前查定要點四、㈡⒈⑷之程序規定，且由被告所提系爭土地分類標準圖解、區塊角度面積計算表（見原卷第14、17頁），其量測過程符合上開規定（亦與現行查定要點四、㈢⒉前段規定相符）。原告僅泛稱被告查定人員僅以肉眼觀看，被告所提之資材室、平面圖、查定照片及現況照片等無法證明系爭土地為6級坡，及就區塊角度面積計算表依其歧異之見解就自行計算得出無論依坵塊法或自然排水方向之現地量測坡度法，系爭土地均屬於「4級坡」之結論（原告計算方式見前事實及理由欄二、㈢所示），均與證據及事實未符，自無可採。
⒉按不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具
有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由意旨參照）。原告既一再主張本件應採修正前查定要點四、㈢⒉之坵塊法進行坡度查定，則其應就系爭土地究有何修正前查定要點四、㈢⒉規定之「特殊情形」為說明。而「特殊情形」依其文義，固有不確定法律概念，惟其規範意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點並非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，亦為一般受規範者所得預見，復可經由司法審查加以認定及判斷，尚未違反法律明確性原則。本件山坡地條例之主管機關農委會曾就上開「特殊情形」究係何指，於105年2月3日召開105年度「研商水土保持管理相關議題」第1次會議，認係保留予主管機關即農委會針對具體個案情節而為適當處理之彈性空間，認「特殊情形」係指面積太大、地形複雜等（見本院卷第155至156頁農委會105年10月19日農授水保字第1050729241號函）。而查定要點之上開規定，係在依自然特徵、應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用山坡地，符合山坡地條例之立法意旨（山坡地條例第5條規定參照），尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與憲法增修條文第11條無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸；而「特殊情形」涉及高度技術性之判斷、計畫性政策之決定，農委會就此所為指面積太大、地形複雜之判斷，並未逾越、溢出上開條文之文義，亦無恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，基於尊重農委會就主管山坡地條例具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認農委會就此等事項之決定，有判斷餘地。
⒊經查，系爭土地面積為439平方公尺（0.0439公頃），
除未達0.25公頃，且與一般山坡地動輒達數或數十公頃之譜相較，自與「面積太大」之特性相距甚遠；且依原告所提系爭土地之空拍套疊地籍圖、現場照片以觀（見本院卷第172、176至180頁），系爭土地絕大部分之面積為長有雜草之土石，其上或有部分林木或地上物，亦非高大且甚為密集，並無大範圍之障礙物遮掩地面上土地坡度之情形，一般人用目視方式即能看出系爭土地之起伏之現狀，亦無所謂「地形複雜」之情形，系爭土地恰係適用修正前查定要點四、㈢⒉前段規定之適例。原告雖以系爭土地形狀狹長，自北到南約有75公尺，地形複雜，面積439平方公尺即不算太小，主張本件應有修正前查定要點四、㈢⒉後段規定進行坡度查定，自與前揭法令規定相悖，其進而否定被告原處分所為之查定，洵無可採。
⒋至於原告另以：為達水土保持之目的，採坵塊法較自然
排水流向為精確；又系爭土地北臨、南臨之27、28地號土地均為原告所有，且悉屬4級坡，為維護區域之完整，系爭土地自比照毗鄰的土地同為查定4級坡等情為主張。惟查，原告此部分之主張，均係依宇堂公司以坵塊法鑑定之坡度分析為據，惟經檢視系爭土地之土地面積及地形條件，既可使用自然排水方向之方式執行現地量測坡度，非屬特殊情形，已如前述，與一般案件並無不同，則本件尚無從依循修正前查定要點四、㈢⒉後段規定進行坡度查定，則原告自不得執其自行委託宇堂公司以坵塊法鑑定之坡度分析結果，進而臧否被告依自然排水法所為原處分之坡度查定，是原告此部分之主張，容有因果倒置之處，自無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依修正前查定要點四、㈢⒉前段規定依自然排水法查定系爭土地坡度查定為6級坡（此亦符合現行查定要點四、㈢⒈前段之規定）；另因系爭土地土壤有效深度為淺層，依修正前分類標準二規定認係土地等級5級地、可利用限度類別為宜林地（此亦符合現行分類標準第3條第2款第4目規定不論土壤有效深度為何，凡6級坡者均屬宜林地），其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決被告應就系爭土地之分類標準作成4級坡、宜農牧地之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月3日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官許瑞助
法官蕭忠仁法官鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月3日
書記官吳芳靜