臺北高等行政法院104年度訴字第573號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第573號判決

裁判日期：民國104年10月29日

裁判案由：關稅法

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第573號104年10月1日辯論終結原告陽明海運股份有限公司代表人 盧峯海 （董事長）訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師 陳毓芬 律師被告財政部關務署代表人 饒平 （署長）訴訟代理人 温武彥
邱雅健 詹雅媜 上列當事人間關稅法事件，原告不服財政部中華民國104年3月10日台財訴字第10313974800號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係取有被告核發安全認證優質企業資格之海運運輸業者
（證書編號：TWAEO-000000000，有效日期至104年6月
7日止，下稱系爭安全認證優質企業證書），且係被告所屬高雄關（下稱高雄關）管轄之自由港區事業，高雄關於101年2月6日（訴願決定誤載為101年2月16日）赴原告高雄分公司實地查核，經會同其專責人員全面清點原告自設立後通報進儲之自用機器設備，查得其於95年12月19日委由勝昌報關股份有限公司（下稱勝昌公司）以F1（外貨進儲自由港區）進口報單，向高雄關通報門式起重機3部（TT-21、TT-22、TT-23，下稱系爭起重機3部）進儲高雄港第120號碼頭（監管編號:PBE08）自由港區（F1進口報單號碼：第BE/95/SK99/0001號），嗣於100年5月11日委託盛鑫裝卸機械有限公司（下稱盛鑫公司），並由該公司複委託樺棋營造股份有限公司（下稱樺棋公司）轉運至原告所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），均未以F4報單（自由港區與他自由港區、課稅區間之交易）向海關辦理通關。經高雄關審理原告涉有將進儲自由港區之貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，處貨價1倍之罰鍰計新臺幣（下同）47,087,604元，併沒入涉案貨物在案。從而，被告依據優質企業認證及管理辦法（下稱優質企業辦法）第2條第3款及第29條第1項第1款之規定，以10
3年9月3日台關業字第10310196671號函廢止原告之安全認證優質企業資格。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠原告並無私運行為，原處分及高雄關103年處分書認定事實顯有錯誤：
⒈參照最高行政法院95年度判字第1688號、92年度判字第53
7號判決意旨：「行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真相不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。」足見，倘行政機關作成處分所根據之事實，若與事實不符者，即有認定事實錯誤之情形，而構成行政處分得撤銷之原因。
⒉查，倘安全認證優質企業「最近三年有重大違章紀錄」之
情形，認證海關即應報財政部關務署廢止其資格，並限期收回證書，未能於期限內收回者，得逕行公告註銷，此乃優質企業認證及管理辦法第29條第1項第1款所明文規定。至於何謂「重大違章紀錄」，依同法第2條第3款規定，係指「本辦法所定期間內有私運紀錄；或因虛報貨物進、出口等違章情事，致所漏稅額（關稅及海關代徵稅款）、溢沖退稅額或定額罰鍰單計或合計逾新臺幣50萬元，或沒入貨物價值單計或合計逾新臺幣1百萬元，經海關核發處分書在案者」。經查，被告所據高雄關103年處分書，其處罰之所持理由及法令依據，無非係以原告有「擅將自由港區貨物轉運至其他自由港區，未向海關通報」之情形，違反自貿港設管條例第17條第1項規定，構成同法第38條第3項之「私運行為」，故而轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定論處罰鍰及沒入處分。是以，原處分顯係以原告於享有安全認證優質企業資格之期間內有前揭之違法「私運紀錄」，認定原告有重大違章紀錄，從而作成廢止安全認證優質企業資格之處分。故綜合以觀，原告前述移運營業自用機器設備之行為是否為自貿港設管條例第38條第3項規定所禁止之「私運行為」，係判斷原處分合法與否首須釐清之先決事實問題。
⒊惟查，自貿港設管條例第38條第3項規定所稱之「私運行
為」，依歷來行政法院裁判見解，應係指為逃避管制或課稅，私將受管制貨物或應稅物品運入或運出之行為。倘當事人僅係單純漏未向海關通報，且不致造成逃漏關稅之問題，即非私運行為，自無自貿港設管條例第38條第3項規定之適用：
⑴首查，最高行政法院判例向來認為，若不涉及逃避管制
或課稅，僅單純漏未通報海關之行為，尚不構成「私運行為」。如最高行政法院61年度判字第565號判例即指出：「所謂私運貨物進口、出口，係指逃避管制或課稅，私將貨物運入或運出口岸而言…。」另最高行政法院57年度判字第5號判例亦認為：「原告為船員，隨輪自香港返抵臺灣高雄港，攜帶其隨輪私運進口之干貝等物品上岸，並未申報驗稅，被高雄港務警察所在該港淺水碼頭查獲該項應稅物品，無論其數量多寡，作何用途，及是否受人托帶，要難認非私運貨物進口。」⑵再觀最高行政法院89年度判字第1964號判決：「漁船並
非商船，自不得承運或裝載一般商貨，其有違法攜運者，自始即構成私運行為。」最高行政法院96年度判字第
355號判決：「又漁船並非商船，不得承運或裝載一般商貨，若有違法載運，即構成私運行為。本件被上訴人查獲上訴人管領之『東波32』號漁船上裝載之前揭物品，非屬漁獲，而係一般大陸產製商貨，自不得由漁船載運進口，則上訴人（即船長）以其管領之漁船自行或與訴外人 王彬 、 陳細陽 、 林明華 等共同違法私運貨物進口，於我國緝私水域處被查獲，即應依私運行為論處，是被上訴人依海關緝私條例第27條第1項、第36條規定論罰，並無不合。」及最高行政法院96年度判字第1252號判決：「本件上訴人甲○○係『財進發66號』漁船船長、乙○○係該漁船船員，共同基於意圖進口私菸牟利之意思聯絡，於93年2月18日下午，僱用大陸籍漁工 張長海 、 念小明 及 劉信龍 為船員，出海載運私菸，嗣於93年
2月21日上午10時許，行經東經119度43分、北緯24度50分，即金門縣烏坵鄉外海15海里查緝走私海域內，為海巡署第三海巡隊等組成之聯合查緝小組（下稱聯合查緝小組）在該船上查獲仿冒藍星牌香菸6萬包、峰牌香菸10萬8千包、黑色大衛杜夫牌香菸6萬3千包、白色大衛杜夫牌香菸11萬2千包、紅色大衛杜夫牌香菸2萬
2千包、七星牌香菸5萬1千5百包、七星牌淡菸8萬
8千5百包、黑色七星牌香菸20萬6千5百包，移送被上訴人處理，經被上訴人審查結果認上訴人違章屬實，乃依海關緝私條例第36條第1項、第3項之規定共同處貨價1倍之罰鍰計4,765,500元，併沒入貨物。」⑶綜上可知，自貿港設管條例第38條第3項之「私運行為
」，乃係指為躲避海關查緝，私自運入或運出依法受管制之違章物品或應稅物品，而意圖不法牟利之行為。且觀諸自貿港設管條例第38條之立法目的，乃因自由港區貨物物理上雖位處境內自由貿易港區，然依法享有低度之行政管制（貨物自由流通、自主管理、免通關查驗）及關稅豁免等租稅優惠，為避免業者利用自由港區管制程序上之高度自由，而輕易遂行私運貨物之不法目的，故特以自貿港設管條例第38條第3項予以規範，惟其所規範之私運行為仍不得逸脫前揭有關私運行為之定義，否則即顯然法律保留原則。
⒋惟被告高雄關對於「私運行為」之解釋，顯已逾越自貿港
設管條例第38條第3項之文義合理解釋範圍，亦同時扭曲該條規定立法理由之文義：
⑴按，解釋法律應不得脫離法律之文義，是為文義解釋方
法。就此，前任大法官王澤鑑教授已指出：「文義是法律解釋的開始，也是法律解釋的終點。法律解釋始於文義，然如所週知，法律概念具多義性，有其核心領域（概念核心）及邊際地帶（概念週邊），其射程的遠近，應依法律意旨而定，在邊際灰色地帶容有判斷餘地，但不能超過其可能的文義。否則即超越法律解釋的範疇，而進入另一階段的造法活動(法律續造)。尊重文義，為法律解釋正當性的基礎，旨在維持法律尊嚴及其適用之安定性。」前大法官許玉秀教授亦曾於釋字第603號解釋之意見書中明揭：「所謂文義解釋，主要有兩個解釋操作程序，第一個是文法解釋，第二個是文脈解釋。
透過文法結構，可以對文句有初步的邏輯認知，接著才能在文句上下文的脈絡之中，理解文本的含義，而如果每個字不具有一定的含義，不可能有文本的含義，因此在文脈解釋中，必須確定每個字、每個詞以及每個語句的可能含義範圍，這也就是文義解釋中的『可能文義範圍』原則。那麼，究竟如何操作『可能文義範圍』原則？所謂每個字、詞和語句的可能文義，無非指日常生活及專業生活的經常性認知，而日常性及專業性生活的經驗認知，則取決於認知的目的，換言之，字、詞、語句的含義，往往取決於他們的用途，因為不同用途，可能使形狀相同、發音相同的字，具有不同的含義，也就是說，文義解釋和目的解釋會有一定程度的連結。」現任大法官黃茂榮教授於法學方法與現代民法一書中，對於法律解釋方法亦有精闢且明確的闡述：「文義解釋及歷史因素的作用在於介定法律解釋活動的最大範圍」、「解釋活動的之最大的範圍應在：文義因素及歷史因素交集下共同決定的範圍。」、「因為文字是法律意旨附麗的所在，也因為它是法律解釋活動的最大範圍，因此，著手解釋法律的時候，首先便須去確定文義涵蓋的範圍」。
⑵查，自貿港設管條例第38條第3項規定：「自由港區事
業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」因此從文義解釋可知，適用海關緝私條例規定處罰之前提，須同時該當下列要件：
(1)自由港區事業；(2)違反第17條第1項或第2項之通報或報關程序；(3)將貨物運往特定區；以及(4)有私運行為之情事。而依本條文法解釋及文脈解釋觀察，單純違反自貿港設管條例第17條第1項及第2項之行為，即漏未通報或通關之行為，而未涉及私運貨物之情事者，因此時欠缺上述法條文義要件，而無從依第38條第3項規定適用海關緝私條例。是以，被告高雄關前開處分，以原告將自用機具移運至其他自由港區時，未依自貿港設管條例第17條第1項規定事先向海關通報，逕認此即構成「私運行為」，顯係刻意忽略第38條已明定「而有私運行為者」之文義，架空立法所明確規定之構成要件，而與處罰法定原則相違。
⑶且查，原自貿港設管條例第41條規定（即現行法第38條
第3項規定）之立法理由：「自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理，本條例不另定處罰規定，爰於第1項予以渡定，俾資明確。」其中，「為私運貨物之行為」之「為」，自應係指「做私運貨物之行為」，而非指「是私運貨物之行為」，方與自貿港設管條例第38條第3項「而有私運行為者」之文義相符，否則將造成法條文義與立法理由之文字間互為矛盾及明顯牴觸之情形，而難為採。
⒌末查，自本件事實面觀之，原告移運自由機器設備至基隆
港：1.業已事前取得「自由貿易港區管理機關」－「交通部高雄港務局及基隆港務局」之同意，方從事移運作業，僅因原告為海運運輸業者，對於自由貿易港區行政管轄及登記管理制度不似一般貿易、加工製造業等業者熟悉，方未及時向海關通報，但可證明原告絕無私運之意圖；2.本次移運目的僅在將原本營運自用之機器設備轉送至原告之其他營業場所繼續使用，並無任何藉由私運牟利之意圖；
3.原告係採用國內運輸方式，於境內移運系爭三部門式起重機，並無可能發生逃避管制或逃漏關稅之問題。據此可知，原告前開移運自用機具之行為，絕非構成自貿港設管條例第38條第3項之「私運行為」，被告高雄關103年處分書明顯認定事實有誤，迺被告未予詳查，竟據以作成原處分廢止原告之安全認證優質企業資格。按前揭最高行政法院95年度判字第1688號、92年度判字第537號判決意旨，原處分及高雄關103年第00000000號處分書即有明顯之認定事實錯誤之情形，則其等之合法要件即顯有欠缺，自屬違法行政處分而應予撤銷。
㈡原處分明顯違反行政程序法第7條之比例原則及責罰相當原則：
⒈按，行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則
為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，又參照司法院大法官釋字第641號解釋意旨：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。」相同意旨，最高行政法院亦著有102年度判字第550號判決可資參照。足徵，裁罰性行政行為不得逾越必要之範圍，且對人民造成之損害與所欲追求之公益間須合乎比例性，始符合比例原則及責罰相當之要求。
⒉按，優質企業認證及管理辦法第14條及第15條規定：「海
關對於安全認證優質企業貨物輸出人之出口貨物，得採取下列優惠措施：一、最低之文件審查及貨物查驗比率。二、抽中查驗者，海關得改為免驗，未改為免驗者，得優先查驗。三、設立貨物未放行案件處理單一窗口，提供廠商查詢並協助解決通關流程問題。四、得申請使用非侵入方式查驗貨物。五、報單離岸價格為新臺幣一億元以上者，得以免審免驗通關。」及「海關對於安全認證優質企業納稅義務人之進口貨物，得採取下列優惠措施：一、最低之文件審查及貨物抽驗比率。二、抽中查驗者，得適用進出口貨物查驗準則簡易查驗之規定，並得優先查驗。三、經提供稅費擔保後先予放行者，得按月彙總繳納稅費。但依關稅法第十八條規定繳納保證金先行驗放案件，不適用按月彙總繳納稅費方式辦理。四、符合第三條所定條件者，得申請核准以自行具結替代稅費擔保。五、設立貨物未放行案件處理單一窗口，提供廠商查詢並協助解決通關流程問題。六、國貨復運進口報單通關時，得書面申請具結先予放行，事後核銷原出口報單。七、得申請使用非侵入方式查驗貨物。八、報單完稅價格為新臺幣一億元以上者，得以免審免驗通關。」取得「安全認證優質企業資格」者，於進出口貨物上得享有最低之文件審查及貨物抽驗比率，又海關得設立貨物未放行案件處理單一窗口，提供廠商查詢並協助解決通關流程問題，並得申請使用非侵入方式查驗貨物，另出口報單離岸價格或進口報單完稅價格為新台幣1億元以上者，得以免審免驗通關等諸多優惠措施，尤對於海運運輸業者營業自由及財產權之實現至為攸關。⒊查，優質企業認證及管理辦法第29條規定，領有安全認證
優質企業資格之業者，倘「最近三年有重大違章紀錄」之情形，認證海關即應報請被告廢止其資格。自本條文內容觀之，即明白可見其所欲針對者，應係具有「重大違法情節或高度非難性」之違章行為始屬之，諸如同法第2條第3款所定「有私運紀錄」、「定額罰鍰單計或合計逾新臺幣五十萬元」或「沒入貨物價值單計或合計逾新臺幣一百萬元」之情形。
⒋惟誠如前述，原告將營運自用機器設備，自高雄港區透過
國內運輸方式移運至基隆港區原告貨櫃場繼續使用之行為，與自貿港設管條例第38條第3項之「私運行為」明顯有別，縱原告因故未事先向海關通報，即從事移置作業，惟此應僅影響被告對於自由貿易港區事業所持自用機器設備「登記管理作業」之正確性，就查緝私運行為所欲追求之維護國內法域秩序、確保財稅國課之公共利益不致造成影響，違法性實屬輕微。縱認違法，毋寧依自貿港設管條例第18條第2項（自由港區事業關於貨物之進儲、提領、重整、加工、製造或遭竊、災損等，應按其作業性質，辦理有關之登帳、除帳、查核銷毀、補繳稅費除帳、稅費徵免及其他與帳務處理相關之自主管理事宜。）及第39條（自由港區事業違反第十八條第二項或第三項規定者，得由海關予以警告或處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰，並命其限期改正…）規定處罰，即為已足。然高雄關103年處分書對被告課以新臺幣4,708萬7,604元罰鍰，並沒入貨物之處分，實顯過當。詎被告更進一步作成廢止原告安全認證優質企業資格之處分，對原告營業自由及財產權所造成之損害，與其所欲追求行政管理正確性之公益顯失均衡，違反比例原則中之狹義比例性原則，亦與司法院大法官釋字第641號解釋意旨所揭行政裁罰手段應講究「責罰相當」之意旨不符，明顯違法，原處分自應予撤銷。
⒌末查，觀諸自貿港設管條例第38條第3項規定，自由港區
事業未經通關擅將貨物運往「課稅區」而有私運行為之情形，與未經通報擅將貨物運往「其他自由港區」而有私運行為之情形，同為自貿港設管條例第38條第3項所並列禁止，行政機關就此二行為自應給予相同之法律評價，對於是否構成私運行為於解釋上即不應有別。經查，被告高雄關前曾以原告未經報關即擅將免稅進口之自用機器設備（即與本案相同之T/T門式起重機）售予「課稅區」之盛鑫裝卸機械有限公司乙事，作成行政處分，惟被告高雄關除認應依「自貿港設管條例第21條第2項規定」向原告補徵相關稅費以外，亦僅認原告至多僅違反「自貿港設管條例第18條第2項」自主管理之規定，故僅依「同法第39條規定」要求限期補正，並未將原告「未經通關擅將貨物運往課稅區」之行為認定為私運行為，亦未依同法第38條第3項規定予以處罰。相較於此，被告高雄關卻認定原告本件未經通報擅將貨物運往「其他自由港區」之行為，構成私運行為，而逕依海關緝私條例規定第36條第1項及第3項規定論處。其未有合理之正當理由，在本案就相同之自貿港設管條例第38條第3項規定之適用，卻給予截然相反之法律評價，明顯與平等原則及行政自我拘束原則相牴觸。且自該案之處分可知，被告高雄關於裁罰上明顯有其他較小侵害之手段可資運用，而可達成其行政管制之目的（即依自貿港設管條例第39條要求原告補正登記即可），卻於本件將原告之行為曲解為私運行為，據以課處鉅額罰鍰及沒入貨物之處分，明顯違反行政程序法第7條比例原則之「必要性原則」，及大法官釋字第641號解釋所明揭之「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當」之責罰相當原則，被告竟未予詳查，迺進一步作成原處分，亦屬違法，亦應併予撤銷。㈢自貿港設管條例主管機關「交通部」就本案所為之事實認定
及法律解釋，被告本於憲法及行政法上之行政一體原則自應予以尊重，不得為相反或歧異之認定：
⒈按，參照司法院大法官釋字第407號解釋意旨：「主管機
關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據。」另參照法務部101年4月10日法律字第10100512980號函釋意旨：「就個別消費寄託契約約定之內容判斷，且涉及金融管理法規相關規定之解釋適用，仍宜由金融管理法規主管機關逕依職權認定之。」本於相同之法理，自貿港設管條例第4條既明定：「本條例之主管機關為交通部。」業已明揭關於自由貿易港區之「政策推動」、「業務協調」與「實際管理」等事宜，在管轄上歸屬於「交通部」之權責（詳參98年7月8日立法理由），因此交通部自有權本於主管機關之地位，就自貿港設管條例相關規定之適用為必要之解釋。
⒉次查，依司法院大法官釋字第613號解釋所揭櫫之行政一
體原則：「行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作，此即所謂行政一體原則。」是在行政一體原則之下，行政機關內部雖有所分工，惟最終仍應由上級機關或主管機關統籌指揮，其對法規如何適用所為之解釋，自應受到其他行政部門之尊重。是以，交通部本於職權就自貿港設管條例所表示之法律見解，自應受到其他機關之尊重，其他機關不得無視主管機關已表示之法律見解，而逕為相反或歧異之認定。基此，自貿港設管條例第37條以下（即「第七章罰則」），雖規定「海關」對於違反自貿港設管條例之自由港區事業有行政裁罰之權限，惟自貿港設管條例已明定「交通部」為主要權責機關，由其主管自由貿易港區之實際管理，是本於行政一體之行政法基本原則，海關就自由港區事業實際上是否違反設管條例而考慮發動行政裁罰手段時，自應尊重「交通部」所表示之法律見解，不得逕為相反或歧異之認定，否則不僅將導致人民無所適從，亦不符合憲法及行政法上之行政一體原則。
⒊查，原告將營運自用之系爭三部門式起重機，透過國內運
輸方式自高雄港區移運至其他港區繼續使用，未及時通報海關，充其量僅影響被告對於自由貿易港區事業「登記管理作業」之正確性，違法性實屬輕微。就本件行為之本質觀之，明顯與實務及法律所規定之「私運行為」明顯有別，因此自無自貿港設管條例第38條第3項規定及海關緝私條例之適用。對此，交通部103年5月7日交航字第1035005
573號函業已明確指出，被告將原告本次移運機具行為視為私運行為確有明顯不當之處：「經本部航港局查復表示，陽明公司確有依租賃契約及貨櫃集散站管理規則等規定報知前高雄港務局同意將旨揭門式起重機移往基隆港自由港區…爰是否屬設管條例第38條所稱之私運行為似有疑義。…對此三部運往基隆港自由港區不具營利行為且無稅費徵免疑義之門式起重機，倘擬援用設管條例第38條第3項之私運行為以海關緝私條例第36條規定處以『沒入並處貨價一倍至三倍之罰鍰』之處分，此恐有違比例原則之虞。」詎被告高雄關竟未詳查而仍誤將本件原告行為以私運行為視之，其對於自貿港設管條例主管機關「交通部」之法律見解並未給予適當之尊重，除已明顯違反自貿港設管條例第4條之職務管轄規定外，亦明顯悖於憲法及行政法上之行政一體原則，故高雄關103年處分書自屬違法而應予撤銷，被告基於高雄關前開之違誤處分，竟更進一步作成原處分，廢止原告之安全認證優質企業資格，原處分自亦屬明顯之違法，應予以撤銷。
㈣綜上，本件原告移運自用機具之行為絕非自貿港設管條例第
38條第3項之「私運行為」，被告高雄關103年處分書之法律適用明顯與法條文義及立法意旨不符，違法情節甚明，迺被告未予詳查，逕據之作成原處分，廢止原告之安全認證優質企業資格，明顯違法，對原告受憲法保障之營業自由及財產權造成嚴重侵害，與行政程序法第7條「比例原則」及責罰相當原則亦殊有未合等情，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠依行政程序法第110條第1項、第3項規定，行政處分於生
效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分發生形式確定力為要件。行政處分生效後，產生規制效力，其不僅對作成處分之行政機關本身具有拘束力，同時行政處分所產生的法律效果或所形成之法律關係，構成其他行政機關作另一行政處分或法院裁決時之基礎事實或先決要件（此一拘束力有稱之為構成要件效力、確認效力或拘束力對原處分機關以外機關之效力等等，不一而足）；又行政處分對他機關之拘束力，係基於行政機關內部之職務分工，管轄權分配而來，實務上亦一再闡明確認，此有司法院釋字第379號解釋。查本案原告因違反自由貿易港區設置管理條例事件，經高雄關103年第00000000號處分書裁罰「處貨價1倍之罰鍰新臺幣4,70
8萬7,604元，併沒入貨物」。既已符合上開廢止安全認證優質企業資格之條件，認證海關基隆關報經被告廢止其資格，洵無不合。原告對於高雄關處分提起行政救濟，亦經財政部以103年12月23日台財訴字第10313972110號訴願決定駁回予以維持原處分在案。茲起訴狀意旨所稱，要屬對於高雄關處分之爭執，與本案廢止安全認證優質企業資格之處分雖有關連，其理由依據則不同。原告以對於高雄關處分之爭執理由，而指摘本案廢止處分為違法，應屬無據。
㈡又所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，係指行政行為
應依：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」之原則為之，旨在國家行政目的之達成與限制人民基本權利之手段間，必須適當並不得過度，亦即行政之手段與行政目的間須符合比例。查本案原告既受有處貨價1倍之罰鍰新臺幣47,087,604元，並沒入貨物之處分，被告依法自應廢止原告安全認證優質企業之資格，尚難認定有違反比例原則。況本辦法第29條第1項之法律用語為「應」，即屬強制規定，並無賦予被告行政裁量權，故而認證機關（基隆關）於發現原告最近3年有重大違章紀錄時，即應報請被告廢止其資格，並限期收回證書，未能於期限內收回者，得逕行公告註銷，自無違反比例原則及責罰相當原則。準此，被告廢止原告安全認證優質企業資格，核屬有據，原告所訴，委無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告違反海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，依關稅法第19條第3項與優質企業認證及管理辦法第2條第3款及第29條第1項第1款規定，廢止原告之安全認證優質企業資格，是否適法?
五、本院判斷如下：㈠按「國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運
至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。」「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」分別為自由貿易港區設置管理條例第17條第1項、第38條第3項所明定。次按「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。．．
．（第3項）前2項私運貨物沒入之。」海關緝私條例第36條第1項、第3項亦有明文。又按「海關得對納稅義務人、貨物輸出人或其他供應鏈相關業者實施優質企業認證，經認證合格者，給予優惠措施。」「第1項申請認證應具備之資格條件、申請程序、優質企業之分類、供應鏈業別、優惠措施、停止或廢止適用條件、第2項得先予放行之特定報單、擔保方式、申請自行具結之條件、稅費繳納方式及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」為關稅法第19條第1項、第3項所明定。
㈡次按「本辦法依關稅法第19條第3項規定訂定之。」、「本
辦法用詞定義如下：……三、重大違章紀錄：指本辦法所定期間內有私運紀錄；或因虛報貨物進、出口等違章情事，致所漏稅額（關稅及海關代徵稅款）、溢沖退稅額或定額罰鍰單計或合計逾新臺幣50萬元，或沒入貨物價值單計或合計逾新臺幣100萬元，經海關核發處分書在案者。但違章情事經證明係因其他供應鏈業者作業疏失所致者，免予採計。」及「安全認證優質企業有下列情形之一者，認證海關應報財政部關務署廢止其資格，並限期收回證書，未能於期限內收回者，得逕行公告註銷：一、最近3年有重大違章紀錄。……」為優質企業辦法第1條、第2條、第29條第1項所規定。
㈢查本件原告係取有被告核發系爭安全認證優質企業證書之海
運運輸業者，且係被告高雄關管轄之自由港區事業，而高雄關於101年2月6日赴原告高雄分公司實地查核，經會同其專責人員全面清點原告自設立後通報進儲之自用機器設備，查得其於95年12月19日委由勝昌公司以F1（外貨進儲自由港區）進口報單，向高雄關通報門式系爭起重機3部進儲高雄港第120號碼頭（監管編號:PBE08）自由港區（F1進口報單號碼：第BE/95/SK99/0001號）。嗣於100年5月11日委託盛鑫公司，並由該公司複委託樺棋公司轉運至原告所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），均未以F4報單（自由港區與他自由港區、課稅區間之交易）向海關辦理通關。經高雄關審理原告涉有將進儲自由港區之貨物擅自運入其他自由港區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，處貨價1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物在案之事實，已經高雄高等行政法院104年6月24日104年度訴字第67號判決在案（目前上訴中）；又原告對於上開系爭起重機轉運未經通報海關之事實，於本院104年9月8日準備程序中直陳：「（問：確實有轉運行為？）答：沒有意見。」「（問：原告未向海關通報將機具轉運到基隆自由貿易港區，對於此事實原告有無否認？）答：原告並不否認未向海關通報，但不認為未通報即屬於私運行為，原告仍有通知港務局。
被告認為原告擅將貨物從自貿港區轉運到其他自貿港區，即屬海關緝私條例的私運行為，對此原告有爭執。」（見本院
104年9月8日準備程序筆錄，即本院卷第109頁、第111頁）是原告系爭起重機3部進儲高雄港第120號碼頭（監管編號：PBE08）確有於100年5月11日轉運至原告所屬基隆貨櫃集散站內（屬基隆港自由港區），均未以F4報單向海關辦理通報之情，洵堪認定。兩造主要爭執在：原告雖不否認未向海關通報，但不認為未通報即屬於私運行為，且自認仍有通知港務局，故認縱擅將系爭起重機自貿港區轉運到其他自貿港區，亦不構成海關緝私條例之私運行為。惟查：
⒈按自由貿易港區設置管理條例第17條第1項及第2項之立法
理由：「本條明定貨物自國外或國內其他自由港區、課稅區、保稅區進儲自由港區，或由自由港區輸往自由港區外，或於自由港區內交易流通，應分別貨物入出地區，依照規定方式向海關通報或辦理通關後為之。自由港區為『境內關外』之區域，貨物由國外或國內其他自由港區進儲自由港區，或自由港區之貨物輸往國外或其他自由港區，僅須依照規定之標準格式或書表向海關通報，經海關電子訊息回復已完成檔案紀錄後，即可將貨物進儲或運出港區，爰作第1項規定。自由港區之貨物與國內課稅區或保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通關，始得進出自由港區，爰作第2項規定。」揭明自由港區之貨物與國內課稅區或保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通關，始得進出自由港區，爰作第2項規定。次按同條例第38條於98年7月8日之立法理由：「條次變更，本條為原條文第35條移列。……本條與原條文第41條第1項所定罰責，均係針對違反修正條文第17條規定所定，爰將原條文第41條第1項規定移列至本條第3項，並酌作文字修正。」而原條文第41條第1項係規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，海關應依海關緝私條例規定處罰。」其立法理由為：「自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理，本條例不另定處罰規定，爰於第1項予以明定，俾資明確。」綜上，參諸上開法條之立法理由意旨，足知自由港區之貨物與其他自由港區或國內課稅區、保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通報或通關，始得進出自由港區，自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，即為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理。
⒉又按，按行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第2項
規定：「自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後5年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」查原告之系爭起重機3部，依上開行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第2項規定，享有免徵相關稅費之優惠，因之系爭起重機3部如未經向海關申報而運輸進入其他自由港區，即有逃避管制、偷漏關稅之問題，核與最高行政法院61年判字第565號判例：「所謂私運貨物進口、出口，係指逃避管制或課稅，私將貨物運入或運出口岸而言。」所指逃避管制或課稅，私將貨物運入或運出口岸之私運貨物行為意旨相符。而本件原告經查獲涉有將進儲自由港區之系爭起重機（即貨物）擅自運入其他自由港區之違章情事，被告因認其違反自由貿易港區設置管理條例第17條第1項規定，乃依同條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處原告貨價（已參照行政院頒布之「固定資產耐用年數表」予以折舊，計算式詳如被告證物卷第122頁）1倍之罰鍰計47,087,604元，併沒入涉案貨物（系爭起重機3部），揆諸前揭法條之規定及說明，即屬有據，並無違誤，上開高雄高等行政法院104年6月24日104年度訴字第67號判決駁回原告之訴理由亦同斯旨在案。原告上揭主張未通報海關並非屬於私運行為，縱擅將系爭起重機自貿港區轉運到其他自貿港區，亦不構成海關緝私條例之私運行為等語，容有誤解法令情形，核屬無據，委無足採。
⒊末查，被告認定原告有重大違章紀錄，遂依據優質企業辦
法第2條第3款及第29條第1項第1款之規定，以原處分廢止原告之安全認證優質企業資格，核屬有據，並無不合。至原告雖主張系爭起重機轉運時曾向交通部高雄港務局報備等語。惟查，審諸該報備（即樺棋公司100年5月10日（100）樺字第134號函，見本院卷第25頁，即原證6），主旨載為：「本公司受盛鑫裝卸有限公司委託，由拖船「海揚9號」拖帶平台船「合隆108號」自高雄港（＃
120碼頭）至台中港務（＃24、25、26碼頭）、基隆港（＃20碼頭）門式機運送，請查照。」對照其說明欄記載：「檢附時程表、指定裝卸船圖示各乙份。」可知，原告在此所指之該報備係針對系爭起重機3部之航線運送、裝載及時程表等因航務所需所為之報備，核與系爭起重機3部轉運（運輸）進入其他自由港區，須向海關通報與航務無涉之情形有別，自難據以資為有利於原告主張有通報行為事實之認定，附此敘明。
六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月29日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳金圍法官陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年10月29日
書記官林俞文