裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第687號裁定
裁判日期：民國96年06月29日
裁判案由：眷舍
高雄高等行政法院裁定
九十五年度訴字第六八七號原告甲○○○
乙○○丙○○丁○○共同訴訟代理人 駱怡雯 律師被告空軍防砲警衛訓練中心（原名三軍防空砲兵部隊訓
練中心）通訊處:屏東縣枋寮郵政九０二七
六號代表人戊○○指揮官訴訟代理人徐克銘律師
洪大植律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國九十三年八月二十七日九十三年決字第一一三號訴願決定，提起行政訴訟。
本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第四條第一項亦有明文。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第三條第一項規定自明。故提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例可資參照。可知，提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
二、緣原告等均為屏東縣共和新村內由國防部編列有案之原眷戶。國防部總政治作戰局為執行國防部之國軍老舊眷村改建計畫，即發布民國（下同）九十二年十二月十七日勁勢字第０九二００一五九二三號公告，訂於九十二年十二月二十九日至九十三年三月二十八日之三個月內，對於共和新村內之原眷戶進行依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱眷改條例）第二十條所定之認證程序。嗣被告（其前身三軍防空砲兵部隊訓練中心）即以九十三年四月九日 倫真 表字第三五二號公告，載明共和新村已達法定改建人數，並載明：「依據：國軍老舊眷村改建條例第二十二條規定辦理。公告事項：一、適用對象：住屏東縣『共和新村』眷戶之原眷戶尚未辦理改建認證者。二、現住『共和新村』之原眷戶計有一五二戶，至九十三年四月五日完成改建認證者計一二二戶，已達法定改建人數，亦即國防部將按改建計畫及相關程序辦理改建，請尚未辦理改建認證之原眷戶於九十三年四月十九日前完成，以維改建權益。三、為使尚未辦理改建認證之原眷戶方便作業，本部將於九十三年四月十五日上午九時至下午十六時邀請民間公證人至眷村服務（地點：福利社），未能依上述時間辦理，如有需協助者，請與本部連絡，或請自行逕洽法院或民間公證人辦理。四、另查國防部九十二年十二月二十九日辦理屏東縣『共和新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明會之說明書第肆條第二之（一）項規定：『各眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者，該村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建之眷戶，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」等語，原告等認被告非眷改條例之主管機關，未經授權對外宣示未經確認之訊息並違法延長法定之認證程序，以誘導未提出認證書之眷戶於認證期限經過後提出認證書，其行政作為有違誤，不服被告九十三年四月九日倫真表字第三五二號公告，乃於九十三年五月十日提起訴願，經訴願機關國防部以被告前揭公告，並非行政處分為由，決定不予受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略謂：（一）被告所提出之證據，無法證明屏東縣「共和新村改建基地」改（遷）建第一階段認證程序為國防部所辦理：（１）依據被告提出之證物所示，該說明會程序係於九十四年六月二十一日舉行之第二階段說明會，並非原告等訴請撤銷之公告所憑認定之認證程序，因此，無法憑此認定屏東縣「共和新村改建基地」改（遷）建第一階段認證程序為國防部所辦理。（２）又查，屏東縣「共和新村改建基地」改（遷）建第一階段認證程序係依據國防部總政治作戰局發布之九十二年十二月十七日勁勢字第０九二００一五九二三號公告辦理，於該國防部總政治作戰局之公告中，並未表明係依據國防部之何指示所辦理。且由國防部總政治作戰局或被告提供予原告等原眷戶之認證申請書觀之，該格式係由填載人以「申請人之身分」提出，申請書中之最後雖有此致國防部之記載，惟此記載僅能證明申請人申請意旨之受理機關為國防部，無法憑此即直接認定認證程序係由國防部所辦理。（二）再者，國防部於九十四年六月十五日台北高等行政法院庭訊時亦自承，被告所為之系爭公告係依據國防部空軍總司令部之指示辦理，國防部並未正面承認屏東縣「共和新村改建基地」改（遷）建第一階段認證程序為國防部所辦理。（三）前三軍防空砲兵部隊訓練中心九十三年四月九日倫真表字第三五二號公告為行政處分之理由：（１）被告既屬具有獨立地位之行政機關，所為之表示行為之客觀意思如將導致權利或義務發生、變更、消滅或確認之效果，即屬已發生法律上效果之法律行為，而得認定為行政處分，至於為處分之機關是否有管轄權限，僅為判斷行政處分是否違法的依據：按行政處分須係行政機關所為直接發生法律效果之行為，亦即須導致權利或義務發生、變更、消滅或確認之效果。而行政機關之行為是否直接發生法律效果，應以該行為表示於外的客觀意思判斷之，相關法令之規定，僅為行政處分適法性之判斷準則，對於行政行為是否發生法律效果的判斷，原則上應無從提供助益（參照 翁岳生 編，「行政法（上）」，九十五年十月三版，頁四八一－四八二）。基此，具有法定行政機關地位之機關如以書面行政行為為一定內容之表示，該內容於客觀上判斷已具有導致權利或義務發生、變更、消滅或確認之效果，該行政行為即具有行政處分之性質，至於為行政處分之機關對於所表示之內容於行政法上是否具有管轄權限，僅為判斷行政處分違法與否之問題，行政程序法第九十二條第一項對於行政處分之定義即規定為：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，並不以行政機關對該具體事件有法定管權限為要件。再者，行政程序法第一百十一條第六款亦規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」亦將缺乏法定管轄權限之行政處分定位為無效，而非認定為「非行政處分」。今被告於答辯中所引據之最高行政法院七十七年度判字第一二三四號及七十七年度判字第一八三七號判決，係為行政程序法發布施行前之所作成之判決，惟原告等所爭執之處分既作成於行政程序法發布施行之後，自應依據行政程序法之規定認定該行為之性質，先予敘明。（四）經主管機關配住眷舍之原眷戶，依據眷改條例應擁有「繼續居住於原有眷舍之不改建權利」：（１）行政處分之判斷，係以導致權利或義務發生、變更、消滅或確認之效果為要件。按公法對人民產生之利益，須出於法律有意之授予，始成立人民之公權利。而就人民公法上權利的判斷，依據通說及司法院釋字第四六九號解釋確立之「保護規範理論」，須經由行政法規之解釋，對公權力主體課予義務之法規，目的係在於同時或至少保護特定個人之利益，始存在人民之公權利，而行政法規之解釋方式依該號大法官解釋之意旨，「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。（２）今依據眷改條例第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」，第二十條規定：「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」基上規定即可得知，經認證程序未取得原眷戶有四分之三以上同意之眷村，原眷即可繼續居住於原眷舍上直至眷改條例廢止之日，並於該日後有向國有財產局依國有財產法規定申請承租或承購之權利，此即為原眷戶依國軍老舊眷村改建條例所享有之「繼續居住於原有眷舍之不改建權利」。（五）系爭公告對外所為之表示，已直接導致原告等之「繼續居住於原有眷舍之不改建權利」受有影響：（１）被告雖非眷改條例之主管機關而無法行使眷改條例所定之核定權限，惟國防部將眷改條例所定職權之「執行事項」，均授權由所屬之國防部總政治作戰局辦理，國防部總政治作戰局即再授權予下屬之各眷村列管軍種辦理。因此之故，被告雖非眷改條例之主管機關，惟均承國防部總政治作戰局之命辦理各項眷改事項之執行程序。今國防部基於已將眷改條例所定職權之「執行事項」授權予國防部總政治作戰局執行之故，就眷改條例所定職權之行使，即依據國防部總政治作戰局所調查之「事實」，作為其行使法定職權之依據，故國防部即依據國防部總政治作戰局暨其所屬機關陳報之事實，作為對外行使眷改條例所定職權之依據，如原告等補充理由狀所示註銷原告等人之原眷戶權益之處分，國防部即係引據被告執行眷改程序事項所得之事實（未提出認證書）作成註銷原告等人之原眷戶權益之處分，由此即可證明，縱被告並無眷改條例所定職權之核定權限，惟基於主管機關之國防部授權，被告就執行眷改程序事項所得之事實即有認定權限，此種事實認定之權限因不涉及法定職權之行使，為行政機關職權行使範圍內之事項，不受禁止再授權之法律限制，自得由為主管機關之國防部授權予下級機關行使。（２）今查，被告為原告等居住眷村之列管軍種，依據國防部總政治作戰局九十二年十二月十七日勁勢字第０九二００一五九二三號公告並為認證書之受理機關，且承國防部總政治作戰局之命對外向眷戶們發布公告進行眷改程序之執行，國防部總政治作戰局並未另行以該局名義對外就本眷村進行眷改程序之執行事項，可知執行本眷村眷改程序之執行機關即為被告，被告就執行眷改程序所得之事實即有認定權限甚明。（３）今本件原告等訴請撤銷之系爭公告，其內容已載明「原眷戶計有一五二戶，至九十三年四月五日完成改建認證者計一二二戶，已達法定改建人數」，由於被告所認定「已達法定改建人數」之事實，將成為國防部認定是否符合眷改條例暨施行細則所定法定改建門檻之事實依據，該事實將導致原告等依據眷改條例所擁有之「繼續居住於原有眷舍之不改建權利」有變更或消滅之效果，系爭公告應認具有行政處分性質而得成為撤銷訴訟之標的。為此，訴請判決撤銷訴願決定及原處分云云。
四、經按，觀諸被告前揭公告之內容為公告屏東縣「共和新村改建基地」原眷戶改建認證作業事項，僅係被告於其眷村列管單位之職權或所掌事務範圍內，基於眷村服務所為之政令宣導及輔導服務，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸首揭之說明，既不因該項公告而生何法律上之效果，且未直接對原告之權利或法律上之利益發生任何損害，其性質顯非行政處分，原告自不得對之提起訴願或行政訴訟。原告以被告所發之公告，企圖影響眷戶自由選擇權，虛構已達同意改建之法定門檻，已直接影響人民權利義務關係，自屬行政處分，據以提起訴願，容有誤會，自非法之所許。
五、綜上所述，本件原告所不服之被告九十三年四月九日倫真表字第三五二號公告，性質上並非行政處分，訴願決定從程序上不予受理，並無不合，原告復提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，即屬不備起訴要件，應予駁回。
六、又依程序不合，實體不究之原則，原告之訴，既因程序不合法而予駁回，其所為實體上之主張，自毋庸再予審論，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中華民國九十六年六月二十九日
第一庭審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中華民國九十六年六月二十九日
書記官黃玉幸