裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第913號判決
裁判日期：民國97年03月19日
裁判案由：申請換發駕駛執照
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00913號原告甲○○訴訟代理人 陳惠美 律師被告高雄市監理處代表人 廖金德 處長訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間申請換發駕駛執照事件，原告不服高雄市政府中華民國96年9月21日高市府法1字第0960049496號訴願決定提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國94年9月23日經警方查獲違規駕駛，當場製單舉發，惟原告拒簽收，且未依限於15日內陳述意見，亦未至高雄市政府交通局所屬高雄市交通事件裁決所繳納罰鍰結案。嗣原告於94年12月13日向被告申請換發駕駛執照（到期日為94年12月15日），經被告以原告未繳納交通違規事件之罰鍰為由，於95年1月6日以高市監2字第0950000434號函否准之。原告不服，提起訴願，經被告重新審查後，依訴願法第58條第2項規定，以95年7月13日高市監2字第0950016983號函撤銷原處分，另於同年月26日以高市監2字第0950018056號函否准原告換發駕駛執照之申請。原告仍表不服，提起訴願，經高雄市政府訴願審議委員會以交通部95年3月30日交路字第0950025765號函對於違反道路交通管理事件，於裁決機構裁罰前未繳違規罰鍰得否辦理汽車牌照換領所為解釋，是否業已確為否准之釋明，尚有究明之處為由，於96年2月14日以高市府法1字第0960008938號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」被告乃於96年3月20日函請交通部就上開疑義釋示，經該部於同年4月16日以交路字第0960026840號函略以：有關違反道路交通管理事件於尚未經處罰機關裁決前，辦理換發汽車駕駛執照仍應參照現行法令規定及相關函示之處理原則辦理等語。被告乃依上開函釋意旨，於同年5月1日以高市監2字第0960011141號函否准原告上開申請。原告又不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告駕照於94年12月15日屆期，屆期前原告依被告之通知檢附所須文件身分證影本、駕照正本及手續費等資料向被告申請換發駕照。不料被告於95年1月6日（原告誤載為同年月10日）以高市監2字第0950000434號函，以原告尚有交通違規罰款未繳在案，依道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，駁回原告有關換發駕駛執照之申請。經原告提起訴願，被告乃於95年7月13日以高市監2字第0950016983號函，以上開高市監2字第0950000434號函之處分乃係對「經舉發而裁決機關尚未裁罰前，即依道路交通管理處罰條例第9條之1規定否淮台端換發駕照」，其理由與交通部91年12月25日交路字第0000000000函意旨不符，而自行撤銷該行政處分，但被告於撤銷上開高市監2字第0950000434號函之處分後不久，旋即又以高雄市政府交通局已於95年3月7日以高市交裁字第0000000000函對原告違規事件做出裁罰，故依交通部95年3月30日交路字第0950025765號函釋，認原告仍應依道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，結清違規案件之罰款後，始能換發駕照。原告不服，提起訴願，經高雄市政府以96年2月14日高市府法1字第0960008938號訴願決定書撤銷原處分。惟被告又於96年5月1日以高市監2字第0960011141號函，仍認為依96年4月16日交通部交路字第0960026840號函意旨，原告仍須結清違規款項後始准換發駕照，而駁回原告換發駕照之申請。原告仍不服，對被告高市監2字第0960011141號函提起訴願，惟經高雄市政府決定駁回。
二、依現今人民生活之型態，汽車為吾人日常生活所必須，無論是在行的方便上，或是工作上，均是不可或缺。故禁止人民換發汽車駕照，顯係影響人民行的權利及工做權，交通管理處罰條例第9條之1規定，不分違規情節，罰款金額之多寡，一律要求人民須先繳清交通罰款，否則禁止人民請領換發汽車駕照，該項規定顯然違反比例原則，並且侵害人民依憲法第10條所保障之遷徙自由及第15條所保障工作權。其次，人民交通或其他違規罰款之欠款，政府大可依行政執行法所規定之程序強制債務人清償，無須禁止人民請照或換照之權利，道路交通管理處罰條例之立法目的在維護交通之秩序，而非國家債務之履行，故前述道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，既違反比例原則，且有不正當連結之情事，與憲法第10條保障人民遷徙自由及第15條保障人民工作權之意旨均相違背，屬於違憲之法律。依憲法第171條之規定，應屬無效之法律，行政機關自不得再引用作為處分之依據。
三、綜上所述，原告對被告96年5月1日高市監2字第0960011141號函之行政處分及高雄市政府96年9月21日高市府法1字第0960049496號之訴願決定均難於甘服，爰依法聲明求為判決如
主文所示。
乙、被告主張之理由：
一、原告於94年12月13日以通信方式向被告申請換發駕駛執照時，尚有1件違反道路交通管理事件未結，即原告於94年9月23日23時27分違規當場為員警掣填第BO0000000號「舉發違反道路交通管理事件通知單」，舉發違反道路交通管理處罰條例第21條第1項第1款（未領有駕駛執照駕車），並於該通知單之「收受通知聯者簽章」處載明「拒簽拒收」。雖原告於95年2月7日提起之訴願書中稱未接獲罰款通知，惟依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第11條第1項第1款規定視為已收受，故高雄市政府交通局交通事件裁決中心依該「舉發違反道路交通管理事件通知單」之違規事實載入於電腦畫面。該項違規係當場舉發駕駛人（即原告），原告顯然知情無所爭議。倘原告於違規當時對員警掣開之通知單之違規事實欄所載「無照駕駛」有異議而「拒簽拒收」，自應依道路交通管理處罰條例第9條第1項於15日內（即應到案日期94年10月8日）向處罰機關陳述意見，惟原告並未於15日內陳述意見，而於94年12月13日以通信方式向被告申請換發駕駛執照，被告於94年12月15日審核時，發現尚有違反道路交通管理事件未結清，依道路交通管理處罰條例第9條之1規定否准其換照之申請，依法並無不合。
二、次查，原告前揭違規通知單之送達情形，經高雄市政府交通局逕向舉發單位即高雄市政府警察局三民第一分局查證，經舉發員警證稱有依規定以郵局大宗掛號郵件郵寄至原告違規當時所騎乘之車牌號碼000-000號機車車籍地址，惟因事隔逾5個月，郵寄憑證已無從查究。高雄市政府交通局乃於95年3月7日以高市交裁字第0950007564號函依違規事實按「未帶駕照」及依最低裁罰金額裁處，並依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第45條第2項載明應記載事項並送達原告。
三、再查，原告於94年12月15日之前申請換照，依交通部91年12月25日交路字第0910071098號函釋，雖考量實務處理之需要及確保行車之安全，同意准予先行辦理汽車檢驗，惟依交通部93年8月11日交路字第0930047154號函釋及交通部95年3月30日交路字第0950025765號函釋，交通部認仍應有道路交通管理處罰條例第9條之1之適用。另交通部96年4月16日交路字第0960026840號函釋對於尚未經處罰機關裁決前，得否辦理換發汽車駕駛執照案，認為仍應依91年12月25日交路字第0910071098號、93年6月4日交路字第0930036141號、93年8月11日交路字第0930047154號、95年3月30日交路字第0950025765號函示處理原則及現行法令規定辦理，故被告據此否准原告換照之申請，洵屬有據。
四、另查，被告於95年7月13日以高市監2字第0950016983號函撤銷被告先前95年1月6日高市監2字第0950000434號函所為之處分，係考量該處分於違規行為經舉發尚未經裁處前即作成，為補正程序而予撤銷。惟查高雄市政府交通局交通事件裁決中心針對該違規案已另於95年3月7日以高市交裁字第0950007564號函依違規事實按「未帶駕照」及依最低裁罰金額裁處在案，被告爰依道路交通管理處罰條例第8條、第9條第1項、第9條之1及交通部95年3月30日交路字第0950025765號函釋意旨，於95年7月26日以高市監2字第0950018056號函否准原告換照之申請，後雖經高雄市政府訴願決定撤銷原處分並責由被告另為適法處分，惟因法律見解不同，經向交通部發函請示後，依法處理，尚屬違誤。
五、又查，道路交通管理處罰條例為法律，而「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」係依道路交通管理處罰條例第92條規定，由交通部會同內政部定之，為有法律授權之法規命令。被告據此法律及法規命令，於原告未對所違反道路交通管理事件辦理清結前，否准其辦理駕駛執照換發，洵屬有據，並未違反法律保留原則，亦符合行政程序法第158條第1項第2款之規定。而原告違反之道路交通管理事件及被告拒絕其申請駕駛執照換發，皆屬於道路交通管理範疇之事務，經核與法並無不合。系爭違規事實明確，裁決機關是否已裁決，依法律效力確定性及安定性原則，均無法改變違規事件違規行為人未於限期到案之事實。準此，道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定。對於違規事實存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，主管機關依法藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，應為憲法之所許，此有司法院釋字第443號解釋可據。
六、被告受理原告申請換發駕駛執照時，皆依前揭相關法令規定辦理，依法自屬有據，認事用法俱無不合。至於原告所稱違反比例原則且有不正當連結乙節，非被告所能論斷。
七、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。理由
壹、程序方面：被告代表人原為乙○○處長，嗣變更為 廖金得 處長，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
貳、實體方面：
一、按道路交通管理處罰條例第8條規定：「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：1、第12條至第68條由公路主管機關處罰．．．。」第9條第1項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於15日內得不經裁決，逕依第92條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」第9條之1規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」次按行為時（下同）違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第2項規定：「慢車所有人、駕駛人、行人及道路障礙者，違反道路交通管理事件尚未處結者，警察機關就受處分人有汽車牌照或駕駛執照可資管制者，得通知公路監理機關依本條例第9條之1規定辦理。」再按交通部91年12月25日交路字第0910071098號函釋略以：「．．．倘違規案件未屆到案期限且裁決機關尚未裁決，違規事實尚未認定，考量實務處理之需要及確保行車之安全，同意准予先行辦理汽車檢驗．．．。」同部95年3月30日交路字第0950025765號函釋略以：「．．違反道路交通管理事件，於裁決機構裁罰前，未繳清違規罰鍰，得否辦理汽車牌照繳銷並重新領牌乙案．．．汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清所有違反道路交通管理處罰條例尚未結案之罰鍰，為上開條例第9條之1所明定，並無疑義．．．。」又同部96年4月16日交路字第0960026840號函釋略以：「貴局函為違反道路交通管理事件於尚未經處罰機關裁決前，得否辦理換發汽車駕駛執照乙案．．．仍請參照現行法令規定及相關函示之處理原則辦理。」等語。查上開違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則係交通部及內政部依道路交通管理處罰條例第92條第3項規定之授權，對於處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準所為會銜訂定發佈之行政規則，乃該等主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍；又前揭交通部函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則，其內容係闡明法規之原意，核與前揭道路交通管理處罰條例規定相符，故上述函釋自得自原法規生效時日起生效，爰均予援用。
二、本件原告於94年9月23日經警方查獲違規駕駛，當場製單舉發，惟原告拒簽收，且未依限於15日內陳述意見，亦未至高雄市政府交通局所屬高雄市交通事件裁決所繳納罰鍰結案。嗣原告於94年12月13日向被告申請換發駕駛執照（到期日為94年12月15日），經被告以原告未繳納交通違規事件之罰鍰為由，於95年1月6日以高市監2字第0950000434號函否准之。原告不服，提起訴願，經被告重新審查後，依訴願法第58條第2項規定，以95年7月13日高市監2字第0950016983號函撤銷原處分，另於同年月26日以高市監2字第0950018056號函否准原告換發駕駛執照之申請。原告仍表不服，提起訴願，經高雄市政府訴願審議委員會以交通部95年3月30日交路字第0950025765號函對於違反道路交通管理事件，於裁決機構裁罰前未繳違規罰鍰得否辦理汽車牌照換領所為解釋，是否業已確為否准之釋明，尚有究明之處為由，於96年2月14日以高市府法1字第0960008938號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」被告乃於96年3月20日函請交通部就上開疑義釋示，經該部於同年4月16日以交路字第0960026840號函略以：有關違反道路交通管理事件於尚未經處罰機關裁決前，辦理換發汽車駕駛執照仍應參照現行法令規定及相關函示之處理原則辦理等語。被告乃依上開函釋意旨，於同年5月1日以高市監2字第0960011141號函否准原告上開申請。原告又不服，提起訴願，亦遭決定駁回等情，有高雄市政府警察局舉發違反道路交通管理事件通知單、交通違規查詢報表、高雄市政府警察局三民第一分局95年3月2日高市警三一分6字第0950003555號函、高雄市政府交通局95年3月7日高市交裁字第0950007564號函、被告、交通部前揭函文、原告訴願書、高雄市政府上開訴願決定書附原處分卷可稽，應堪認定。原告提起本件行政訴訟，無非以：道路交通管理處罰條例第9條之1規定，不分違規情節、罰鍰金額多寡，一律要求人民先繳清交通違規罰款，否則禁止換發駕照，顯有違反比例原則，且侵害人民依憲法第10條保障之遷徙自由及第15條保障之工作權；又人民交通違規之罰款，政府可依行政執行程序強制清償，無須禁止人民請照或換照之權利，否則，自有不正當連結；此項違憲之法律，依憲法第171條之規定，應屬無效之法律，行政機關自不得再引用作為處分之依據云云，資為爭議。
三、經查：
（一）原告於94年9月23日23時27分因無照駕駛之違規，為警查獲，並當場掣填第BO0000000號「舉發違反道路交通管理事件通知單」，而舉發其違反道路交通管理處罰條例第21條第1項第1款（未領有駕駛執照駕車），並於該通知單之「收受通知聯者簽章」處載明「拒簽拒收」。原告嗣於94年12月13日以通信方式向被告申請換發駕駛執照，經被告審查結果發現原告尚有上開違反道路交通管理事件未結，乃以95年1月6日高市監2字第0950000434號函否准原告之申請；嗣後被告上開處分雖經訴願決定撤銷，另於同年7月26日以高市監2字第0950018056號函又為否准原告申請之處分，再經訴願決定撤銷，惟高雄市政府交通局已於95年3月7日高市交裁字第0950007564號函對原告前揭交通違規裁處罰鍰新台幣（下同）300元，被告乃依交通部96年4月16日交路字第0960026840號函釋意旨，於同年5月1日以高市監2字第0960011141號函否准原告上開申請等情，有上開證據可稽。
（二）次按「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」道路交通管理處罰條例第9條之1規定甚明。雖交通部91年12月25日交路字第0910071098號函釋略以：「．．．倘違規案件未屆到案期限且裁決機關尚未裁決，違規事實尚未認定，考量實務處理之需要及確保行車之安全，同意准予先行辦理汽車檢驗．．．。」惟依該函交通部核准監理單位同意申請人先行辦理之程序者，僅為「汽車檢驗」，尚非換發駕駛執照，其文義甚為明確。且依交通部93年8月11日交路字第0930047154號及95年3月30日交路字第0950025765號函釋意旨，及經被告函請釋示後，交通部96年4月16日交路字第0960026840號函仍然釋示對於尚未經處罰機關裁決前，得否辦理換發汽車駕駛執照案，認為仍應依前揭91年12月25日交路字第0910071098號及95年3月30日交路字第0950025765號函示處理原則及現行法令規定辦理。又高雄市政府交通局已於95年3月7日高市交裁字第0950007564號函對原告前揭交通違規裁處罰鍰300元，則被告據此否准原告換照之申請，揆諸前揭法令規定及說明，核無違誤。
（三）原告雖以前揭情詞爭議，惟查，被告係依據上開道路交通管理處罰條例第9條之1之法律規定、交通部與內政部經道路交通管理處罰條例第92條第3項規定之授權，所會銜訂定發布之行政規則，及前揭交通部函釋意旨，而為否准原告辦理換發駕駛執照之處分，洵屬有據，並未違反法律保留原則。況按「左列事項應以法律定之：1、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。2、關於人民之權利、義務者。3、關於國家各機關之組織者。4、其他重要事項之應以法律定之者。」為中央法規標準法第5條所明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；若涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。如前所述，道路交通管理處罰條例第9條之1已明白規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」且交通部與內政部經道路交通管理處罰條例第92條第3項規定具體明確之授權，所會銜訂定發布之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第2項規定：「慢車所有人、駕駛人、行人及道路障礙者，違反道路交通管理事件尚未處結者，警察機關就受處分人有汽車牌照或駕駛執照可資管制者，得通知公路監理機關依本條例第9條之1規定辦理。」此等涉及人民自由權利限制之事項，已依法律加以規定，且上開違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則規定亦符合授權具體明確之原則。準此，道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定；而對於違規事實存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，主管機關依法藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，依法尚無違誤。從而，原告主張原處分所依據之前揭法令有違反比例原則，且侵害人民依憲法第10條保障之遷徙自由及第15條保障之工作權，並屬不正當連結，此項違憲之法律應屬無效云云，尚有誤解，自難憑採。
四、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告以原告未繳納裁決機關尚未裁罰前之違規罰鍰，依道路交通管理處罰條例第9條之1等規定，而否准其辦理換發汽車駕駛執照之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月19日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年3月19日
書記官宋鑠瑾