裁判字號：最高行政法院109年裁字第1490號裁定
裁判日期：民國109年09月10日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院裁定
109年度裁字第1490號抗告人台灣電力股份有限公司代表人 楊偉甫 訴訟代理人 吳雨學 律師相對人新北市政府代表人 侯友宜 上列當事人間水土保持法事件，抗告人對於中華民國108年10月31日臺北高等行政法院108年度訴字第1153號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人前為執行「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫」而擬具水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0，下稱系爭水保計畫）送審，經行政院農業委員會（下稱農委會）以民國104年12月14日農水保字第1041862649號函核定，抗告人並申經農委會核發105年2月2日農水保字第1050202199號水土保持施工許可證，核定施工期限（即預定完工期限）至106年6月2日，依水土保持計畫審核監督辦法（下稱水保審監辦法）第22條第1項規定，應於系爭水保計畫核定後3年內申報開工。嗣因抗告人為上開興建計畫之土電工程所提送「營建工地逕流廢水污染削減計畫」遲未獲相對人核准，該水土保持工程迄今無法申報開工，抗告人因而陳由經濟部以107年10月30日經授營字第10720375070號函，依水保審監辦法第22條第4項規定向相對人提出系爭水保計畫開工期限展延至108年6月14日之申請（下稱系爭申請案），遭相對人以107年11月8日新北府農山字第1072085185號函（下稱原處分）否准。抗告人不服，於107年11月30日提起訴願，經農委會於108年5月8日決定撤銷原處分，命由相對人於2個月內另為適法之處分。抗告人仍不服，乃於108年7月5日提起行政訴訟，求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷；2.相對人應就抗告人系爭申請案為核准之行政處分。經原審108年度訴字第1153號裁定（下稱原裁定）駁回，抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：本件訴願決定既認抗告人訴願有理由，業依訴願法第81條第1項前段及第2項規定而撤銷原處分，及命相對人於2個月內就抗告人之系爭申請案重為適法處分，原處分因而失效，抗告人之系爭申請案回復至未經作成准駁決定之狀態，抗告人自應待相對人未於法定期間內作成決定或另為准駁決定後，視情況循訴願程序救濟，且須訴願未獲對抗告人有利之決定時，方得向行政法院提起課予義務訴訟，並不得逕行起訴。至抗告人雖主張相對人係惡意刁難、濫用裁量，縱使訴願決定有利抗告人，仍無從對抗告人之申請作成逕為核准之處分，有逕行提起本件課予義務訴訟之訴之利益云云，惟比對系爭申請案與另案有關施工期限之申請內容可知，系爭申請案涉及系爭水保計畫須依水保審監辦法第22條第1項、第4項規定，須在系爭水保計畫核定後3年內申報開工，否則即應於期限屆滿10日前申請展延之問題，與另案施工期限申請所涉及水保審監辦法第34條有關核定施工期限內未能完工之展延申請，所適用之法規內容、應備要件等，並不相同，另施工期限申請案縱經相對人多次否准，二者之法律、事實既有差異，抗告人謂相對人針對系爭申請案而遵照訴願決定重為處分時，必然違法作成處分，顯出於一己臆測，且此仍無解於抗告人在經訴願程序對其為有利之救濟決定後，即不得逕向行政法院起訴之訴訟合法要件限制。又相對人依前開訴願決定，業以108年7月25日新北府農山字第1081401300號函再次否准抗告人之系爭申請案（申請展延開工期限至108年12月14日）及另案有關完工期限展延至110年3月31日之申請，抗告人若仍不服，自須再踐行訴願程序，並經受不利益決定後，始得提起課予義務訴訟等語。
四、抗告意旨略謂：依行政訴訟法第5條第2項規定，經訴願程序後即得向行政法院提起訴訟，並非須遭訴願駁回始得提起行政訴訟，又訴願機關僅作成撤銷原處分之決定，未依訴願人請求而命原處分機關作成一定之處分，訴願人之請求仍未獲滿足，自具權利保護必要，得提起課予義務訴訟。查農委會多次作成撤銷原處分之訴願決定，一再將系爭申請案發回相對人另為適法處分，並無法滿足抗告人有關申請展延開工期限之訴求。再者，相對人未遵照訴願決定所示之2個月內為適法之處分，即有應作為而不作為之違法，抗告人自得提起行政訴訟以資救濟。原裁定徒以訴願決定形式觀察，認其有利抗告人，因而駁回抗告人之訴，認事用法顯有違誤等語。
五、本院查：㈠依憲法第16條規定，人民有訴願及訴訟之權。是以，憲法係
保障人民之訴願權，而非課人民以訴願之義務。法律規定人民提起行政訴訟，以經訴願作為前提要件，是對人民訴訟權之限制。此限制之必要性在於：給予行政體系內部自我省察之機會，同時經由行政體系之自我糾正，減少進入行政法院之案件，節省司法資源之公共利益之增進。苟人民提起訴願之結果，未能有上述公共利益之達成，而強要人民一再訴願，仍無法提起行政訴訟，則反而剝奪人民之訴訟權，與憲法保障人民訴訟權之意旨不符。按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」又按訴願法第1條規定：「（第1項）人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」第2條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」第81條第1項前段規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」第82條第1項規定：「對於依第二條第一項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。」依上開規定可知，行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟有第1項怠為處分類型及第2項否准處分類型，現行訴願法關於課予義務訴願，僅有第2條第1項規定怠為處分類型，而未有否准處分類型之明文，惟以訴願作為課予義務訴訟之前置程序而言，自無否認否准處分類型課予義務訴願存在之理，實務上雖採訴願法第1條規定方式處理，但課予義務訴願作為人民依法申請作成處分案件之救濟類型，仍應與撤銷訴願有所區別。參照上開訴願法第82條第1項規定，課予義務訴願所指受理人民依法申請案件之機關應為「一定之處分」，並不限於「作成處分」，尚包括「作成特定內容之處分」，故訴願人若是請求訴願機關命該機關為一定內容之處分，然訴願決定僅命其自為准駁之處分，因未完全滿足其訴願請求，此際應可認訴願人就其依法申請之案件，經訴願程序未獲救濟，已符合行政訴訟法第5條第1項或第2項課予義務訴訟之起訴要件。否則，如其仍不得提起行政訴訟，將造成人民依法申請作成處分之案件，雖循訴願程序救濟，仍來回擺盪於原處分機關與訴願機關之間，無從提起行政訴訟，自與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨不符。至於原裁定引述所謂本院98年度裁字第2317號裁定意旨，實係本院裁定中記載之下級審裁定內容，尚非本院表示之見解，附此敘明。
㈡經查，本件抗告人陳由經濟部以107年10月30日經授營字第
10720375070號函向相對人提出系爭申請案（申請展延系爭水保計畫開工期限至108年6月14日），經相對人於107年11月8日以原處分否准，抗告人不服，於107年11月30日提起訴願請求：1.原處分撤銷。2.相對人應就抗告人系爭申請案為核准之行政處分。農委會嗣於108年5月8日作成訴願決定：
「原處分撤銷，由原處分機關（即相對人）於二個月內另為適法之處分」，足見該命相對人應另為適法處分之訴願決定，並未滿足抗告人之訴願請求。抗告人所提系爭申請案既未獲得准許之處分，經訴願程序仍未獲救濟，應已符合行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟之起訴要件。至於撤銷原處分僅屬課予義務訴願請求之一部，請求之核心仍在於抗告人依法申請之案件應否獲得准許之處分，兩者不可割裂，抗告人既提起行政訴訟，則訴願決定包括撤銷原處分部分均因行政訴訟之提起而處於未確定之狀態。是原裁定逕以原處分業遭訴願決定撤銷而失其效力，相對人未再為准駁，亦未再經訴願程序，因認抗告人起訴不備要件而駁回其訴，實嫌速斷，抗告人據以指摘，求予廢棄，自屬有理由。另本件原審仍未就實體為認定，本院無從自為裁判，有由原審法院調查後更為裁判之必要，爰裁定如主文。
中華民國109年9月10日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官陳國成法官蕭惠芳法官曹瑞卿法官高愈杰以上正本證明與原本無異中華民國109年9月11日
書記官莊俊亨