裁判字號：臺北高等行政法院109年訴字第739號判決
裁判日期：民國110年10月28日
裁判案由：徵收補償
臺北高等行政法院判決109年度訴字第739號
110年9月23日辯論終結原告 吳政財
吳煒文 吳明麗
送達代收人 張馨云 共同訴訟代理人 潘維成 律師被告新北市政府代表人 侯友宜 （市長）訴訟代理人 吳育婷
歐彥熙 蔡盈輝 上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國109年4月24日台內訴字第1090010271號及109年4月28日台內訴字第1090011004號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定、復議結果及原處分均撤銷。
被告就原告吳政財及吳煒文民國107年11月19日、原告吳明麗民國107年11月14日徵收補償異議的申請，應依本判決的法律見解作成決定。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市政府捷運工程局為辦理「臺北都會區大眾捷運系統萬大線第一期工程（萬大機廠含LG08A站）」（下稱系爭工程），申請徵收新北市中和區自強段241地號等14筆土地，合計面積2.066527公頃，經內政部民國107年8月13日台內地字第10713004918號函核准徵收，被告續以107年10月8日新北府地徵字第10718810664號公告（下稱107年10月8日公告）徵收土地詳細標示及補償費額等，公告期間自107年10月9日起至107年11月7日止。原告共有中和區自強段241、330、33
5、419-1、338地號土地（以下分別以地號簡稱，並合稱為系爭土地）位在上開徵收範圍內。原告認為徵收補償費偏低，於公告期間屆滿次日起30日內，原告吳明麗以107年11月14日異議書；原告吳政財及吳煒文以107年11月19日異議書提出異議，被告則以107年12月6日新北府地價字第1072289000號函通知原告查處結果（下稱原處分）。原告不服，提出復議。被告依土地徵收條例第22條規定，提請新北市地價及標準地價評議委員會（下稱新北地評會）108年3月27日會議決議：「維持原徵收補償價額：241地號為每平方公尺新臺幣（下同）3萬7,875元、330地號為每平方公尺3萬4,387元、335地號為每平方公尺2萬9,104元、338地號為每平方公尺1萬3,057元及419-1地號為每平方公尺3萬6,181元。」被告以108年4月18日新北府地價字第1080688042號函通知原告復議結果（下稱前次復議結果）。原告不服，提起訴願。內政部以108年9月27日台內訴字第1080047182號及台內訴字第1080050197號訴願決定，撤銷前次復議結果，並命被告於2個月內另為適法處分（以下合稱前次訴願決定）。被告再提請新北地評會108年12月2日會議決議維持原土地徵收補償市價查估結果。被告以108年12月26日新北府地價字第1082423448號函通知原告復議結果（下稱復議結果）。原告仍不服，提起訴願，經內政部109年4月24日台內訴字第1090010271號及109年4月28日台內訴字第1090011004號訴願決定駁回（以下合稱訴願決定）後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠被告作成復議結果，不應違背前次訴願決定所表示的法律見
解。然比對復議結果及前次復議結果，被告就系爭土地徵收補償的金額、理由全然一致，未重新辦理系爭土地徵收補償應有的市價查估，顯然置前次訴願決定的法律意見於不顧。前次訴願決定指明，被告另為處分時，不得違法適用土地徵收補償市價查估辦法(下稱市價查估辦法)第20條第5項第2款規定，而查估低於公告現值的徵收補償市價等等。復議結果曲解前次訴願決定，仍作成相同的處分，自屬違法。
㈡土地徵收條例第30條第1項所定「市價補償」的精神是使被徵
收土地的所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積的土地。市價查估辦法第20條第5項第2款規定以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理查估，目的即在保障被徵收土地所有權人的權益，以補償其土地原有價值，避免因土地徵收變更都市計畫而蒙受損失。故市價查估辦法第20條第5項第2款規定，仍應參酌土地徵收條例第30條立法意旨，於被徵收土地因都市計畫變更，由原土地使用分區管制為開發強度較高者變為開發強度較低者而蒙受損失，始有其適用。因此，系爭土地徵收當期市價的認定，仍應以「捷運開發區」所具備的條件，為地價區段的劃設及比準地與比較標的的選取，方符合土地徵收條例第30條第1項規範意旨。被告以系爭土地變更前的使用分區即農業區、保護區辦理查估，壓低補償金額，顯然違反土地徵收條例第30條合理補償的意旨。
㈢依市價查估辦法第19條第1項第1款規定，買賣實例須依同辦
法第13條規定估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始為比較標的之選擇。故於決定買賣實例的土地正常單價前，查估機關無法知悉何買賣實例將被選為比較標的。如查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間的全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫時，因地評會對於案例蒐集期間的買賣實例，是否如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此基礎下，作成評定結果，決議維持原補償價格，即有基於錯誤或不完整事實而為判斷的瑕疵。被告辯稱：實務上若地評會對案例選取有疑義，查估機關亦會說明不予採用的理由，未將所有調查的買賣實例提供地評會審議，應不影響徵收補償市價處分的合法性等等，應不可採。
㈣聲明：
⒈訴願決定、復議結果及原處分均撤銷。
⒉被告就原告吳明麗107年11月14日、原告吳政財及吳煒文107
年11月19日徵收補償價額異議的申請，應依法院判決見解作成徵收補償價額的行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠系爭土地位在系爭工程用地內，依「擬定土城都市計畫（配
合捷運萬大-中和-樹林線第一期路線）細部計畫案」及「擬定中和都市計畫（配合捷運萬大-中和-樹林線第一期路線）細部計畫」(以下合稱系爭細部計畫)，皆已變更為捷運開發區，因非屬公共設施保留地，被告委託的泛亞不動產估價師聯合事務所（下稱泛亞事務所）依市價查估辦法第20條第5項第2款規定，以變更為捷運開發區前的農業區、農業區建地目、保護區辦理查估。又依市價查估辦法第10條第1項規定，考量土地位置及使用管制的差異，將上開用地範圍劃分為不同地價區段，其中241地號土地屬於北側臨莒光路農業區地價區段（P001-00），330、335、419-1地號土地屬於未臨接計畫道路農業區地價區段（P003-00），338地號土地則屬保護區地價區段（P006-00），並以上開土地使用管制規定辦理查估，查估後所得系爭土地補償地價經提交新北地評會107年7月16日會議通過，並無違誤。前次復議結果經前次訴願決定撤銷後，被告函詢內政部及臺北市政府捷運局。綜整內政部106年12月1日台內地字第1060445727號函、108年11月6日台內地字第1080141153號函及臺北市政府捷運局108年11月21日北市捷規字第1083025492號函覆內容，系爭土地自62年起土地使用分區分別為農業區、保護區，至105年為配合公共建設需要，始變更為捷運開發區，且變更後土地所有權人亦不得自行辦理土地開發。故本件以變更前的農業區、保護區辦理查估，已符土地所有權人既有財產價值，並達到土地徵收條例第30條使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積土地的立法意旨。
㈡市價查估辦法並未規定所有的調查案例均須提請地評會審議
。又徵收市價查估辦理程序，就「買賣實例蒐集」規範填寫買賣實例調查表，其目的是藉工作資料的留存，作為日後判斷查估單位在探求當期市價的過程，對於買賣實例選取比較標的、選取的買賣實例是否適當，及就各欄位查填標準和影響價格修正過程資訊等爭議的憑據。故買賣實例調查表的填載，即屬查估機關說明其估價形成的證據資料。查估機關如已於地評會提出其他證據方法，說明其擇取買賣實例的過程，並就選擇準則（例如交易日期、區位、管制條件、合理市場行情）及就未選取的買賣實例說明其不採取的理由，而足為審查的依據者，則是否就未選取的案例填寫買賣實例調查估價表，並不影響徵收補償市價處分的合法性。此見解經內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函復同意。
㈢依市價查估辦法第17條第2項前段及第3項規定，系爭土地以
查估使用分區為農業區、保護區的市價作為土地徵收補償，泛亞事務所於本件估價基準日（106年9月1日）前1年內選取適當買賣實例。本件估價基準日前1年內農業區及保護區的實價登錄資訊，農業區交易集中於國道及灰段一帶，扣除備註欄加註的特殊交易後，成交單價多介於每坪7至11萬元；保護區則交易稀少，僅有國道段1件，成交單價每坪3.5萬元。泛亞事務所選取上開位屬於中和區自強、國道及灰段一帶的適當案例作為比較標的，經區域及個別因素調整估計後，已達系爭土地使用分區為農業區、保護區的市場正常交易價格。本件既經調查合理市場行情，並確實掌握案例蒐集期間內同一供需圈、近鄰地區、類似地區的適當案例，並於地評會審議時將不予採用的案例提出說明，本件查估過程合法適當，無違市價查估辦法規定。
㈣依市價查估辦法第17條第2項前段、第3項、第19條第1項第1
款及第2項規定，比準地的比較價格查估應於案例蒐集期間內蒐集1至3件比較標的，倘比準地所處地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他同一供需圈的相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區選取。其意旨為有關推估比準地價格之買賣實例的選擇，原則以同一地價區段內與比準地條件相同或相似的比較標的為主，復考量不易於同一地價區段內選擇3件案例，故明定得於與比準地屬同一供需圈的相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選擇1至3件比較標的。參照不動產估價技術規則第2條第11、12、13款及第12條規定「同一供需圈、近鄰地區、類似地區」的定義，並敘明蒐集買賣實例的原則，均屬不確定法律概念，有關買賣實例的調查、認定及選用，涉及土地估價的專業知識，原則上應尊重不動產估價師及地評會的判斷。系爭土地以農業區、保護區的市價作為土地徵收補償，惟因上述分區交易案例較可建築用地案例稀少，且考量素地價格形成受個別條件差異、買賣雙方需求及交易條件不同，致個案交易價格有落差。另依新北地評會過往審查原則，有委員建議徵收土地市價查估為求審慎，除有特殊原因外，應以蒐集3個比較案例進行價格的查估為原則，主要是考量不動產估價技術規則第27條規定，不動產估價師應採用3件以上比較標的，就其經推估檢討後的勘估標的試算價格，考量各比較標的蒐集資料可信度、各比較標的與勘估標的價格形成因素的相近程度，決定勘估標的之比較價格。故泛亞事務所蒐集調查交易案例後，於106年3月2日至106年9月1日期間選取適當的中和區灰段比較案例3（農業區）及中和區國道段比較案例7（保護區）後，考量可供選取的比較案例不足3件，故放寬至估價基準日前1年（即105年9月2日）內選取相對適當比較案例（即比較案例1、2），進行比準地評估，應屬允當。㈤聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有被告107年10月8日公告（原處分卷1第1-4頁）、原告吳明麗107年11月14日異議書、原告吳政財及吳煒文107年11月19日異議書（原處分卷1第5-6頁）、原處分（原處分卷1第7-11頁）、新北地評會108年3月27日會議紀錄（原處分卷2第1-7頁）、前次復議結果（本院卷第47-53頁）、前次訴願決定（本院卷第55-65頁、原處分卷第45-54頁）、新北地評會108年12月2日會議紀錄（原處分卷2第8-13頁）、復議結果（本院卷第25-30頁）及訴願決定（本院卷第31-45、87-113頁）等在卷可證，足以認定為真實。
五、本院的判斷：㈠應適用的法令及法理見解：
⒈國家依法徵收私有土地後，被徵收土地所有權人對於徵收補
償價額不服，循序提起行政訴訟時，所應提起的訴訟類型，先前行政法院裁判間的法律見解有歧異，現已經最高行政法院大法庭作成109年度大字第1號裁定，諭知「被徵收土地所有權人對徵收補償價額不服，依土地徵收條例第22條第2項規定以書面提出異議，經主管機關為維持原補償價額之查處，如有不服，循序提起行政訴訟，其訴訟種類應為行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟」的法律見解。原告對系爭土地的徵收補償價額不服，依法提起異議，經被告為維持原補償價額的原處分後，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：⒈訴願決定、復議結果及原處分均撤銷。⒉被告就原告吳明麗107年11月14日、原告吳政財及吳煒文107年11月19日徵收補償價額異議的申請，應依法院判決見解作成徵收補償價額的行政處分。原告提起課予義務訴訟，並無違誤，先予說明。⒉土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按
照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」此一規定於101年1月4日修正時的修法理由表示：「一、現行徵收土地，以公告土地現值加成補償方式各方指教意見甚多，目前無論相關機關、專家學者，或民間反應，均不乏主張採市價補償，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵收（或區段徵收）之阻力，故於第1項規定以市價補償其地價，並刪除原第2項。另都市計畫區內土地經劃定為公共設施保留地，其土地利用即受限制，如以其土地本身市價補償其地價，將使土地所有權人蒙受過度之損失，基於保障公共設施保留地所有權人之權益，乃規定應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。二、參考國外體例，徵收土地補償地價多以土地徵收當期之土地市價為補償基準，因此市價由主管機關查價後送請地價評議委員會評議決定，爰增訂第2項。……。」據此，土地徵收條例第30條第1項規定所稱的「市價」，應本於使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地的立法意旨，為合目的性的解釋。
⒊市價查估辦法第2條規定：「本辦法用詞定義如下：一、市價
：指市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第3條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本辦法規定辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理，委託費用由需用土地人負擔。（第2項）不動產估價師受託查估土地徵收補償市價者，應依本辦法辦理。」第4條規定：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項規定：「依第4條第2款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第7條規定：「買賣或收益實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：一、急買急賣或急出租急承租。二、期待因素影響之交易。三、受債權債務關係影響之交易。四、親友關係人間之交易。五、畸零地或有合併使用之交易。六、地上物處理有糾紛之交易。七、拍賣。八、公有土地標售、讓售。
九、受迷信影響之交易。十、包含公共設施用地之交易。十
一、人為哄抬之交易。十二、與法定用途不符之交易。十
三、其他特殊交易。」第8條規定：「買賣或收益實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調查估價表：一、交易價格、租金或權利金等及各項稅費之負擔方式。二、有無特殊付款方式。三、實例狀況。四、有無基本機電、裝修以外之其他建物裝潢費用。」第9條規定：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第13條第1款規定：「以買賣實例估計土地正常單價方法如下：一、判定買賣實例情況，非屬特殊情況者，買賣實例總價格即為正常買賣總價格；其為特殊情況者，應依第7條及第8條規定修正後，必要時並得調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格。」第17條規定：「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前1年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前1年內。」第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條第1項至第3項規定：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第17條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第1項第2款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」第20條規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。(第4項)第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。（第5項）前項宗地個別因素資料之行政條件，依下列方式填寫：一、非都市土地、都市計畫範圍內公共設施保留地、區段徵收範圍內土地：依徵收計畫報送時之土地使用管制規定填寫。二、都市計畫範圍內非屬前款公共設施保留地之依法得徵收土地：依都市計畫變更為得徵收土地前之土地使用管制規定填寫；確無法追溯變更前之使用管制條件者，需用土地人應於清冊相關欄位或報送公文中註明。」上述市價查估辦法是土地徵收條例的中央主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項規定的授權，就有關徵收土地之補償市價的地價調查估計程序、方法及應遵行步驟等技術性及細節性事項，所訂定的法規命令，其內容符合授權意旨，且未逾越授權範圍，主管機關辦理土地徵收地價補償時，自應遵守市價查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有人能依徵收當期的市價獲得適法補償。如主管機關未依市價查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地的補償價額，即難認被徵收土地所有人已受合法的地價補償。
㈡系爭土地已變更為捷運開發區，供交通事業開發使用，具公
共設施性質，應類推適用市價查估辦法有關公共設施保留地的標準，辦理地價補償：
⒈都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視
實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」第50條第1項及第2項規定：「（第1項）公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」依此，都市計畫地區範圍內依都市計畫法第42條規定設置的公共設施用地，留待將來政府機關取得者，為公共設施保留地，因其土地利用方式受到限制，經濟價值貶損，此時，如仍以該土地市價補償，將使土地所有權人蒙受過度損失，故土地徵收條例第30條第1項後段規定：
「在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」以保障土地所有權人的權益。⒉依都市計畫法定程序劃設的交通用地，為都市計畫法第42條
第1項第3款所稱其他公用事業用地的一種，屬都市計畫的公共設施用地。又大眾捷運法第3條第1項規定：「本法所稱大眾捷運系統，指利用地面、地下或高架設施，使用專用動力車輛，行駛於導引之路線，並以密集班次、大量快速輸送都市及鄰近地區旅客之公共運輸系統。」第7條第1項至第4項及第7項規定：「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。(第2項)有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：一、與捷運設施用地相連接。二、與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同一建築基地。三、與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。（第3項）第1項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。(第4項)大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依……協議價購……方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。……(第7項)第1項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」依大眾捷運法第7條第7項規定授權訂定的大眾捷運系統土地開發辦法第9條第1項規定：
「主管機關得依區域計畫法或都市計畫法之規定，就大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區，申請劃定或變更為特定專用區。」依上述規定可知，大眾捷運系統為交通事業，其所需用土地，即大眾捷運法第7條第1項所定大眾捷運系統路線、場、站土地等，屬交通設施（都市計畫法第3條）的用地或交通事業所必須的用地。且土地如經都市計畫程序劃定為捷運交通事業所須用的土地，因大眾捷運法第7條第1項規定的開發主體僅限於大眾捷運法的主管機關，土地所有權人不得自行辦理土地開發，土地的利用受有限制，與依都市計畫法指定的公共設施保留地，其使用受都市計畫法第51條規定限制的情形相當，故即便冠以捷運開發區的土地使用分區名目，其性質仍與公共設施保留地相當，基於平等原則，即應類推適用市價查估辦法有關公共設施保留地的標準，辦理地價補償。
⒊系爭土地的土地使用分區原為農業區及保護區，於105年6月3
0日及8月19日發布系爭細部計畫後，變更為捷運開發區，由臺北市政府報請內政部核准徵收，再經被告於107年10月8日公告徵收，有被告107年10月8日公告（原處分卷1第1-4頁）及系爭細部計畫〔前次訴願決定卷（案號0000000000）第35、46頁〕可以證明。系爭細部計畫第6章土地使用分區管制要點記載，捷運開發區是供設置捷運車站、捷運機廠、車站出入口、通風井、冷卻水塔、緊急出口、轉乘設施、停車場、主變電站等捷運設施使用，並得依大眾捷運系統土地開發辦法辦理土地開發。又臺北市政府為興辦交通事業所需，報請內政部核准徵收包括系爭土地在內的14筆土地，其徵收計畫目的為：「臺北市萬華區萬大路與新北市中和區連城路、土城區金城路地區沿線廊帶發展密集，運輸需求量大，聯外橋樑已呈現交通壅塞，現有捷運系統仍有服務不及之處，捷運系統萬大－中和－樹林線（第一期工程）之興建將滿足萬華、中和、土城地區各精華地帶間旅運需求，並與捷運淡水信義線、松山新店線、環狀線銜接轉乘，成為臺北都會區捷運系統之一環，擴大捷運系統之服務範圍，發揮整體運輸效益，進而提升整體都會區交通運輸效能，吸引私人運具使用者轉乘，紓解雙北市各行政區域間運輸走廊交通壓力。」有新北市政府107年10月8日公告可以查考(原處分卷1第1-4頁)。以上均顯示，土地使用分區變更為捷運開發區的系爭土地，確是供作交通設施用地或交通事業所必須的用地使用。由於捷運開發區內所有土地，不論日後是作為捷運設施用地或與捷運設施相鄰接而供開發使用，均受相同的管制，均是為興建捷運交通設施之目的所作整體性的用地規劃，不得僅因其除供設置捷運車站、車站出入口、通風井、緊急出口、轉乘設施、停車場、路線及其相關設施、主變電站、機廠等捷運設施使用外，尚同時配合辦理開發之用，即否定其為交通事業所必須的公共設施用地性質。土地使用分區為捷運開發區的系爭土地，具有公共設施保留地的性質，被告辦理徵收補償時，自應類推適用市價查估辦法第10條第3項、第22條第1項、第2項、第4項及第5項等有關公共設施保留地徵收補償市價查估程序的規定辦理，始符合土地徵收條例第30條規定。
惟被告以系爭土地所屬捷運開發區非屬原都市計畫範圍內的公共設施保留地，依市價查估辦法第20條第5項第2款規定，以系爭土地於都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用分區農業區及保護區為據，將241地號臨莒光路農業區土地劃屬P001-00地價區段；將330、335、419-1地號等3筆未臨接計畫道路農業區土地劃屬第P003-00地價區段；將338地號保護區土地劃屬第P006-00地價區段（見原處分卷2第63-64頁），再自P001-00區段內選取241地號土地、於P003-00區段內選取77地號土地、於P006-00區段內選取309-1地號土地作為比準地（見原處分卷2第31頁），辦理系爭土地市價徵收補償價格的查估，而未就系爭土地依市價查估辦法第22條第1項、第2項及第5項規定，於所毗鄰各非公共設施保留地的地價區段內分別選取比準地，查估各該比準地地價，作為各該區段地價，再按毗鄰各非公共設施保留地地價區段的區段線比例加權平均計算，得出系爭土地的區段地價，據以決定其宗地市價，顯違反土地徵收條例第30條規定，自有違誤。㈢本件亦有比準地地價查估未基於完整事實作成判斷的違法情
形：⒈依據上述市價查估辦法規定，直轄市、縣(市)政府(或其委託
的不動產估價師)辦理土地徵收補償市價查估，應先調查案例蒐集期間的買賣實例，案例蒐集期間原則上為估價基準日（含當日）前6個月，案例蒐集期間內無適當實例時，始得放寬至估價基準日前1年內。蒐集市場買賣實例後，如買賣實例的價格明顯偏高或偏低，則應視有無市價查估辦法第7條及第8條規定的特殊情況，而就實例進行價格修正或調整，並將之記載於買賣實例調查估價表，以估計買賣實例的土地正常單價，但影響交易價格的情況無法有效掌握及量化調整時，不予採用作為買賣實例。再以此為基礎，在預定徵收土地範圍內經劃分的各地價區段，就具代表性的土地分別選取比準地，並以估價基準日調整後的土地正常單價，於同一地價區段內選擇1至3件比較標的，就其價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格，並考量價格形成因素的相近程度，以決定比準地地價。如同一地價區段內無法選取或不宜選取比較標的，得於其他與比準地屬同一供需圈的相似條件或同一或鄰近鄉、鎮、市、區土地選取比較標的，並進行區域因素及個別因素調整，以查估比準地地價。再以此為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素，調整估計預定徵收土地的宗地單位市價，並提交地評會評定。又依市價查估辦法第19條第1項第1款規定，買賣實例須依同辦法第13條規定估計土地正常單價，並經調整至估價基準日後，始選擇1至3件的比較標的，故於買賣實例的土地正常單價決定前，查估機關尚無法知悉何一買賣實例將被選為比較標的。因此，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例為比較標的。從而，倘查估機關調查買賣實例，未就案例蒐集期間的全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫，因地評會對於案例蒐集期間的買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，即有基於錯誤或不完整事實為判斷的瑕疵(最高行政法院108年度判字第83號判決、109年度判字第333號判決意旨參照)。
2.被告為辦理系爭工程經內政部核准徵收系爭土地，委託泛亞事務所辦理土地徵收補償市價查估。泛亞事務所就241地號土地所在P001-00地價區段內選取241地號土地作為比準地；就330、335及419-1地號土地所在P003-00地價區段內選取土城區安和段77地號土地作為比準地；就338地號土地所在P006-00地價區段內選取中和區自強段309-1地號土地作為比準地。又本件估價基準日為106年9月1日，被告以案例蒐集期間無適當買賣實例，依市價查估辦法第17條第3項規定，以估價基準日前1年內（105年9月2日至106年9月1日）為案例蒐集期間，並選取同一供需圈內使用性質相同或相近的買賣實例作為比較標的：⑴農業區P001-00地價區段：選取同屬農業區位在P007-00地價區段內的中和區自強段418-5地號土地（交易日期為105年9月12日、土地正常單價每平方公尺4萬110元、下稱比較標的1）；選取位在P008-00地價區段內的中和區國道段264地號土地（交易日期為105年11月12日、土地正常單價每平方公尺2萬6,522元、下稱比較標的2）；選取位在P009-00地價區段內的中和區灰段63、63-1及63-2地號等3筆土地（交易日期為106年8月31日、土地正常單價每平方公尺2萬7,224元、下稱比較標的3）的買賣實例作為比較標的。本區段比準地與上開比較標的進行區域因素及個別因素調整後，推估比準地比較價格為3萬7,907元，再依市價查估辦法第21條第1項第3款規定進位，比準地241地號土地的地價為3萬8,000元。⑵農業區P003-00地價區段：選取前述比較標的1、比較標的2及比較標的3買賣實例作為比較標的。本區段比準地與上開比較標的進行區域因素及個別因素調整後，推估比準地比較價格為3萬2,721元，再依市價查估辦法第21條第1項第3款規定進位，比準地土城區安和段77地號土地的地價為3萬2,800元。⑶保護區P006-00地價區段：選取位在P013-00地價區段內的中和區國道段765-2地號保護區土地（交易日期為106年6月6日、土地正常單價每平方公尺1萬587元、下稱比較標的4）及前述比較標的2、比較標的3買賣實例作為比較標的。本區段比準地與上開比較標的進行區域因素及個別因素調整後，推估比準地比較價格為1萬3,257元，再依市價查估辦法第21條第1項第3款規定進位，比準地中和區自強段309-1地號土地的地價為1萬3,300元。以上有地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表、比較法調查估價表、比準地地價估計表等在卷可以參照（原處分卷2第14-31頁），足以認定。⒊本件估價基準日為106年9月1日，依市價查估辦法第17條第2項規定，案例蒐集期間應以106年3月2日至106年9月1日為原則，僅於期間內無適當買賣實例時，始得依市價查估辦法第17條第3項規定，放寬至估價基準日前1年內，即105年9月2日至106年9月1日為案例蒐集期間。本件於原案例蒐集期間（106年3月2日至106年9月1日）內既有比較標的3(交易日期為106年8月31日）及比較標的4（交易日期為106年6月6日）的買賣實例，非屬案例蒐集期間內無適當實例的情形，則本件將案例蒐集期間放寬至估價基準日前1年內，並將比較標的1及比較標的2買賣實例作為比較標的，已違反市價查估辦法第17條第3項規定。被告雖主張：新北地評會於過往審查案例中，有委員建議徵收土地市價查估為求審慎，除有特殊原因外，參酌不動產估價技術規則第27條規定：「不動產估價師應採用3件以上比較標的，就其經前條推估檢討後之勘估標的試算價格，考量各比較標的蒐集資料可信度、各比較標的與勘估標的價格形成因素之相近程度，決定勘估標的之比較價格，並將比較修正內容敘明之。」以蒐集3個比較案例進行價格的查估為原則等等。然此與前述市價查估辦法第17條第3項及第19條第1項第1款規定不合。由於不動產估價技術規則是內政部依不動產估價師法第19條第1項規定：「不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之」的授權所訂定，用以一般性規範不動產估價師受委託人的委託，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利的估價業務，而土地徵收條例第1條第2項及第3項規定：「(第2項)土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」有關土地徵收，均依土地徵收條例及其授權訂定的法規命令辦理，僅於未有規定時，始適用其他法令規範，故於徵收土地市價查估的法令適用，仍應優先適用市價查估辦法規定。被告上述主張，仍不可採。⒋泛亞事務所於調查土地買賣實例時，僅填寫上述列為比較標
的之比較標的1至比較標的4的買賣實例調查估價表，就其他發生於原案例蒐集期間（106年3月2日至106年9月1日）內中和區的土地交易實例則無填寫買賣實例調查估價表，有被告提出的調查案例清冊可以證明（本院卷第293-295頁）。如上所述，查估機關於蒐集市場買賣實例階段，尚無從預知何筆買賣實例將列為比較標的。如查估機關未就案例蒐集期間的全部買賣實例依規定填載買賣實例調查估價表，而僅就採為比較標的之買賣實例填寫，則地評會對於案例蒐集期間的買賣實例，是否果如查估機關所認應不予採用或不宜選取作為比較標的，並無資料可供查核審認，地評會在此事實基礎下，作成評定結果決議維持原補償價格，即有基於錯誤或不完整事實為判斷的瑕疵。又即便其他買賣實例有價格明顯偏高或偏低的情形，且有市價查估辦法第7條及第8條規定的特殊情況，仍應先就實例作價格修正，將之記載於買賣實例調查估價表，以估計實例的土地正常單價，例外於影響交易價格的情況無法有效掌握及量化調整時，始得不予採用作為買賣實例，而非謂買賣實例有市價查估辦法第7條規定的特殊情況時，即依同條但書規定不予採用，且不須填寫買賣實例調查估價表。準此，被告未就比較標的1至比較標的4以外的其他買賣實例填載買賣實例調查估價表，其查估程序即有瑕疵，且足以影響市價查估的合法性。
⒌被告雖援引內政部109年10月27日台內地字第1090140538號函
：「有關土地徵收補償市價查估辦法第6條第1項之調查實例填寫買賣調查表之認定方式，本部業於106年9月26日以台內地字第1060068625號函同意略以，該調查表之填寫，應以土地徵收補償市價查估辦法第4條規定於選取條件相似、合理買賣實例或收益實例再依第6條規定填寫買賣實例調查表。
是以，有關實例調查表之填載請依本部上開號函意旨辦理。至不予採用之買賣實例，本部同意依貴府來函說明六『則可視個案實際情形或地價評議委員會審查需要，以其他方式於地價評議委員會審議時提出補充說明』之方式為之。」（本院卷第291頁），主張：本件已經泛亞事務所調查合理市場行情，並掌握案例蒐集期間內同一供需圈、近鄰地區、類似地區的適當案例，並於新北地評會審議時將不予採用的案例提出說明，查估過程應屬適法等等。然而，上開函釋與本院前述法律見解不合，無拘束行政法院的效力。又檢視新北地評會107年3月12日、107年7月16日、108年3月27日、108年12月2日會議紀錄及附件〔原處分卷2第1-13頁、第81-88頁；前次訴願決定卷（案號0000000000)第143-165頁〕，並無被告於本院審理時提出的調查案例清冊（本院卷第293-295頁），且新北地評會108年3月27日會議時，仍有委員詢問「查估單位是否能針對同一供需圈所有蒐集期間內之實價登錄案例提供委員會參考，以利檢視案例選擇適當性」等等，被告承辦業務單位就此僅表示：「有關徵收補償查估所選取之比較案例，均屬近鄰地區或同一供需圈之適當案例……另經檢視案例蒐集期間內土城及中和近鄰地區或同一供需圈實價登錄資訊，農業區多介於每坪9-13萬元區間，保護區則介於每坪3-5萬元區間，經審視後查估價格尚屬合理」等等，亦未見有提出上述調查案例清冊（本院卷第293-295頁）供新北地評會委員討論、審酌，則泛亞事務所為何捨棄調查案例清冊所示，原案例蒐集期間（106年3月2日至106年9月1日）內位在中和區國道段、灰段，且土地使用分區屬農業區、保護區的其他買賣實例，而是違反市價查估辦法第17條第3項規定，選用交易日期介於105年9月2日至106年3月1日的比較標的1及比較標的2作為比較標的，仍有疑義，足認被告未遵守市價查估辦法規定辦理市價查估，有基於不完整事實作成判斷的違法情事。
㈣被告就市價查估辦法第20條第5項第2款規定的適用，亦違反土地徵收條例第30條規範意旨：
1.市價查估辦法第20條第5項第2款的適用對象為都市計畫範圍內非屬公共設施保留地的依法得徵收土地。系爭土地經系爭細部計畫劃為捷運開發區，其徵收宗地單位市價的查估，應類推適用公共設施保留地的規定，本無市價查估辦法第20條第5項第2款規定的適用。
⒉市價查估辦法第4條規定，土地徵收補償市價查估之辦理程序
為：「蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料」→「調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素」→「劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖」→「估計實例土地正常單價」→「選取比準地及查估比準地地價」→「估計預定徵收土地宗地單位市價」→「徵收土地宗地單位市價提交地評會評定」，亦即宗地單位市價的查估，必先有地價區段，再選取比準地以查估比準地地價，進而估計徵收土地宗地單位市價，其查估程序上的先後關係，非可混淆。依市價查估辦法第20條第5項「前項宗地個別因素資料之行政條件，依下列方式填寫：一、非都市土地、都市計畫範圍內公共設施保留地、區段徵收範圍內土地：……。二、都市計畫範圍內非屬前款公共設施保留地之依法得徵收土地：……。」所規定內容，僅為同條第4項宗地個別因素資料關於「行政條件」如何填寫的方式。所謂同條第4項宗地個別因素資料，依該條項規定，則指該條第1項規定的「預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料」。依市價查估辦法第20條第1項、第2項規定：「(第1項)預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項)前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。」有關預定徵收土地宗地市價，應以同辦法第18條選取的比準地為基準，再參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。所謂市價查估辦法第20條第5項第1款或第2款填寫的「行政條件」，僅是用於調整比準地地價的個別因素之一，於查估程序係屬最末端，尚在地價區段的劃定、選取比準地及查估比準地地價之後。是被告主張應依市價查估辦法第20條第5項第2款填寫「行政條件」規定，以都市計畫變更為得徵收土地（捷運開發區）前的土地使用管制即農業區、保護區辦理查估等等，並據以於本件劃設農業區地價區段及保護區地價區段，顯已混淆查估規定有關徵收土地宗地單位市價程序的先後關係，於法自屬有違。
⒊如前所述，現行土地徵收條例第30條第1項規定被徵收土地應
以市價補償，都市計畫區內的公共設施保留地則應按毗鄰非公共設施保留地的平均市價補償，旨在使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積的土地，較為公平合理，並保障公共設施保留地所有權人的權益，避免其因所有土地經都市計畫劃定為公共設施保留地，致蒙受過度損失。市價查估辦法既是依土地徵收條例第30條第4項規定授權而訂定，其適用結果自不得違背母法的立法意旨。內政部106年12月1日台內地字第1060445727號函雖表示：「……本案160筆土地目前土地使用分區雖均已變更為捷運開發區，惟都市計畫變更前既分別為乙種工業區、農業區、農業區建地目、保護區及人行步道用地等不同土地使用分區，該各別土地之使用強度本為不一，依查估辦法第20條第5項第2款規定查估價格本屬合理反映其土地之價格，應無貴府來函所稱違反土地徵收條例第30條之情事，本案仍請貴府依土地徵收條例第30條及查估辦法第20條規定辦理。」(原處分卷1第93頁)認為無須區分都市計畫變更前、後的土地使用管制差異，一律按都市計畫變更前的土地使用管制規定，調整預定徵收土地的宗地單位市價。此一見解，亦經內政部108年11月6日台內地字第1080141153號函(原處分卷1第98頁)續予維持。然而，土地徵收條例第30條第1項規定的立法意旨既為使被徵收土地所有權人有在同一地段買回性質相同及面積之土地的可能性，則市價查估辦法第20條第5項第2款規定以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理查估，基於合目的性解釋，應僅適用於為保障被徵收土地所有權人的權益，避免因土地徵收變更都市計畫而蒙受損失的情形（即土地使用分區管制由開發強度較高變更為較低），僅於此種情形始以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理宗地市價的調整，而不以都市計畫變更後徵收計畫報送時的土地使用管制規定辦理。反之，如以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理查估，查估結果反而不利於都市計畫變更後徵收計畫報送時之土地使用管制規定辦理的查估結果，即無市價查估辦法第20條第5項第2款規定的適用。
上述內政部106年12月1日台內地字第1060445727號函及108年11月6日台內地字第1080141153號函釋未區分情形，一體適用市價查估辦法第20條第5項第2款規定，有違土地徵收條例第30條第1項規定意旨，應不可採。
⒋系爭土地的土地使用分區原屬農業區及保護區，建蔽率分別
為10％及20％，因系爭工程所需，被告依105年6月30日及105年8月19日發布實施的系爭細部計畫，將系爭土地的使用分區變更為捷運開發區後，始由內政部以107年8月13日台內地字第10713004918號函核准徵收。系爭細部計畫第6章土地使用分區管制要點載明，系爭土地的土地使用分區變更為捷運開發區後，建蔽率增加至70％、容積率上限為150％；除都市計畫另有規定外，比照都市計畫法新北市施行細則商業區的使用項目管制，有系爭細部計畫可以參照〔見前次訴願決定卷（案號0000000000）第35、46頁〕，故系爭土地於內政部核准徵收時，其開發強度已有提升。又系爭土地中241、330、335及419-1地號土地105年公告土地現值為每平方公尺2萬8,900元；338地號土地105年公告土地現值為每平方公尺7,200元，待至106年及107年度即均增加至4萬8,900元〔見前次訴願決定卷（案號0000000000）第47頁〕，雖然土地徵收補償市價的查估與公告土地現值的查估依據及方法均有不同，但從公告土地現值的數額增長可見系爭土地的經濟價值已因都市計畫變更而增加，此時如仍按都市計畫變更為得徵收土地前的農業區及保護區辦理查估，顯然無法使被徵收土地所有權人有在原則上比照商業區管制之同一地段買回性質相同及面積之土地的可能性。此時，如仍依內政部106年12月1日台內地字第1060445727號函及108年11月6日台內地字第1080141153號函釋，不區分情形，一律按都市計畫變更前的土地使用管制規定，調整預定徵收土地的宗地單位市價，難謂合理保障被徵收土地所有權人的權益，而有違土地徵收條例第30條第1項規定應按徵收當期的市價補償其地價的立法意旨。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告提起課予義務訴訟，請求本院判命被告就原告徵收補償價額異議的申請，應依法院判決見解作成行政處分，併撤銷訴願決定、復議結果及原處分，為有理由，應予准許。
中華民國110年10月28日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官高愈杰
法官李君豪法官楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國110年10月28日
書記官高郁婷