裁判字號：臺灣臺北地方法院104年簡字第280號判決
裁判日期：民國105年08月04日
裁判案由：水土保持法
臺灣臺北地方法院行政訴訟判決104年度簡字第280號
105年7月14日辯論終結原告中郵通股份有限公司代表人 吳正興 訴訟代理人 陳俊傑 律師複代理人 蔡菘萍 律師被告臺北市政府代表人 柯文哲 訴訟代理人 方偉
黃俊霖 吳怡德 律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會民國104年2月16日農訴字第1030733281號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於104年9月10日以104年度訴字第788號裁定移送前來，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落臺北市○○區○○段三小段506、506-3、506-4、506-6及506-14地號屬山坡地範圍之土地（以下簡稱系爭土地）上開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺。(1)前經被告以原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款及臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，以103年1月6日府工地字第10330080700號函裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰（下稱第一次裁罰）；同時被告再以103年1月6日府工地字第10330080701號函，命原告依水土保持法第8條規定，實施水土保持處理及維護，被告將於103年4月2日後派員檢查，屆時未實施或實施不符合「水土保持技術規範」者，將依同法第33條第1項第1款規定處分，原告不服，對第一次裁罰提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟後，經本院104年度簡字第69號判決駁回原告之訴，原告續提上訴中。(2)103年4月3日，被告派員會同相關單位人員及原告代表人吳正興至現場勘查，發現現場未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭103年1月6日府工地字第10330080701號函指定實施事項完成水土保持處理與維護事宜，被告以原告違反水土保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定，以103年5月2日府工地字第10330632100號函裁處原告30萬元罰鍰，並命原告限期改正（下稱第二次裁罰）；同時再以103年5月29日府工地字第10331269200號函令原告有關103年5月2日府工地字第10330632100號函所示命限期改正事項，應於103年9月1日前辦理完成，均已告確定。(3)103年9月18日，被告再派員會同相關單位人員及原告代表人吳正興至現場勘查，發現現場仍未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭103年5月2日府工地字第10330632100號函完成水土保持處理與維護事宜；103年10月2日，被告乃再以府工地字第10333632400號函，認原告未依據被告103年1月6日府工地字第10330080701號函、103年5月2日府工地字第10330632100號函所示規定完成水土保持處理與維護事宜；依據水土保持法第33條第2項規定，裁處原告30萬元罰鍰（下稱第三次裁罰）；並同時命原告對系爭506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生，裸露地表應進行植生覆蓋，覆蓋率應符合水土保持技術規範第61條規定。以上指定實施事項應於104年1月20日前辦理完成，並報請被告所屬工務局大地工程處（以下簡稱大地處）派員檢查。原告不服原處分（即第三次裁罰），提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)本件應適用國家公園法，並非水土保持法：
1.按依99年12月8日修正後之國家公園法第2條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」；第3條規定：「國家公園主管機關為內政部。」；第14條第1項第1款、第4款、第10款規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。…四、土地之開墾或變更使用。…十、其他須經主管機關許可事項。」；第25條規定：「違反第十三條第二款、第三款、第十四條第一項第一款至第四款、第六款、第九款、第十六條、第十七條或第十八條規定之一者，處一千元以下罰鍰；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」；第26條規定：「違反第十三條第四款至第八款、第十四條第一項第五款、第七款、第八款、第十款或第十九條規定之一者，處一千元以下罰鍰。」；第27條規定：「違反本法規定，經依第二十四條至第二十六條規定處罰者，其損害部分應回復原狀；不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應賠償其損害。前項負有恢復原狀之義務而不為者，得由國家公園管理處或命第三人代執行，並向義務人徵收費用。」；第27之1條規定：「國家自然公園之變更、管理及違規行為處罰，適用國家公園之規定。」。
2.次查本件原處分事實既為在陽明山國家公園區內之台北市○○區○○段3小段第506、506-3、506-4、506-6及506-14地號土地(下稱系爭土地)未經申請開挖整地闢建道路，且系爭土地現場未依水土保持技術規範進行水土保持及養護事宜云云，則上開行為縱屬實(假設)，自屬首揭國家公園法第14條第1項規定之道路建設及第4款規定之土地開墾或變更使用範圍，依同法第2條及第3條規定適用同法第25條規定之結果亦應由內政部處1千元以下罰金，惟原處分及原訴願決定均疏未注意本件適用之法律應為國家公園法，並非水土保持法，其主管機關應為內政部，並非被告，是本件原行政處分顯然違反行政程序法第111條第6款缺乏事務權限之規定。
(二)按水土保持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」；第12條第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：…二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。綜上條文觀之，本法第33條第1項第2款規定裁處罰鍰之構成要件為1.違反第12條規定之一者。2.未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者。而並上開裁罰之依據仍應視有無違反本法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」之立法目的，合先敘明。
(三)查被告認定違規地點之坐落陽明山國家公園區內系爭土地之二度分帶TWD67，座標301635.0000000，面積約1100平方公尺之私有及國有土地，業經訴外人大芳鑛資企業社早於51年6月間承租系爭506地號(嗣分割為506、506之1至506之16等17筆地號)在其上開設北投工廠經營白土製造、買賣，此有台灣省工廠登記申請書影本1份可稽(請見原證1)，是大芳鑛資企業社因開廠製造白土買賣需要，已在該506地號興建工廠、住宅及倉庫等地上物6座，並闢建聯絡通道於各地上物間，此觀58年現況地形圖上各地上房屋間之地形均已平坦，並無高低落差自明，此亦有該58年地形圖可稽(請見原證2)，從而，被告認原告未經申請開挖整地闢建道路，顯與事實不符。次查原告於89年間向訴外人 陳逸雄 購買上開工廠後，即依陽明山國家公園一般管制區工地使用分區管制要點，以陽明山國家公園管理處(下稱陽管處)74年成立前之合法建築物為由，於90年8月16日經台北市士林地政事務所就系爭506之4地號上之建物，亦即門牌號碼台北市○○區○○路○○號，建號30098號辦理建物所有權登記完竣，此有建物所有權狀影本1份(請見原證3)；嗣訴外人 劉子瑩 、 劉冠廷 等二人復於系爭506之4地號就其上合法建築物為由，另經陽管處核發89年第5號建照執照，此亦有該建照執照影本1份可稽(請見原證4)，並於建築完成後出賣予訴外人九冠開發股份有限公司，此亦有門牌號碼台北市○○區○○路○○○○號，建號30129號建物所有權狀影本1份可稽(請見原證5)，是系爭506-3、506-4地號上均興建有合法保存登記之房屋，足見系爭土地均已依法申請水土保持計劃並已依核定計劃實施水土保持之處理與維護，否則，陽管處斷不可能核發系爭乙紙使用執照。從而，系爭土地既已擬具水土保持計劃，並已依核定計劃實施水土保持之處理與維護，自與水土保持法第33條第1項第2款規定裁罰之構成要件不合，況原告與訴外人劉子瑩、劉冠廷等二人均已依核定之水土保持計劃實施水土保持之處理與維護，足以保育水土資源，涵養水源，減免災害，並促進土地合理利用，增進國民福祉，並無違反水土保持法第1條規定之目的，是被告疏未詳察，遽予裁罰原告30萬元最高之罰緩，容有誤會。
(四)末按行政罰法第27條第1項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」本件系爭通路早於51年間即經大芳鑛資企業社開闢，惟被告遲至103年10月2日始予裁處，其處分之對象應為大芳鑛資企業而非原告，又自原證2之96年地形圖觀之，系爭道路現況至遲於96年起已形成，惟被告遲至103年10月2日始為裁處，依上開行政罰法第27條第1項規定，已罹於時效，被告亦不得裁處。
(五)退步言之，本件被告縱有裁罰權，惟國家公園法第25條規定，未經許可建設道路或開墾土地者，亦僅1000元罰鍰，本件並未造成水土流失之重大結果，被告依最高限額量處原告30萬元罰鍰，亦顯違反比例原則。
(六)聲明：訴願決定及原處分（即第三次裁罰）均撤銷(見高行卷第53頁、本院280號卷第43頁)。
三、被告則以：
(一)水土保持法與國家公園法間並無法規競合之關係，本件原處分適用水土保持法之規定，洵屬有據。
1.按水土保持法之立法目的係「實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉。」（水土保持法第1條），而國家公園法之立法目的為「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究」（國家公園法第1條），二者立法目的不同。且水土保持法乃係以水土保持義務人為處罰對象，又同法第33條規定「經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，…」為其裁罰之依據；至於國家公園法第14條則係針對「未經國家公園管理處之許可，所為土地開墾或變更使用之行為」而設之處罰規定，兩者規範目的、處罰對象以及構成要件均有差異，自無法規競合之關係存在。
2.再按，「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」行政罰法第24條第1項定有明文。
查本件系爭土地位於陽明山國家公園內，且屬山坡地範圍之土地，而有水土保持法之適用。又原告係系爭土地之水土保持義務人，因未於期限內完成改正事項，違反水土保持法之規定而遭裁罰，實與國家公園法無涉。退步言，縱認原告係一行為違反水土保持法與國家公園法規定，依行政罰法第24條第1項規定，應以法定罰鍰額最高之規定裁處，本件仍應適用水土保持法，故原告主張本件應適用國家公園法，於法未合。
(二)被告裁罰中郵通公司，係因其為系爭506-4地號土地之「所有人兼使用人」，同時復為506、506-6、506-14地號等國有土地之「使用人」，又為506-3地號訴外人九冠開發股份有限公司所有土地之「使用人」，其使用情形分別如下：
1.506-3地號土地於101年5月17日地形平坦，惟於102年6月13日顯已有開挖整地、堆置土方形成土丘、及開闢道路等情事（參被證7）。且就98年與101年航空測量數值地形圖所示，此地與506-4地號土地交界北端之土丘高程，更從136~137公尺，增加至140.45公尺（參被證8）。
2.506-4地號土地於96年12月5日地形平坦，惟於102年12月20日已有堆置土方形成土丘之情事（參被證9）；且據102年9月5日、9月27日、12月20日之相片顯示，此地亦有開挖整地及闢建道路等情事（參被證6）。且就98年與101年航空測量數值地形圖所示，此地與506-3地號土地交界北端之土丘高程，更從136~137公尺，增加至140.45公尺（參前揭被證8）。
3.506、506-6、506-14地號土地，其使用情形如下：506、506-6地號土地於96年12月5日地形平坦，惟於102年12月20日已有堆置土方形成土丘之情事（參前揭被證6）；且就98年與101年航空測量數值地形圖所示，此二地之東側土丘高程，更從141.08公尺增加為143.18公尺（參前揭被證8）。506、506-14地號土地據102年9月5日、9月27日、12月20日之相片顯示，此地亦有開挖整地及闢建道路等情事（參前揭被證6）。
4.綜上陳述，原告於系爭506、506-3、506-4、506-6、506-14等地號土地，違法使用之面積約已達1100平方公尺（即約33
2.75坪）；又其逕將506、506-6、506-14等地號國有土地納作己用之行為，其所佔面積更廣達4，286平方公尺（即約1，296.5坪）。
(三)本次事件各次裁罰處分之繳納罰金及行政處分確定情形：
1.原告103年1月6日之第一次裁罰處分（府工地字第10330080700號函，參附件1）係因未經申請開挖整地闢建道路受處罰鍰新台幣30萬元，被告並以103年1月6日府工地字第10330080701號函(參附件2)命原告儘速辦理下列指定實施事項，被告機關所屬工務局大地工程處於4月2日後派員檢查：(1)泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依「水土保持技術規範」第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5m）栽種水土保持原生樹種。(2)泉源段三小段506-4地號土地南側道路開闢產生之土方（堆置於506-3，506-4地號私有土地及506-6，506-6地號國有土地東北側），應移回原處且順應地形修坡後，再依「水土保持技術規範」第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5m）栽種水土保持原生樹種。(3)裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。(4)以上指定實施事項於辦理完成後，應檢附改正前、中、後之施工照片報請臺北市政府工務局大地工程處派員檢查。原告另案對該次行政處分提起訴願遭駁回並提起行政訴訟後，業經鈞院行政簡易庭以104年度簡字第69號判決駁回原告之訴，原告並已聲明上訴在案。
2.103年5月2日之第二次裁罰（府工地字第10330632100號函，參附件3）處罰鍰新台幣30萬元，並限期改正事項：(1)泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依「水土保持技術規範」第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5m）栽種水土保持原生樹種。(2)基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生；土方若有不足始可運移基地南側土丘之土方補充使用。(3)裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。(4)以上指定實施事項於辦理完成後，應檢附改正前、中、後之施工照片報請臺北市政府工務局大地工程處派員檢查。因原告並未對該次處分提起訴願及行政訴訟，該次處分業已確定在案，是原告顯不爭執其為系爭506-4地號土地之「所有人兼使用人」，同時復為506、506-6、506-14地號等國有土地之「使用人」，又為506-3地號訴外人九冠開發股份有限公司所有土地之「使用人」等事實，即言之，原告為本違反水土保持法事件之行為人及改善義務人，迨無疑義。
3.103年10月2日之第三次裁罰（府工地字第10333632400號函，參附件5）：原告對本次行政處分提起訴願，經行政院農業委員會104年2月16日農訴字第1030733281號訴願決定書駁回後，原告即提起本件行政訴訟（104年度簡字第280號）。
(四)原告未於103年9月15日之期限內完成改正事項，其違規事證明確。
1.被告機關前認原告違反水土保持法第8條第1項規定，以103年5月2日府工地字第10330632100號函命原告應限期改正下列事項：(1)泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5m）栽種水土保持原生樹種；(2)基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生；土方若有不足始可運移基地南側土丘之土方補充使用；(3)裸露地表應進行植生覆蓋，覆蓋率應符合水土保持技術規範第61條規定；(4)以上指定實施事項於辦理完成後，應報請大地工程處派員檢查。並另以103年5月29日府工地字第10331269200號函命原告應於103年9月1日前辦理完成限期改正事項。
2.嗣被告機關於103年9月5日派員至現場勘查時，發現原告並未完成改正事項，依9月5日會勘紀錄記載（被證1），本案現場未完成限期改正事項，惟水土保持義務人已先行清除圍籬、施工材料、營建廢棄物，並表示有改正意願，爰再限期於103年9月15日前完成改正。另依9月5日會勘照片（被證2）觀之，其植生尚未改正，且基地北側堆置之土方亦尚未改正。
3.故被告機關於103年9月18日再次派員至現場勘查，依該日會勘紀錄記載（被證3），現場南側道路上種植杜鵑，且以土石植草磚及石塊推疊約1公尺高1公尺長之石堆，惟尚無法有效封閉道路；另基地北側、建物東側堆置土丘尚未降至指定高度。又現場技師亦表示現況堆置土丘仍高於排水溝甚多，請依據處分書及原水土保持計畫竣工圖施作等語。再查，依103年9月18日會勘照片（被證4）觀之，系爭506-4地號東南側道路僅以石塊堆疊卻未依規定封閉，且基地北側堆置之土方仍未降至排水溝高程。是以，被告機關爰依據水土保持法第33條第2項規定，以103年10月2日府工地字第10333632400號函，續處罰鍰30萬元並限期於104年1月20日改正。
4.綜上所述，足證原告確實未對系爭506-4地號土地南側道路依水土保持技術規範第124條規定封閉，基地北側、建物東側堆積之土石，未將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生，裸露地表覆蓋率未符合水土保持技術規範第61條規定之違規事實至明。且前揭行政處分之限期改正事項應於103年9月1日完成，被告機關已給予逾三個月改正期限應屬合理。另被告機關所屬工務局大地工程處於103年9月5日再次派員複查時，原告因未完成限期改正事項，已再展延改正期限至103年9月15日，惟原告仍未完成改正事項，其違規事證明確，故被告機關爰依水土保持法第33條第2項規定及臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準續處罰鍰30萬元，洵屬有據。
(五)本件與訴外人大芳鑛資企業社並無關係查原告稱「訴外人大芳鑛資企業社早於51年承租系爭506地號興建工廠、住宅及倉庫等地上物6座，並闢建聯絡通道於各地上物間，此觀58年現況地形圖上各地上房屋間之地形均已平坦，並無高低落差」云云。惟查，本件系爭原處分（附件5）所載之違規事實為「依據臺北市政府工務局大地工程處103年9月18日會勘結果，現場未依水土保持技術規範第61條及124條、103年1月6日府工地字第10330080701號函及103年5月2日府工地字第10330632100號函規定完成水土保持處理與維護事宜。」足徵與原告所稱大芳鑛資企業社之興建地上物及闢建聯絡通道等無關。
(六)系爭原處分未罹於裁處權時效
1.按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條定有明文。再按，「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」水土保持法第33條第2項亦定有明文。
2.查被告機關前以103年5月29日府工地字第10331269200號函限期原告應於103年9月1日前完成改正事項，後又再次展延期限至9月15日，嗣後於9月18日派員至現場勘查時，仍見原告未於期限內完成改正事項，實已違反水土保持法第33條第1項規定，被告機關即得依同條第2項規定按次分別處罰至改正為止。是以，被告機關既訂有原告應履行作為義務之期間，則裁處權時效之起算，應自被告機關限期令原告履行限期完成改正事項之義務，而原告逾期不履行時起算（即期限屆滿時起算），故裁處權時效應自103年9月16日開始起算，而被告機關係於103年10月2日以府工地字第10333632400號函，續處罰鍰30萬元，並未罹於3年之裁處權時效，灼然甚明。
(七)被告機關衡酌原告之違規情節重大，從重裁處30萬元最高罰鍰，依法並無不合。
1.原告稱「本件依國家公園法第25條規定僅罰鍰1,000元，且本件未造成水土流失之重大結果，被告依最高額裁處原告30萬元罰鍰，亦違反比例原則」云云。惟查，本件應適用水土保持法而無適用國家公園法之餘地。次查，被告機關以103年1月6日府工地字第10330080701號函，請原告依水土保持法第8條規定，實施水土保持處理及維護。惟原告屆期未實施，被告機關以103年5月2日府工地字第10330632100號函再次裁處原告30萬元罰鍰，並命原告限期改正，惟被告機關於103年9月5日再次複查時，原告依舊未完成限期改正事項，故再展延期限至103年9月15日，然被告機關於103年9月18日派員至系爭土地會勘時，原告仍未完成改正事項，足徵其違規情節重大。
2.再查，被告機關前考量系爭506、506-3及506-6地號土地屢次違規，原告除於系爭506、506-3、506-4及506-14地號土地上違規開挖整地、開闢道路及堆置土方外，又另將系爭50
6、506-6及506-14等地號國有土地(合計約4,286平方公尺)於地表上鋪設草皮、步道及設置石桌椅等作為庭院造景，其危害水土保持之違規行為實屬嚴重，而以103年1月6日府工地字第10330080700號函裁處罰鍰，此有訴願決定書理由可稽。故被告機關爰依臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，以原告情節特殊而有加重裁罰之必要，不受第3點所列統一裁罰基準之限制，從重裁處30萬元罰鍰，自屬有據，亦無違比例原則。
(八)聲明：駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有上開函文附於高行卷第26至30頁及本院第85號卷第15至24頁可稽。第一次裁罰時之限期改正事項（「1.泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5公尺）」栽種水土保持原生樹種。2.泉源段三小段506-4地號土地南側道路開闢產生之土方（堆置於506-3、506-4地號私有土地及506-6地號國有土地東北側），應移回原處且順應地形修坡後，再依水土保持技術規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於
1.5公尺）」栽種水土保持原生樹種。3.裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。」）與第二次裁罰所命之限期改正事項（「1.泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於
1.5公尺）」栽種水土保持原生樹種。2.基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生；土方若有不足始可運移基地南側土丘之土方補充使用。3.裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。」）相同，而第二次命限期改正事項則是被告於103年5月29日函知原告應於103年9月1日辦理完成。且前開二次限期改正事項，又與本件原處分之限期改正事項（「1.泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉。2.基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生。3.裸露地表應進行植生覆蓋，覆蓋率應符合水土保持技術規範第61條規定。」）幾全部相同等事實，是原處分之「限期改正事項」並非原處分所新附加事項，而僅是重申原告不遵期完成改善，將為第四次裁罰之構成要件而已，至多僅為之前限期改正之重申而僅屬重覆處分，而非新的處分或負擔，則本件原處分僅為罰鍰，為臺北高等行政法院104年度訴字第788號裁定所認定，並依行政訴訟法第229條第2項第4款規定，認應適用簡易訴訟程序事件，移送至本院審理，此亦經兩造表示本件審理範圍僅為罰鍰部分(見本院第280號卷第43頁)，是本件審理範圍應為原處分（即第三次裁罰）罰鍰部分，合先敘明。
五、本院之判斷
(一)按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，水土保持法第4條定有明文。又同法第12條第1項第4款則規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：....四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、另第33條第1項第2款規定「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：......二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」第2項規定「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」。
(二)本件原告主張本件應適用國家公園法，並非水土保持法，主管機關應為內政部，依行政程序法第11條第6款，原處分缺乏事務權限，本件應屬國家公園法第14條第1項規定之道路建設及第4款規定之土地開墾或變更使用範圍，依同法第2條及第3條規定適用同法第25條規定之結果亦應由內政部處1千元以下罰金云云。惟觀諸國家公園法第1條規定「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」第2條規定：「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」，水土保持法第1條第1項規定「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」，前者側重於國家公園之管理，後者則著重於水土保持之處理與維護，二者目的不同。且就水土之保持，國家公園法並無規定，然水土保持法第14條「國家公園範圍內土地，需實施水土保持處理與維護者，由各該水土保持義務人擬具水土保持計畫，送請主管機關會同國家公園管理機關核定，並由主管機關會同國家公園管理機關監督水土保持義務人實施及維護。」已定有明文，是國家公園內土地需實施水土保持處理與維護者，自屬國家公園法第2條所定應適用水土保持法相關規定，而不再適用國家公園法。況違反水土保持法第12條規定「未依規定擬具水土保持計畫送請主管機關核定或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者」者，依同法第33條第1項第2款規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，另依同條第2項規定「繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」。是以，水土保持法乃係以水土保持義務人為處罰對象，其構成要件係針對「未依規定擬具水土保持計畫送請主管機關核定或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護」之開挖整地等行為；至於國家公園法第14條則係針對「未經國家公園管理處之許可，所為土地開墾或變更使用之行為」而設之處罰規定，兩者規範目的、處罰對象以及構成要件均有差異，自無法規競合之關係存在，原告主張本件應適用國家公園法處罰云云，顯無所據，並無可取。另水土保持法第2條規定「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」，是被告自有處罰權限，原告主張被告無處罰權限云云，亦無足採。
(三)按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即行政處分生效後，除有無效原因外，對於處分機關本身有拘束力，且其所產生之法律效果或所形成之法律關係，構成其他行政處分之基礎或前提條件時，稱之為構成要件效力。換言之，行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力；至於前行政處分之合法性原則應由以其為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。查被告於第一次裁罰後之103年4月3日，派員會同相關單位人員及原告代表人吳正興至現場（即系爭土地）勘查，發現現場未依水土保持技術規範第61條及第124條規定及前揭103年1月6日府工地字第10330080701號函指定實施事項完成水土保持處理與維護事宜，被告以原告違反水土保持法第8條第1項規定，依同法第33條第1項第1款規定，以103年5月2日府工地字第10330632100號函裁處原告30萬元罰鍰，並命原告限期改正：「1.泉源段三小段506-4地號土地南側道路，應依水土保持技術規範第124條規定封閉，並依同規範第61條規定以三角栽植方式（間距不大於1.5公尺）」栽種水土保持原生樹種。2.基地北側、建物（泉源路77-2及77-3號）東側堆置之土方，應將排水溝高程以上土方運移至基地南側道路平鋪後植生；土方若有不足始可運移基地南側土丘之土方補充使用。3.裸露地表應進行植生覆蓋，成活率應符合水土保持技術規範第61條規定。」（即第二次裁罰），同時再以103年5月29日府工地字第10331269200號函令原告有關103年5月2日府工地字第10330632100號函所示命限期改正事項，應於103年9月1日前辦理完成（見高行卷第28至29頁），均已告確定，且原告對於第二次裁罰罰鍰30萬元亦已繳納（見本院第280號卷第68頁)，並為兩造所是認（見本院第280號卷第57頁），則本院自應以該行政處分為既成之構成要件事實，並以之作為本件決定之基礎。是原告自為系爭土地之水土保持義務人，且有按第二次裁罰命限期改正事項改正之義務，如未改正或實施仍不合水土保持技術規範，被告即得依水土保持法第33條第2項規定按次分別處罰。
(四)經查：
1.被告於103年9月5日派員會同原告代表人吳正興至現場勘查，依9月5日會勘紀錄記載（見高行卷第32-35頁），本案現場未完成限期改正事項，惟水土保持義務人已先行清除圍籬、施工材料、營建廢棄物，並表示有改正意願，爰再限期於103年9月15日前完成改正。且 郭張權 技師表示：1.現況房屋側土丘請鋪平於違規範圍並恢復植生，2.植生請以三角栽植原生水保植物，3.施工中請以砂包圍束施工範圍，以免土砂流出施工範圍外等語。另依9月5日會勘照片觀之，第二次裁罰限期改正事項第2、3點並未改正。被告機關於103年9月18日再次派員會同原告代表人吳正興至現場勘查，依該日會勘紀錄記載（見高行卷第38-42頁），現場南側道路上種植杜鵑，且以土石植草磚及石塊推疊約1公尺高1公尺長之石堆，惟尚無法有效封閉道路；另基地北側、建物東側堆置土丘尚未降至指定高度。又現場技師郭張權亦表示：1.現況堆置土丘仍高於排水溝甚多，請依據處分書及原水土保持計畫竣工圖施作，2.土丘往下邊堆緩坡，並恢復植生，3.植生依前次輔導紀錄辦理等語。再依103年9月18日會勘照片觀之，基地北側堆置之土方仍未降至排水溝高程。
2.證人即郭張權技師於本院審理中證稱：「（問：基地北側、建物東側所推置土方，所指為何(提示前開會勘紀錄)?應如何改正始謂完成?）建物東側就是我剛說的房子南側，基地北側就是剛剛所說房子後方的土丘。當時去的時候是希望他恢復與原計畫一致（如照片一），後來的堆土與整地與原地形不一致。建物東側的改正是希望降下來與照片編號1（高行卷第62頁）的地形一致，因為那是當初核定的地形。照片1是原來整地後的地形，照片2是後來堆置出來的土丘，再加上護網。基地北側的改正是高行卷照片4應改與照片3的高度一致，因為照片3的地形才是原核定的地形，照片3是原來整地後的地形，而照片4是後來堆置出來的土丘。」、「我依據103年9月5日會勘紀錄，我提到的就是建物東側、基地北側的土丘，應鋪平植生（指限期改正第3點裸露部分植生）並未改正，到103年9月18日北側土丘還是沒改，東側我沒有寫到，我寫到請依處分書及原水土保持竣工圖計畫施作，應是指東側也未改正。道路我記得會勘的時候還是沒有看到封閉（詳如9月5日會勘紀錄）...三角植栽（高行卷第40頁編號2照片）9月18日已經有植栽，但地形仍未改善完成。第二次裁罰的限期改正事項裸露地表、植生覆蓋的部分，我們是要求前面的土丘移除以後，必須要逕行植生覆蓋，因為前面土丘都還未移除，所以這點當然不可能完成。」、「我在103年9月5日寫到植生請以三角栽植原生水土保持植物，杜鵑雖非屬喬木類的水土保持植物，與我們原來寫的有些不同，所以杜鵑沒有辦法達成封閉的目的（應該要種植更高的樹木，才能達到封閉的目的，通常是要喬木類的植物），原告當時已經有為三角植栽，並沒有去判斷植栽是否為原生的水土保持植物。」、「法規沒有提到要栽植多高，但樹會一直長高，喬木類的植物可達到那個效果。」（見本院第280號卷第78-79頁）。
3.綜上可知，第二次裁罰原告應限期改正事項第1點除已為三角栽植外，因所栽種植物為較低矮之杜鵑，且僅以土石植草磚及石塊推疊約1公尺高1公尺長之石堆，尚無法達到封閉道路之目的，而未全部改正完成，至第2點及第3點部分，仍未將基地北側、建物東側推置之排水溝高程以上土方運移至基地南側土丘後，再進行裸露地表之植生覆蓋，而全部未予改正，是以，被告機關爰依據水土保持法第33條第2項規定，以103年10月2日府工地字第10333632400號函，續處罰鍰並限期於104年1月20日改正，應無違誤。
(五)原告雖主張訴外人大芳鑛資企業社早於51年承租系爭506地號（嗣分割為506、506-1至5056-16等17筆地號）興建工廠、住宅及倉庫等地上物6座，並闢建聯絡通道於各地上物間，此可由58年現況地形圖上各地上房屋間之地形均已平坦並無高低落差得知，被告處分對象應為大芳鑛資企業社，且原告於89年向訴外人陳逸雄購買上開座落於506之4上建物後，即辦理所有權登記完竣，訴外人劉子瑩劉冠廷復以其上合法建築物經管處申請核發建照執照，建築完成後出賣予九冠開發股份有限公司，則506-3、506-4地號上均有合法保存登記房屋，足見系爭土地均已依法申請水土保持計畫並已依核定計畫實施水土保持之處理與維護云云。惟查：原告之第二次裁罰已生效確定，原告係屬系爭土地之水土保持義務人，有按第二次裁罰命限期改正事項改正之義務，核與訴外人大芳鑛資企業社無關。況被告所屬都市發展局58年、80年及91年地籍套繪地形圖顯示（見本院第69號卷第26-28頁），58年、80年至91年間地形雖略有變動，系爭506-3、506-4地號土地之建築基地連接處皆有等高線分布，存有3至5公尺高差，且數條等高線彼此距離較近，代表地勢較陡，並非平坦。依據96年12月5日與102年12月20日之照片（見本院第69號卷第31-32頁），系爭506-3地號土地東南側略為斜坡地形，並無道路與506-4地號土地相連通，其東北側地形平坦，然而至102年12月20日系爭506-3地號土地已開挖整地闢建道路，506-3土地南側及東北側地形增高之情事。再依被告所屬都市發展局98及101年航空測量數值地形圖顯示（見本院第69號卷第29-30頁），系爭土地其道路及其四週地形仍有持續變動情事，系爭506及506-6地號土地之東側土丘高程，從14
1.08公尺增加為143.18公尺，系爭506-3及506-4地號土地交界北端之土丘高程，從136.97公尺，增加為140.45公尺，系爭506-14地號土地於98年有駁坎構造物，然該駁坎構造物於101年消失，並與相鄰之系爭506-4地號土地無高低差。故原告所述58年間地形圖上地形均已平坦並無高低落差、其無改變地形云云，顯與事實不符，不足採信。至原告主張向前手購合法登記之建物均有申請建照執照，足見已依核定計畫實施水土保持云云，惟建照執照乃建築法所規定之申請事項，涉及建物之合法安全建築結構以及管理問題，並非一經請領獲得建照執照、即代表申請人之行為即符合水土保持法有關保育水土資源、涵養水源等規範，原告比附援引此二者之關連性，顯與法不符。
(六)原告又主張系爭土地道路於96年即形成，被告遲至103年始為裁處，已罹時效云云。然按「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條定有明文。查第二次裁罰被告既訂有原告應履行作為義務之期間，則裁處權時效之起算，應自被告機關限期令原告履行限期改正事項之義務，而原告逾期不履行時起算（即期限屆滿時起算），故裁處權時效應自103年9月16日開始起算，而被告機關係於103年10月2日以府工地字第10333632400號函，續處罰鍰30萬元，自未罹於3年之裁處權時效甚明。故原告前揭主張，亦無足採。
(七)至原告主張依國家公園法第25條規定僅罰1000元，且本件並未造成水土流失之重大結果，原處分處罰30萬元，違反比例原則云云。末按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項乃定有明文。而按台北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第3、5點分別規定：「依違規面積大小及違規次數多寡，處以罰鍰，其罰鍰基準詳如罰鍰處分基準表。」、「第3點所列統一裁罰標基準，如因情節特殊而有加重或減輕之必要者，該府得於裁處書內敘明理由，不受前開統一裁罰基準之限制。」，此係臺北市政府為處理違反水土保持法案件，為建立執法之公平性，特訂定之裁量基準，就違反水土保持法案件為統一裁罰之基準，依其裁量基準附表之裁罰輕重，係以斟酌行為人之違規次數及違反水土保持使用之面積及情節是否特殊，為加重或減輕之裁罰，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合。查本件並無國家公園法之適用，已如前述，且被告為第一次裁罰，即裁罰法定最高之罰鍰額度，除針對原告違規使用面積在為1,100平方公尺為裁罰外，並表明：案址屢次違規並涉及使用國有土地，情節特殊而有加重裁罰之必要。況被告於第一次裁罰30萬元並限期改正後以原告屆期未改正，為第二次裁罰30萬元並命於103年9月1日為相同之限期改正事項，惟被告於103年9月5日再次複查時，原告依舊未完成限期改正事項，再展延期限至103年9月15日，然被告於103年9月18日派員至系爭土地會勘時，原告仍未完成大部分之改正事項，前後歷時近1年，2次限期改正仍未全部改正，足徵其違規情節相當重大。故被告機關爰依臺北市政府違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點規定，以原告情節特殊而有加重裁罰之必要，不受第3點所列統一裁罰基準之限制，從重裁處30萬元罰鍰，自屬有據，並無違反比例原則。
(八)原告另聲請中華民國礦岩協會鑑定：「系爭土地506、506-3、506-4、506-6地號土地上改變地形之土方，是否為燒陶瓷之白土？」，以證明該地原為大芳礦資企業社北投工廠所在地，主要產品為酸性白土、活性白土，該地堆置開闢道路或變地形所產生之土方，事實為燒陶瓷之白土云云。惟查：縱經鑑定後，系爭地號上之土方性質為確為燒陶瓷之白土，亦無法推論該土方即為大芳礦資企業社所堆置、而非原告之開挖行為所堆置。且本件應審酌者為原告有無按第二次裁罰之限期改正事項改正，核與證明系爭土方之性質並無關連，本件並無鑑定之必要，併此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均乏憑採。從而，本件原告確實未依第二次裁罰之限期改正事項全部改正，違規事實至明，是被告依水土保持法第33條第2項規定及臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準續處罰鍰30萬元，洵屬有據，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，均為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條中華民國105年8月4日
行政訴訟庭法官羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國105年8月4日
書記官楊勝欽