臺北高等行政法院96年度訴字第2518號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第2518號裁定

裁判日期：民國97年09月05日

裁判案由：國軍老舊眷村改建條例

臺北高等行政法院裁定
96年度訴字第02518號原告甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被告國防部代表人乙○○（部長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師複代理人 黃育勳 律師上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、本件行政訴訟起訴後，被告原代表人依序由 李天羽 變更為蔡明憲、乙○○。茲據繼任者依續於97年4月2日、97年6月16日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴意旨略以：
㈠、依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第3條第1項、第4條第1項、第2項、同條例施行細則第4條之規定，主管機關將特定軍眷住宅認定為眷改條例適用客體之「國軍老舊眷村」並就其所在土地列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊，乃係以特定軍眷住宅及其所在土地為客體之行政行為，並基此而發生以「軍眷住宅及其所在土地之運用」為內容之法律關係。又依眷改條例第3條第2項、第5條第1項規定，原眷戶法律關係之發生，係以符合一定條件之軍眷住宅及其所在土地列於「國軍老舊眷村改建總冊土地清冊」為前提，其住戶具有一定資格要件；原眷戶之權利且可由其配偶或子女繼受。是原眷戶法律關係之成立與否，係涉及該國軍老舊眷村住戶依眷改條例所享有法律上權利之有無，究與「符合一定條件之軍眷住宅及其所在土地列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊」所發生之法律關係不同。亦即，某項軍眷住宅及其所在土地是否係眷改條例適用客體－國軍老舊眷村、國軍老舊眷村土地，涉及有關物的公法性質或其利用關係；而某人是否係原眷戶，或其配偶、子女是否享有眷改條例所定原眷戶（適用主體）之權利，則涉及原眷戶與主管機關（代表行政主體）間權利義務關係。後者關係之發生雖以前者存在為前提，但前者存在，不當然後者法律關係必屬存在。準此，軍眷住宅土地列於改建總冊之法律關係與原眷戶之法律關係，於眷改條例前開規定下，應屬不同之法律關係，不得混為一談。
㈡、被告依眷改條例第2條第1項為眷改條例之主管機關，以96年4月12日昌易字第0960006519號函知原告「無法照准補建為原眷戶」，此項行政行為之法律性質，實務上或有定性為行政處分之例，惟究其實質，應認非屬行政處分。蓋如前述，原眷戶法律關係與軍眷住宅土地列為改建總冊土地清冊中法律關係有別，而現行眷改條例及其施行細則除前開有關「國軍老舊眷村」（符合一定條件之軍眷住宅）及所在「國軍老舊眷村土地」（標的物）設有主管機關應列冊報核及更正之規定之外，並無「原眷戶」（主體）身分地位列冊之規定，是法律上不必然得以上開「國軍老舊眷村土地」列冊規定，導出人民有請求「原眷戶」列冊之權利，因此，被告前開函文即無變動或確認「原眷戶列冊之權利」效果（按非指原眷戶權利）；此外，被告前開函文內容，可知其亦未對坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地（重測後之地號為臺北市○○區○○段○○段○○○○號，以下簡稱系爭土地）是否係「國軍老舊眷村土地」作成判斷或規制，是亦無就此法律關係發生變動或確認之效果，因此，被告前開函文並未「直接」發生任何法律效果，即非行政處分。故本訴尚無確認訴訟補充性之問題。惟被告上開函文之存在，仍會使原告於眷改條例第3條第2項規定之地位及同條例第5條第1項規定之原眷戶權利（非指原眷戶列冊之權利），即整體之原眷戶法律關係處於不安之狀態，此狀態得以判決除去，且若不藉此除去不安狀態，將造成事實上無法立即享有依上開眷改條例規定承購依本條例興建之住宅權利及政府給予輔助購宅款之權利，此等不利益之效果，原告自有即受確認判決之法律上利益。
㈢、由於被告採認原眷戶權利係以其居住之軍眷住宅及其所在土地依眷改條例第4條第1項及其施行細則第4條規定列入改建總冊者為前提，是原告縱經判決確認具有原眷戶權利，法律上不必然使被告負有將系爭所在房地列入改建總冊之義務，其結果原告訴訟之終局目的仍無法達成，爰一併請求就原告居住房地補建入改建總冊土地清冊。至於提起此項給付之訴，應屬合法之理由乃：前開眷改條例暨相關法規規定（尤其施行細則第4條第2項），屬於公法法規，參照保護規範說及司法院釋字第469號解釋意旨，其應兼具有保護居住於系爭土地上原眷戶之利益，據此，而有請求就系爭土地補入改建總冊內之公權利，亦即原告依此而有「公法上原因」（按公法上原因而生給付之情形，有直接依公法法規而生者）請求被告「將系爭土地補建於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊」之「非財產上給付」之權利云云。並聲明：１、確認原告屬於眷改條例規定之原眷戶而具有原眷戶之權利。２、被告應將系爭土地補列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊。
三、關於請求確認原眷戶權利存在（訴之聲明第1項）部分：
㈠、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。．．．（第3項）確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」同法第6條第
1項前段、第3項著有規定。核行政訴訟法第6條第3項規定確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，乃係因確認訴訟無執行力，基於訴訟經濟之要求，，若行政法上之法律關係因行政處分而發生，則當事人應直接針對該行政處分提起撤銷訴訟，始可收明確、直接之效果，此乃確認訴訟之補充性；此補充性，於課予義務訴訟因亦有同一訴訟經濟之效益，故認就課予義務訴訟，自得類推適用。換言之，就確認公法上法律關係存在與否之訴訟，於原告得提起課予義務訴訟者，不得提起之，方可直接實現請求之內容；且避免當事人藉由提起確認訴訟，規避審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義。
㈡、經查，原告前以其具有眷改條例所訂之原眷戶資格，而向國家安全局為「補建為原眷戶」之請求，經該局轉送被告審酌，經被告斟酌一切情狀後，於96年4月12日以昌易字第0960006519號函予以拒絕，且以正本逕覆原告，此有該函附卷可稽（見本院卷第22頁），且為原告所自承在卷（見本院卷起訴狀第2頁），足見被告業已否認原告具有原眷戶之資格，並將原告「補建為原眷戶」之請求予以駁回，即屬否准原告請求之行政處分。又對於上開否准之行政處分，原告不服，提起訴願，為訴願決定駁回（行政院96年11月14日院臺訴字第0960093589號決定書），原告乃循序於97年1月9日向本院提起課予義務訴訟，經本院以97年度訴字第119號案受理中，並經本院調取該卷查閱確實，有該案起訴狀影本1件在卷可憑。則原告所提本件確認訴訟，顯悖行政訴訟法規定之補充性，自難准許，應予駁回。
㈢、雖原告主張：被告前開否准其請求之函文，未「直接」發生任何法律效果，並非行政處分，故主張其得逕提出確認訴訟云云。然所謂之行政處分，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所明定。原告請求「補建為原眷戶」，係本於其具備公法上權利之認知，向機關提出請求，被告於上開函文明確記載「無法照准補建為原眷戶」（參本院卷第22頁），即係否准原告之請求而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，應無疑問。況原告既已對於被告96年4月12日昌易字第0960006519號函提起行政訴訟，自難謂上開函文非行政處分。原告於此竟於本件為相反之主張，尚無足採。
四、關於一般給付之訴（訴之聲明第2項）部分：依眷改條例第4條第1項規定「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」因此，被告雖為眷村改建之主管機關，然關於老舊眷村之土地，被告之權限依法僅係將其名稱、位置列冊後，報由行政院核定。被告將眷村改建土地列冊呈報行政院，並非「給付義務」，亦非給付行為，即與一般給付訴訟之要件不合。而眷村土地之認定，其權責依眷改條例之規定，須由行政院加以核定，如行政院未予核定，縱使被告任意將系爭土地列入清冊之中，亦非眷改條例所稱之眷村土地。是以，原告既然爭執就系爭土地應納入為眷村土地，亦須經有權機關以行政處分之方式予以核定，故原告應以有權核定機關為被告，並提起課予義務訴訟，始為合法；而其亦已提起課予義務訴訟，經本院以97年度訴字第119號受理在案，前已述及。是原告就應屬課予義務訴訟之事件，於其訴願決定尚未作成前（訴願機關係於96年11月14日為訴願決定），即於96年7月17日提起本件一般給付訴訟，顯有迴避課予義務訴訟應先進行訴願程序之要件，自不合法。從而，關於原告第2項聲明，性質上應屬課予義務訴訟，原告於訴願決定前，逕為起訴，仍屬不備起訴要件，亦應駁回。又本件訴訟既不合法，有關兩造就實體上之主張及陳述，自無庸審酌，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴不合法，依行政訴訟法第107條第
1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年9月5日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官闕銘富法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年9月5日
書記官黃玉鈴