裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第3516號判決
裁判日期：民國92年09月04日
裁判案由：證券交易法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第三五一六號
原告甲○○訴訟代理人丙○○被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 丁克華 （主任委員）訴訟代理人林昌億
乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年七月八日台財訴字第０九一００一七二一二號及台財訴字第０九一一三００三七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告係遠東紡織股份有限公司（以下簡稱遠東紡織公司）之董事，其配偶 徐雪芳 分別於民國（下同）八十九年十月三十一日至同年十一月二十八日在集中交易市場轉讓遠東紡織公司之股票計一、五五０、０００股及同年十二月十一日至十二月十二日出售遠東紡織公司之股票計六五０、０００股，皆未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告以其違反證券交易法第二十二條之二規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款之規定，分別對原告處罰鍰新台幣（以下同）三八０、０００元及一八０、０００元。原告不服，併同提起訴願，遭駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告配偶於轉讓股票前，申報書僅副知證券交易所，其效力是否及於被告？
㈠原告主張之理由：⒈原告配偶徐雪芳於轉讓遠紡公司股票前所為之申報，已符合證券交易法第二十二條之二之規定：
⑴證券交易法第二十二條之二所稱之向「主管機關」申報，包括向主管機關
之代理人或受其委託行使公權力者申報，非謂必須將內部人轉讓持股申報書件送達被告機關：
證券交易法第二十二條之二規定內部人擬轉讓持股須事前向「主管機關」申報之規定，其目的乃在求資訊之公開，保障社會投資大眾，只要申報之資訊能為被告機關所得知或可得而知者，即應認為符合規定，並非必須將申報書件送達被告機關，此在證券交易法第二十二條之二未修正之情形下，觀諸證期會於九十一年七月一日以台財證三字第０九一０００三六五七號函各上市、上櫃、興櫃暨未上市（櫃）之公開發行公司，略謂：為配合「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統之上線，自九十一年八月一日起，內部人擬轉讓持股時，僅須向發行公司申報，同時將申報書傳真證券交易所，再由發行公司將資料輸入公開資訊觀測站，即認為已完成申報手續，內部人不須再向被告機關寄送申報書。可見所稱向主管機關申報，並不僅限於將實體申報文件送交被告機關，而包括向被告機關之代理人或受其委託行使公權力者申報，而能達到資訊公開之目的，即認為符合規定。
⑵證券交易所（下稱證交所）係被告機關之代理人或受其委託行使公權力者
，對證券交易所申報轉讓持股，其效力應及於被告機關或視同係向被告機關申報：
按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」、「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」分別為行政程序法第十六條第一項及同法第二條第三項所明定。被告機關對於在集中交易市場掛牌之上市公司及其內部人之管理業務，常委由證交所辦理，而本案所涉及之內部人轉讓持股申報作業，即屬其中一項，此由內部人轉讓持股出現異常狀況時，均係以證交所之名義函請當事人說明之情形得證，被告機關於鈞院九十二年八月七日開庭時，對原告此項之主張亦不否認，惟抗辯僅將查核工作委由證交所辦理，至於申報作業仍須向被告機關為之，被告機關此項說法顯不足採，蓋一般社會大眾無由知曉其二者內部之分工為何，由證交所代為出面函詢調查之行為，已足使人民產生正當合理之信賴，認為證交所實質上係被告機關之代理人或受其委託行使公權力者，否則何須向證交所為說明或提供資料？此項信賴自應受到保護。
⑶向證交所申報亦能達到資訊公開之效果：
按內部人於轉讓持股前向被告機關或證交所詳實申報，即應認符合證券交易法第二十二條之二之規定，已盡其作為之義務，至於被告機關或證交所要如何將內部人股權轉讓資訊揭露，此與申報之內部人無涉。證交所有其網站，每日瀏覽人數眾多，且該所平日均有各報記者聚集，相關媒體欲取得內部人轉讓持股之申報資料而加以披露，實無困難，故向證交所申報亦能達到資訊公開之效果，並非唯有由被告機關彙總發布新聞稿，始能達資訊事前揭露之目的。
⒉原處分違反行政程序法之規定及一般法律原則：
⑴最高行政法院九十年度判字第二二０四號判決揭示「行政機關行使行政裁
量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法律授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。………。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。
⑵依證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定，得對違反同法第二十二
條之二第一項、第二項之內部人，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下之罰鍰，即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。如前所述，原告之配偶徐雪芳並無故意隱瞞轉讓持股資訊之意圖，且於轉讓遠紡公司股票前已依證券交易法第二十二條之二之規定詳實向證券交易所申報在案，達到資訊公開之目的，退萬步言，縱因漏未將申報文件送交被告機關，而認為仍應給予罰鍰之處分，被告機關亦應考量上述情節，給予原告相對應較輕微處分，始符前述法律規定及判決意旨，惟被告機關於行使裁量權作成原處分時，所考量者，僅係轉讓之股數，全未考量原告之配偶徐雪芳並無故意隱瞞轉讓持股資訊之意圖，且於轉讓遠紡公司股票前已依證券交易法第二十二條之二之規定詳實向證券交易所申報之事實。尤有甚者，在過去被告機關就內部人轉讓持股而故意未事先申報者所施予罰鍰處分之案例中，該內部人轉讓之股數縱大於本案所轉讓之股數，被告機關一般亦僅對該故意未申報之內部人處新臺幣十八萬元（六萬元銀元）之罰鍰，此益證被告機關原處分之處罰過重，且對原告至為不公，有違憲法第七條及行政程序法第六條所揭櫫之之「平等原則」。
㈡被告主張之理由：
⒈證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定：「違反第二十二條之二第一
項‧‧‧之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」又據司法院大法官會議釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰‧‧‧」。
⒉按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前
，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。
⒊查被告於九十一年八月一日前有關內部人股權轉讓事前申報之資訊揭露方式
：被告於每日受理公司內部人股權申報資料後，即於當日彙總對外發布新聞稿，由各大財經新聞媒體刊登於次日之報紙，以達內部人股權轉讓資訊之事前揭露目的。而本案原告之配偶徐雪芳於八十九年十月至十二月轉讓股票違反證券交易法事實發生時即採此方式。
⒋經查原告之配偶徐雪芳，於八十九年十月三十一日至十一月二十八日及同年
十二月十一日至十二日在集中交易市場轉讓所屬公司股票計一、五五０、０００股及六五０、０００股，均未依規定於股票轉讓前向被告申報。雖原告陳稱已依法於八十九年十月七日及十一月十三日分別辦理所屬公司內部人持股轉讓申報，茲因新僱人員經驗不足，漏未向被告申報，僅副知證交所，惟未向主管機關（即被告）申報乙節，因文書副本係僅屬副知相關單位之性質，並無強制副本收受單位為具體處理之規定。基於原告未向被告辦理申報，自無法達到資訊揭露之目的，縱使向證交所申報，該內部人股權轉讓之資訊亦無從對外揭露，即無法達到公開效果，與原告所稱「隱名代理」無關。其所為雖非故意，亦有過失，依前揭大法官會議釋示，尚無法據以免責，被告爰以其違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，而依同法第一百七十八條第一項規定，按該二次違反股數情節輕重，分別處分原告罰鍰三十八萬元及十八萬元，於法洵無不合。
⒌至於原告所陳九十一年七月一日台財證三字第０九一０００三六五七號函規
定，係配合「公開資訊觀測站」於九十一年八月一日起實施，有關內部人持股轉讓事前申報之資訊揭露作業，改由內部人填寫申報書後，送交公司將該申報資訊輸入該系統，並同時傳真證交所或財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心覆核公司輸入資料與內部人之申報資料無誤，即完成公司內部人依證券交易法第二十二條之二應向被告申報事項。另當日所有申報資料將於十八時揭露於該系統，提供投資人或各大新聞媒體參考。若公司內部人仍以申報書向被告辦理申報，則被告於收件當日通知該公司輸入申報資料或必要時由證交所或財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心代公司輸入。此函令之目的係運用網際網路之便利性而簡化前揭申報作業，達成資訊揭露之即時性與正確性，並無原告所陳乃豁免行為人向被告呈送申報文件之舉。
⒍另原告所陳應考量事實而酌予處分乙節，依據證券交易法第一百七十八條第
一項第一款規定「違反第二十二條之二第一項‧‧‧之規定者處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」，被告於查核本案時，已考量原告之違反事實，而予以適當處分。綜上，原告之訴核無理由，請判決如訴之聲明。
理由
一、被告代表人原為 朱兆銓 ，嗣變更為丁克華，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商管業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」、「第一項之人持有之股票，包括配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。
」行為時證券交易法第二十二條之二第一項、第三項定有明文。又「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項、第四項、第二十六條之一第三十六條第四項、第四十三條之一第一項、第五十八條、第六十九條第一項、第七十三條、第七十七條、第七十九條、第一百四十一條、第一百四十四條、第一百四十五條第二項、第一百四十七條、第一百五十二條或第一百五十九條之規定者。」同法第一百七十八條第一項第一款亦有明文。
三、按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司之內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。本件原告配偶徐雪芳於申報轉讓持股時，證券交易法第二十二條之二既已明定應向主管機關即被告申報，且相關申報書表格，亦明列正本受文者為被告（按原告之配偶徐雪芳所使用之申報書上亦載明），又被告並未將公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票之申報業務授權其他機關或証交所為之，此為原告所是認（見言詞辯論筆錄）因此原告自應依法向被告申報，被告始得據以將其擬轉讓持股之資訊對外揭露。雖被告對於原告之配偶有將申報轉讓持股副知証交所乙事，並不否認，但函文副本主要之用意，是讓相關單位知悉該函文所表達之內容，副本收受單位並無需為具體之處理。因此，尚難以原告之配偶有將申報轉讓持股副知証交所，即認定已依證券交易法第二十二條之二之規定為申報。又被告固有於九十一年七月一日以台財證三字第０九一０００三六五七號函各上市、上櫃、興櫃暨未上市（櫃）之公開發行公司，自九十一年八月一日起，內部人擬轉讓持股時，僅須向發行公司申報，同時將申報書傳真證交所，再由發行公司將資料輸入「公開資訊觀測站」，即認為已完成申報手續。但被告之所以對上開法條規定之申報方式作成上述函示，主要是為配合「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統之上線而為，此有該函為憑，因此，在「公開資訊觀測站」內部人持股轉讓申報系統上線前，內部人持股轉讓之申報仍應依法向被告為之，原告持被告上開函示之申報方式，主張其配偶將申報轉讓持股副知証交所，即符合證券交易法第二十二條之二之規定之申報云云，不足採信。
四、原告復主張其配偶對証交所申報之效力，已達資訊公開之目的云云，然查原告配偶係將申報轉讓持股副知証交所，依上所述，証交所並無庸為具體之處理，且事實上，証交所亦未按被告配偶副知之內容，於收受副本當日彙總對外發布新聞稿，由各大財經新聞媒體刊登於次日之報紙，此亦為原告所不爭執。証交所於收受副本後既未獲授權對外發布新聞稿，該內部人股權轉讓之資訊即無從對外揭露，而無法達到公開效果，原告上開主張亦不足採。原告另主張證交所實質上係被告機關之代理人或受其委託行使公權力，此由內部人轉讓持股出現異常狀況時，均係以證券交易所之名義函請當事人說明之情形得證云云。查，被告對於其有將部分權限委由証交所行使，並不否認，惟對於內部人股權轉讓之申報，則否認授權証交所為之。按原告配偶於申報轉讓持股時，相關申報書表格，均列正本受文者為被告，此為原告所不爭執，並有申報書表格為証，足見原告配偶於申報時知情「申報」係向被告為之，原告上開主張亦不足採。
五、原告又主張被告於裁罰時，僅考量轉讓之股數，未考量原告之配偶徐雪芳並無故意隱瞞轉讓持股資訊之意圖，且於轉讓遠紡公司股票前，已依證券交易法第二十二條之二之規定詳實向證券交易所申報之事實，有違一般法律原則等情。按證券交易法第一百七十八條第一項第一款規定：「違反第二十二條之二第一項‧‧‧之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」，本件被告於查核本案時，已考量原告違章情節輕重，而分別處原告罰鍰三十八萬元及十八萬元，而所處罰鍰之金額並未逾越法定金額，屬於被告之裁量範圍，至於原告另主張以往被告就內部人轉讓持股而故意未事先申報者所施予罰鍰處分之案例中，縱轉讓之股數大於本案所轉讓之股數，被告機關一般亦僅對該故意未申報之內部人處新臺幣十八萬元（六萬元銀元）之罰鍰，有行政程序法第六條所揭櫫之「平等原則」云云。然查，各個違規案件影響市場交易秩序、股東權益及交易公平層面之深淺，因主、客觀因素不同，而有所相異，自難以其他案件轉讓之股數作為比較之標準，原告上開主張仍不足採信。
六、原告配偶轉讓持股未依規定於事前向被告申報，自有違反作為義務，復參照司法院大法官會議釋字第二百七十五號解釋意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰‧‧‧」，足見原告顯有過失，即應受罰，所訴核不足採。又按證券交易法第一百七十八條第一項就違反相關規定，可處十二萬元以上六十萬元以下罰鍰，係法律賦予被告得依違規情節之輕重處罰之裁量權，被告經衡酌證券交易法第二十二條之二之立法目的及原告之配偶轉讓系爭股票數額，在法定範園內處以原告罰鍰三十八萬元及十八萬元，並無不當，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。
七、綜上所述，本件原告聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年九月四日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月四日
書記官江金星