裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第575號判決
裁判日期：民國93年11月17日
裁判案由：水土保持法
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第五七五號
原告甲○○被告台南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十三年五月十二日農訴字第○九三○一一○七○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分關於限期改正部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫申請核定，即擅於台南縣○○鎮○○○段木屐寮小段一四四之二、一四四之三、一四四之四、一四四之五、一五○及一五○之五等地號山坡地（下稱系爭土地），違規開挖整地並堆積土石，案經被告於民國（下同）九十二年一月十六日及九十二年四月三日分別以府農保字第○九二○○一○四九四號處分書及府農保字第○九二○○五四四二六號處分書裁處罰鍰新台幣（下同）六萬元及十萬元並勒令停止一切開發及使用行為確定。嗣原告又未經申請核准，再次擅於系爭土地堆積土石，經被告於九十二年十一月二十七日查獲屬實，遂依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定，以九十三年一月五日農保字第二八六三號函檢附九十三年一月五日農保字第二八六三號函送九十三年一月五日府農保字第二八六三號處分書裁處原告罰鍰三十萬元，並勒令原告立即停止一切非法開發、使用行為及原告應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，並須於九十二年五月三十日前，完成植生覆蓋率達百分之七十以上，且二年內限制一切開發行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭執：
一、原告主張之理由：依案發現場照片，其中車號00—１６３、ＵＶ—７１５大卡車及部分挖土機，並非原告所雇用從事開挖、堆積及轉運土石，此亦為被告承辦人員丙○○所明知。蓋當日丙○○亦有製作挖土機及卡車司機筆錄，渠等均承認係從事另一案外人之工作，惟該筆錄並未出現在本案之卷宗內，取而代之者，竟是渠等均從事原告之工作之取締調查紀錄（該筆錄係原告先簽名於其上，承辦人員再自行補充內容），此與事實不符。況於九十二年四月三日裁處十萬元後，原告有提出復整計畫及水土保持計畫，經被告准許於九十二年五月十六日前復整，雖因現場堆積之土石，一時無法清理完畢，但原告沒有再開挖，故被告之處罰，與事實不符。
二、被告主張之理由：
（一）系爭土地係經劃定並公告在案之山坡地範圍，原告因未經申請核准擅自於上述地號土地開挖整地並堆積土石，案經被告九十二年元月十六日府農保字第○九二○○一○四九四號處分書處罰鍰六萬元在案。嗣被告九十二年二月十一日接獲地方電話反映，該地號土地仍繼續開挖整地堆積土石，經現場查獲怪手三輛，搬運車兩輛正施工中，惟原告在調查紀錄拒簽，被告遂於九十二年二月十四日以府農保字第○九二○○二三九六三號函請原告在文到十日內針對上開不法事實，倘有陳述意見，請提出說明，並於九十二年四月三日以府農保字第○九二○○五四四二六號處分書裁處罰鍰十萬元。九十二年十一月二十七日被告再度查獲原告繼續在該處堆積土石。原告於調查紀錄謂被告准予復整計畫，運走土石方才能做復整工作。上述說詞被告不予採信，因現場堆積土石係由外運至該土地，大石頭輾碎成小石塊，再滲入土方做成碎石級配（由現場操作情形與照片得知）。
（二）被告查辦系爭土地違章時，原告三次均在現場，且該違規事實有調查紀錄及照片佐證，原告無視法令之存在第三次違規，且原告為水土保持行為人，其在山坡地從事前揭行為，應先擬具水土保持計畫書送請主管機關核定，原告未經核准，已明顯違反水土保持法之規定，更假藉復整計畫之名（復整計畫審查未符規定，已退件），行開挖整地、堆積土石等違規之實，被告據以裁罰，自屬正確。至原處分書所載原告違規事實，其中有關原告於系爭土地開挖整地部分，被告尚無積極證據足以證明，此部分應予更正。
理由
壹、關於維持原處分部分：
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：‧‧‧五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。‧‧‧」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，‧‧‧其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第四條、第八條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項、第三十三條第一項所明定。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫並經主管機關核定，即擅於系爭經行政院核定公告之山坡地，違規開挖整地並堆積土石，前經被告於九十二年一月十六日及九十二年四月三日分別以府農保字第○九二○○一○四九四號處分書及府農保字第○九二○○五四四二六號處分書裁處罰鍰六萬元及十萬元並勒令停止一切開發及使用行為確定。嗣原告又未經申請核准，再次擅於系爭土地堆積土石，經被告於九十二年十一月二十七日查獲屬實，遂依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定，以九十三年一月五日農保字第二八六三號函檢送九十三年一月五日府農保字第二八六三號處分書裁處原告罰鍰三十萬元，並勒令原告立即停止一切非法開發、使用行為及原告應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，並須於九十二年五月三十日前，完成植生覆蓋率達百分之七十以上，且二年內限制一切開發行為（即二年內暫停該地之開發申請）等情，分別為兩造所自陳，並有經行政院核定之山坡地範圍地段明細表、山坡地範圍地籍圖、被告各該處分書、現場照片等附原處分卷可稽，並為證人即會同查獲本件原告違法事實之台南縣白河鎮公所人員戊○○到庭證述屬實，自堪認定。
三、原告雖以其本次即九十二年十一月二十七日被查獲當時，並未有任何開挖整地之行為，被告以此理由處罰原告，與事實不符。又系爭土地上之土石乃原告前違反水土保持法，經被告以九十二年四月三日府農保字第○九二○○五四四二六號處分書處罰原告當時所遺留下來，因該土石數量龐大，非一時能清理完畢，已經被告准許原告復整在案，就不應再處罰原告等語，資為爭執。惟查，原告主張被告核准其繼續在系爭土地從事復整乙節，為被告所否認，原告復未能提出被告已經核准之資料供本院審酌，所訴已非可採。況且，縱使原告上開主張屬實，其復整期限也僅止於原告所自稱之九十二年五月十六日為止，然系爭土地於九十二年十一月二十七日仍有大量土石堆積，已在原告所稱復整期限半年之後，顯逾復整之合理期限，已非可採。再者，原告本次仍未先擬具水土保持計畫並經主管機關核定，即擅於系爭土地堆積土石，依卷附九十二年十一月二十八日之現場照片顯示，現場有怪手自該堆積土石處挖取土石交由卡車承接；又原告於現場另設置碎石機，從事碎石運作，其所產出之級配原料，則另以車輛外送給營造廠等情，為原告所是認，復經證人即台南縣白河鎮公所人員戊○○及原告僱用之怪手司機丁○○到庭證述甚詳，足見原告於系爭土地堆積土石，實係從事碎石級配之產製而非清理工作，原告所訴其因前次被罰後，需要長時間清理土石云云，亦非可取。原告為系爭土地之使用人，為水土保持義務人，其前已經被告於九十二年一月十六日及九十二年四月三日分別以府農保字第○九二○○一○四九四號處分書及府農保字第○九二○○五四四二六號處分書裁處罰鍰六萬元及十萬元並勒令停止一切開發及使用行為確定在案。竟未經申請核准，再次擅自於系爭土地堆積土石，為另一新的違規行為，則被告依水土保持法第三十三條第一項第二款、第二十三條第二項規定，科處原告三十萬元罰鍰，並令立即停止一切非法開發及使用行為，且限制於二年內為一切開發行為（即暫停該地之開發申請）於法並無不合。至原處分書另記載原告另有從事開挖整地之違規行為部分，經查，此部分業經被告於本院審理時以其尚不足以證明原告有此違規事實等語，予以更正（見本院九十三年十一月三日言詞辯論筆錄），然原告於山坡地上堆積土石及開挖整地係分屬不同行為，祇要未擬具水土保持送主管機關核定而擅自從事其中任一種行為者，即可該當水土保持法第三十三條第一項第二款及第二十三條第二項之違章行為，是原告縱無整地開挖，亦不因此影響其有違法堆積土石之違章事實，原告訴稱其未在系爭土地從事開挖整地，故不應對其處罰云云，殊有誤會，即非可取。
四、綜上所述，被告科處原告三十萬元罰鍰，並令立即停止一切非法開發使用行為(即令停工)，且限制於二年內為一切開發行為（即暫停該地之開發申請）於法並無不合。原處分關於此部分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
貳、關於撤銷原處分部分：經查，本件被告令原告限期改正之行為乃應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，並應於九十三年三月三十日前完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，其處分之依據無非以水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款為依據，此觀原處分書記載甚明。惟按水土保持法第二十三條第二項僅規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」，又依同法第三十三條第一項第二款規定，「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫者」，係「處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」。故「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，依上開規定，其法律效果僅限於「處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰」、「按次分別處罰」、「並令其停工」及「得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」，其與同法第二十三條第一項「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用」，即可通知水土保持義務人限期做各種必要之改正之規定並不相同。本件原告既係未依水土保持法第第十三條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自從事堆積土石之開發使用行為，原處分竟於處分書之「指定改正事項」欄位，具體載明「應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，並須於九十三年三月三十日前完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上」云云，顯於法無據（最高行政法院九十二年度判字第八一一號、九十三年度判字第一五號、九十三年度判字第八一八號判決參照）。訴願決定就此部分未加糾正，而予以維持，亦有未洽，原告訴請將此部分予以撤銷，自屬有據，應予准許。
參、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中華民國九十三年十一月十七日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年十一月十七日
法院書記官楊曜嘉