裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1014號判決
裁判日期：民國100年11月29日
裁判案由：政府採購法
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1014號100年11月15日辯論終結原告鼎霖實業有限公司代表人 羅世勳 （董事）住同上訴訟代理人 陳學驊 律師被告桃園國際機場股份有限公司代表人 葉匡時 （董事長）訴訟代理人 劉志鵬 律師
李惠貞 律師 潘怡君 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100年4月20日工程訴字第10000144960號（訴000000
0號）採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「第一航廈室內標誌新增及整體汰換工程」採購案（下稱系爭採購案）之招標，所出之標價新臺幣（下同）24,371,240元為最低標，惟因低於底價之80％，經被告認定標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，且未能於通知期限內提出合理之說明，乃於民國100年1月5日召開審議會議，作成不決標予原告之決定（下稱原處分）。原告不服，提出異議，被告隨後已取消續行辦理系爭採購案，且異議處理結果仍維持原處分，原告復提起申訴，經審議判斷駁回其申訴，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠原告提起本件訴訟有權利保護必要：
⒈依司法院釋字第546號解釋意旨，被告決定不將系爭採購
案決標予原告後，雖將系爭採購案取消，而將系爭工程分成數個採購案並進行招標，目前已就第一個採購案進行招標、投標及開標程序，未來極可能還有其他第二採購案、第三個採購案出現，各個細分之小採購案之標的細項及金額均為系爭採購案之一部分，與系爭採購案幾近完全重複，故原告參與投標及請求救濟之權利與法律上利益將繼續重複發生，性質上亦得反覆行使，故依首揭釋字意旨，原告提起本件訴訟應有訴之利益。
⒉觀諸原告參與投標之權利本質為得以重複行使之權利，依
政府採購法第1條、第3條規定，政府採購程序係屬國家制度設計之一環，依上開司法院解釋理由，如原告提起本件訴訟係為避免重複同一危險，且基於合理期待，該危險未來再度發生之可能性仍在，原告即有受司法救濟保障之必要。因被告尚在進行系爭工程各項標案，其內容與預算和系爭採購案並非大異，原告就國家制度設計之標案有重複行使之投標權利，依照合理期待，為避免重複同一危險，原告提起本件訴訟有權利保護必要，應有訴之利益。
㈡被告對於原告所提標價為何有顯不合理、有降低品質、有不
能誠信履約之虞或其他特殊情形等由，均未提出說明即逕不決標予原告，誠令人難服：
⒈按「最低標廠商之總標價有同法施行細則第79條第1款規
定廠商之總標價低於底價80％之情形者，固為政府採購法第58條所稱總標價偏低，惟並非當然即有政府採購法第58條之適用，蓋機關於此情形，仍應斟酌該個案之採購，是否具備政府採購法第58條所定之其他要件（顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形），以決定是否踐行該條所定之限期通知廠商提出說明或擔保之程序。」高雄高等行政法院96年度訴字第643號判決參照。
⒉依此，招標機關並非僅參酌標價數額認標價過低即可依政
府採購法第58條不決標予該廠商，尚應斟酌個案之採購，是否具備顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形等情，又被告所具之各項函文皆僅略述有降低品質、不能誠信履約之虞云云，完全不見被告對於原告所提各項說明、數據之回覆，更不見被告表示原告如何有降低品質、不能誠信履約之虞等理由，徒以數額大小認標價過低此一理由不決標予原告，顯非適法。
㈢被告所定底價顯然高於市場行情甚多：
⒈按行政院公共工程委員會對於政府採購法第58條之適用頒
定「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80％案件之執行程序」，其中附註一之執行原則為「一、訂有底價之採購，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。」換言之，招標機關底價並非過高為適用政府採購法第58條之前提要件。
⒉被告辯稱公開招標方式辦理採購之底價，係依政府採購法
第46條規定係於開標前參考圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料等編列，論據底價是否合理，非以該標案各投標廠商之標價為決定之依據云云，惟系爭採購案符合資格標及技術標審查合格之廠商共有4家，其標價分別為：惠民之33,682,681元、諾薇兒之31,479,543元、美工之35,680,730元以及原告之24,371,240元，
4家廠商之平均標價為31,303,546元，此即為上開法條所稱「成本」與「市場行情」，投標廠商之標價即屬反映實際市場行情之一種方式，又4家廠商與平均標價皆顯低於被告所定之採購底價，並無任一數額逾越或接近採購底價，則被告所定底價是否合理，顯有疑義！被告徒以政府採購法第46條規定，認原告主張底價過高並無理由，卻不見其他說明，更不見被告對於投標廠商標價為何不屬於實際市場行情之回覆，則系爭採購案底價之訂定過程，顯有閉門造車之虞，難符實情。
㈣原告已說明何以該標價偏低、以該標價承作為何不會有降低
品質、不能誠信履約之虞等情。申訴審議判斷書稱原告就系爭採購案所列各項目單價之合宜性及敘述內容均未提出相關佐證資料，具體證明其所述為真實可行云云，惟依據原告針對標價偏低，已一再提出說明，並以書面資料提出補充說明，就「以該標價承作為何不會有降低品質」之部分，原告已以工項數量表、執行（材料）成本、執行組織表、執行（管銷）成本、執行評估、品質管控概訴等予以說明，詳加釋明原告將以如何的成本提出何等材料、以如何的人員組織進行工程施作，合計所有材料與人事管銷成本，原告仍有利潤空間，當無可能降低工程品質，復在「誠信履約」之部分，原告亦提出過往承作「中正國際機場二期航廈指標工程」、「馬公國際機場航廈指標工程」、「花蓮國際機場航廈指標工程」等類同本案的實務經驗，在在皆可證原告確實是有能力並有經驗的得標廠商，原告甚至主動提出增加4,000,000元之履約保證金，保證確有履約之能力，被告對此卻仍視而不見，片面以行政裁量權不附理由之說明決定不決標予原告，顯有行政裁量瑕疵，要無可採。
㈤被告不決標予原告之處分理由，顯然違反權力濫用禁止原則與不當連結禁止原則：
⒈被告以原告投標價低於核定底價70％，依政府採購法第58
條處理總標價低於底價80％案件之執行程序項次五規定，行使裁量權，決定不決標予原告云云，然被告卻於100年1月27日發文稱其因現有「指標規劃設計手冊」須全面檢討改進，又系爭採購案相關工程係依據該指標手冊做設計，為免採購後面臨拆除而浪費投資，故依政府採購法第48條第1項第7款之規定，因採購計畫變更而取消採購辦理，此有被告桃機維字第1000001865號函可稽。
⒉被告前不決標予原告之理由，係因標價偏低，要求原告提
出說明，認原告所提理由與數據尚無法說服被告，後又於通知維持原決定之異議處理結果後，再稱因採購計畫變更而取消採購辦理，前後理由不一，二原因並有相斥之關係，亦即，倘系爭採購案果有變更之必要，則無論究標價是否過低、施工品質會否降低之必要，被告於原告進行一連串標價偏低之說明後，驟以其他原因決定取消採購辦理，徒令人不解。再者，指標規劃設計手冊內容是否適當絕非一時半刻即得以決定，亦即，自發端認指標規劃設計手冊有改進之需要，再到具體檢討改進方向與內容，至決議全面檢討改進必需一段時期始得決定，尤其事關國家門面，恐非三兩天即可率然決定，然原告自99年11月2日知悉系爭採購案招標公告後，未曾聽聞系爭採購案相關工程所依據之指標規劃設計手冊有需改進之處，又與被告多次說明、會議與磋商，亦不見被告對於指標規劃設計手冊置言，卻於異議處理結果後第3天乍聞此一新興原因，可想而知的是：「原告標價過低依法需進行說明」與「指標規劃設計手冊需進行全面檢討改進」二者之間必有一為真正理由，另一則為虛言，意在混淆視聽。
⒊行政機關為行政行為，不得逾越權力之本質及其目的之界
限，如有逾越權限或濫用權力之行為，均以違法論（行政訴訟法第4條第2項參照），此即所謂「禁止權力濫用原則」。原告依被告指示所為之各項說明程序，不斷提供原告之所以填載系爭採購案標價之計算標準數據，亦提出過往履約之經歷與經驗，全力配合系爭採購案之公平、公開程序，且符合採購效率及採購品質，應無政府採購法第58條不予決標之情，則被告依該規定作成原處分，顯已逾越該規定所賦予之權力本質及其立法目的之界限，自已違反行政法上之禁止權力濫用原則。
⒋再按，行政機關為追求特定之行政目的，固得採取課予人
民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段須與所追求之目的間具有實質之內在關聯或正當合理之聯結關係，此即行政法上之「不當聯結禁止原則」。是行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。而政府採購法第58條規定，主要目的在於防止低價搶標，影響工程進度及品質，原告依照被告指示提出各項書面報告及口頭說明，並以實際數據及過往履約能力輔為佐證，被告卻於原告積極準備說明後，以其他理由稱將取消系爭採購案辦理，足見標價過低似非系爭採購案相關工程不予決標之真正原因，則本件並非政府採購法第58條所欲規範之對象，亦即，被告所為之處分及決議與上開規範目的間欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結。被告依該規定作成原處分，亦有悖行政法上之不當聯結禁止原則等語。並聲明求為判決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。
三、被告抗辯略以：㈠系爭採購案業經被告依法取消，是以縱使原處分經撤銷，被
告亦無再將系爭採購案決標予原告之可能，原告之訴欠缺權利保護必要：
⒈被告於100年1月19日會議中決議全面檢討現有指標之規
劃設計方式，未來並將依新指標規劃設計手冊統一第一航廈及第二航廈之標誌，為避免系爭採購案因後續拆除而造成投資之浪費，被告遂依政府採購法第48條第1項第7款規定，因採購計畫變更而取消採購辦理，嗣新指標手冊編制完成後，再另行設計發包。故縱使原處分經撤銷，本件仍已無標案可以決標予原告，原告顯然欠缺權利保護必要。
⒉原告援引司法院釋字第546號解釋，主張其提起本件訴訟
有權利保護必要，惟該號解釋係針對事件性質將重複發生，人民參與該事件之資格將有再次被檢驗之可能，故人民對於「參加資格」所提起之爭訟有權利保護必要；是以，若人民爭訟之內容與其日後重複參與該制度之資格無關，且縱獲勝訴判決，亦無法回復其參與該次制度之利益時，即屬無訴訟利益。被告並未否定原告參與投標之資格。原告所爭執者係屬被告對系爭採購案所為之行政裁量，與原告日後參與投標之資格並無關係，顯非該號司法院解釋所稱「具權利保護必要」之情形。
㈡被告依政府採購法第58條、行政院公共工程委員會「依政府
採購法第58條處理總標價低於80％案件之執行程序」，以原告總標價偏低，且說明尚非合理，有降低品質、不能誠信履約之虞而不予決標於原告，於法有據：
⒈參酌政府採購法第58條之立法理由：「為防止低價搶標，
影響工作進度及品質，爰參照稽察條例第15條之規定，明定機關對廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞等情形時之處理方式。」故投標廠商之標價偏低而顯不合理，不能排除有低價搶標、影響工作進度及品質之疑慮，惟應給予廠商說明之機會。⒉次按政府採購法施行細則第79條第1款規定：「本法第58
條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價80％者。」原告之系爭採購案標價低於底價之70％，屬政府採購法第58條所稱「總標價偏低」之情形無疑。
⒊依行政院公共工程委員會頒佈之「依政府採購法第58條處
理總標價低於底價80％案件之執行程序」（下稱標價偏低執行程序）規定，最低標之總標價低於底價70％，機關認為顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形時，應限期通知最低標提出說明，最低標未於機關通知期限內提出說明，或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金逕不決標予該最低標，該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。
⒋被告依上開規定，於開標後通知原告於5日內提出說明，
並通知原告出席標價偏低說明審查會，惟原告於說明審查會中僅提出寥寥數張投影片，未能合理說明標價偏低原因，亦未具體提出其施工品質、履約誠信不因標價偏低而受影響之證明，經被告及世曦公司審查討論後，認為原告說明尚非完全合理、有降低品質、不能誠信履約之虞，遂依標價偏低執行程序之規定，逕不予決標於原告，並拒絕原告提出差額保證金，並無行政裁量瑕疵。
㈢系爭採購案底價係被告依據政府採購法第46條規定，考量圖
說、規範、契約、成本、市場行情及政府機關決標資料而編列，並無偏高之情；且系爭採購案底價有無偏高而應排除政府採法第58條規定之適用，為被告之裁量權範圍：
⒈按標價偏低執行程序之執行原則規定：「定有底價之採購
，機關如發現底價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規定。」其意旨係謂招標機關開標後，如經內部檢討認為由於底價偏高致最低標標價偏低時，可主動不適用政府採購法第58條規定，賦予招標機關是否適用政府採購法第58條之裁量空間，惟底價是否偏高，仍應由招標機關裁量認定。
⒉因系爭採購案相關工程施作地點為國際機場大廳，須配合
機場營運動線、圍籬美化、施工時間限制及既有特殊設計而施工，設計單位世曦公司考量上列因素，並參照設計圖說及市場行情，合理編列預算，被告並據此訂定底價，符合政府採購法第46條規定。系爭採購案底價為4,000萬元，於4家投標廠商中，其他3家廠商投標金額分別約為3,
147萬元、3,368萬元及3,568萬元，各約佔底價78％、84％及89％，原告投標金額約為2,437萬元，僅約底價之61％，顯然遠低於其他廠商，是原告主張其標價偏低乃因底價過高云云，要非事實。
㈣原告並未合理說明標價偏低之理由，以及以該標價承作為何
不會有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形等事項：
原告雖稱其工程團隊有指標工程實績，惟並未提出相關工程證明文件，且原告所稱工程實績，係其團隊成員於其他公司服務時所參與之他公司工程，而非原告實績。且原告對於投標價格為何過低乙節，始終未能說明其合理性，關於低價承作如何能保持施工品質及誠信履約，原告亦僅提出簡單書面承諾而無可供憑信之資料，被告自難僅以原告表示「以總價承攬將自行吸收處理」即據以認定原告施工及誠信履約之能力，申訴審議判斷亦認為原告之說明於客觀上明顯不足，原處分並非無據。
㈤被告於100年1月5日標價偏低說明審查會中，係因原告未提
出相當證明以說明其並無降低品質、無法誠信履約等情事，始作成原處分不予決標於原告，與其後被告重新檢討指標規劃設計手冊而取消標案無關，並無原告指稱理由不一、不當連結、權力濫用等情事。被告履踐政府採購相關法定程序，就最低標價格偏低之情形依法通知原告說明並進行審查後，認定原告標價過低且說明尚非完全合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞，爰依法拒絕其提出保證金並不予決標，為裁量權之正當行使，並無權力濫用或目的與手段間具不當連結等情。
㈥被告已於100年1月20日通知各投標廠商，因應指標規劃設
計手冊將重新設計而取消系爭採購案，於100年5月完成新版「指標改善原則」後，已就第一航廈改善工程先行開○○○區○○段辦理招標，有被告內部會議紀錄可稽，被告並無原告指稱任意取消系爭採購案後，再切割為小標案以妨礙廠商投標權利等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點首須審究者厥為原告於被告已取消辦理系爭採購案之招標後，提起撤銷訴訟請求撤銷原處分（含異議處理結果）及爭議審議判斷是否欠缺權利保護必要，而無訴之利益？次為如原告之訴具備權利保護必要之要件，則原處分有無違法？
五、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上之利益者，不得提起，其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第
6條第1項所明定。可知提起撤銷訴訟之要件，以行政處分經撤銷後，其規範效力有回復之可能為前提，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，而原告仍有其他可回復之法律上利益者，則應依行政訴訟法第6條第1項之規定，提起確認行政處分違法之訴訟。是以提起撤銷訴訟，須有權利保護之必要，亦即以具有訴訟利益為前提。倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經撤銷訴訟之結果亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，即欠缺權利保護必要之要件，而無訴的利益。易言之，撤銷訴訟之目的在於撤銷違法之行政處分，以保障人民不受違法之行政處分繼續侵害。如在訴訟進行中，該處分因已執行而無回復原狀可能，無從藉由該訴訟以達到保護其權益之目的，自應認該訴訟欠缺權利保護之必要。又由前引行政訴訟法第6條第1項後段所稱「……其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」及同法第196條第2項規定：
「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」足見人民不服行政處分，固得提起訴願及行政訴訟，但在行政法院判決之前，所主張之權益已無從以撤銷訴訟予以補救者，其權利保護要件即不存在，而無訴之利益，倘原告有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認之訴以資救濟。如當事人仍提起撤銷訴訟，顯無從因該訴訟而取得排除該違法行政處分之判決，法院應認該訴欠缺權利保護要件而以判決駁回之（最高行政法院99年度判字第395號、100年度判字第398號及100年度判字第845號判決意旨參照）。
六、經查：原告參與系爭採購案，經被告作成原處分不予決標予原告，原告循序提出異議及申訴，分經異議處理結果及審議判斷決定維持原處分；而該採購案於被告作成原處分後，旋即因採購計畫變更，已取消不再辦理，並於100年1月27日函知包括原告在內之各投標廠商等情，為兩造所不爭執，復有卷附原處分（見本院卷第51至51-1頁）、被告100年1月24日桃機維字第1000000580號異議處理結果函（見本院卷第
14、15頁）、行政院公共工程委員會100年4月20日工程訴字第10000144960號（訴0000000號）申訴審議判斷（見本院卷第16至21頁）、100年1月19日被告第11次主管週會紀錄（見本院卷第59至61頁）、廠商說明審查會議紀錄（見本院卷第62至64頁）、被告100年1月27日桃機維字第1000001865號函（見本院卷第31頁）等件可稽，堪予認定。足見被告對於系爭採購案已終止執行，不再辦理招標，則縱使原處分撤銷，被告亦不能將系爭採購案決標予原告，自屬無從經由撤銷訴訟予以補救或回復。查本件原告起訴後，迭據本院受命法官分別於100年8月23日、同年11月2日準備程序期日，及本院審判長於同年11月15日言詞辯論期日行使闡明權並曉諭原告因被告已不再執行系爭採購案，是否變更訴之聲明或訴訟類型，惟原告仍堅持原訴訟類型及訴之聲明，本院自應就其起訴之聲明為審判。從而，本件因被告已不再執行系爭採購案，無從決標予原告，原告自不能取得該採購案之得標人資格，則其提起撤銷訴訟請求撤銷原處分，即屬欠缺權利保護必要，揆諸前開說明，自應判決予以駁回。另按司法院釋字第546號解釋意旨固謂：「……所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是人民申請為公職人員選舉候選人時，因主管機關認其資格與規定不合，而予以核駁，申請人不服提起行政爭訟，雖選舉已辦理完畢，但人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益者，並非無權利保護必要者可比……」等語，然因本件被告就系爭採購案已不再辦理招標，核其情節，顯與上開司法院解釋所指之情形迥異，要難援引比附，是原告引據該解釋資以主張其提起本件撤銷訴訟，並非無權利保護必要云云，於法容欠允洽，委難採取。至於兩造其餘實體之主張及抗辯，核與判決結果不生影響，自無逐一論駁之必要。
七、綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護必要之要件，為無理由，應予判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月29日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官黃秋鴻
法官畢乃俊法官蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年11月29日
書記官林俞文