裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第532號判決
裁判日期：民國93年02月27日
裁判案由：徵收補償
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五三二號
原告甲○○
乙○○丙○○丁○○共同訴訟代理人 袁岳衡 律師被告桃園縣桃園市公所代表人戊○○市長）訴訟代理人庚○○
己○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十二年一月九日府法訴字第○九一○二四二五四四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告等以其所共有坐落桃園市○○○段三五三之一地號，面積一一六、○○平方公尺，同地段三五四之一地號，面積七八、○○平方公尺，同地段三五七之一號，面積二二○、○○平方公尺土地（下稱系爭土地），自五十年代起，即為被告占有使用，主張依司法院釋字第四○○號解釋意旨，被告應辦理徵收，經向被告申請徵收補償，或請求支付使用之租金，被告以九十一年九月二十六日桃市都字第○九一○○五三四六四號函復略以：「‧‧‧本所財源短絀，俟中央及縣府統籌補助後本所即可依土地徵收條例辦理用地取得事宜。」原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應依市價加三成之價格，徵收補償原告等共有之土地坐落桃園市○○○段三五三之一地號面積一一六‧○○平方公尺，同所第三五四之一地號面積七八‧○○平方公尺，同所第三五七之一地號面積二二○‧○○平方公尺之土地，其權利範圍為八分之四。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告請求被告應徵收並補償系爭土地有無理由？原告主張：
一、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其法律上利益受損者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為持定內容之行政處分之訴訟。又人民因中央或地方機關對其申請之案件予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條一、二項定有所文。
二、查原告等共有之前揭土地，位於市區發展之中心地區，現公告地價每平方公尺為二四○○至三三九○元之間，因長年即為被告占有使用，充作桃園市對外交通之主要道路用地，原告等長年未有使用，亦不能利用，徒有所有之名，而無其實，被告則坐享利用之實，顯與平等原則不合，原告等於九十一年九月十二日申請被告依法徵收補償，被告受理申請後，竟不作積極籌款補償，而係以公文函示原告，以「‧‧‧次查本所財源短絀‧‧‧俟中央及統籌款補助後本所即可‧‧‧事宜」云云，為推卸之詞，蓋土地既由被告占有利用，與中央並無干連，為何責任推向中央，據此足見被告就人民申請之案件，有應作為而不作為之違法，經原告等提起訴願後，被告於答辯理由中，復以該案件之函述，並未表示准否之意思，認原告提出之訴願為不合程序，而受理機關不察，據該答辯不予受理原告等之訴願，顯有不當，其所為決定，應有撤銷之原因。
三、第以被告就原告等之申請案件，應即作為處理，詎竟不予積極處理，而以公文函復，以同財源短絀為理由，予以拒絕，而於答辯中復謂僅係表示，未有准駁之行為云云，令人不解，原訴願機關竟依該答辯，以「‧‧‧至行政官署（機關）所為單純事實之敘述，或理由之說明，‧‧‧自非行政處分，‧‧‧」據此足見被告就原告等之申請未予處分，即有應作為而不為之違法，原訴願機關不予調查審認，逕行不予受理原告之訴願，是其所為訴願之決定，應有撤銷之原因。
四、玆以原告等共有之土地，坐落市區○○○○○道路用地，價值仍屬不低，每平方公尺由二千四百元至三千三百九十元不等，以台坪計算每坪尚有七千至九千元之價值，被告無端占有使用，置人民之財產權於不顧，致原告等特別犧牲財產上之利益，違反憲法保障人民財產權之立法精神，被告自應予以設法徵收補償。
五、玆以土地之徵收，固需中央主管之內政部核准，惟其徵收之權，及其徵收後之土地，則歸管理機關所有，此為法理上所是認，而道路又區分為省、縣、市、鄉、鎮之分，故其占有使用之範圍及歸屬既徵收之權責，甚為分明。原告等所共有之土地，係現由被告所有對外交通之市○道路用地，其管理權即屬被告，而其所有權利，義務亦為被告所有，同此原告所有土地為被告管理之道路所使用，原告申請被告徵收補償為法之所許，原訴願決定以土地之徵收，權責屬內政部，因而被告無權徵收，原告亦不得請求被告徵收補償等情，顯係誤會，是其所為決定，無可維持。為此依法提起行政訴訟，賜判如訴之聲明，藉保權益，而免損害。
被告主張：
一、原告等所有坐落桃園市○○○段三五三之一、三五四之一地號等二筆土地為桃園擴大修訂都市計畫內早年已依都市○○道路寬度依公用地役權關係使用之公共設施道路用地。
二、依據被告九十一年九月二十六日桃市都字第○九一○○五三四六四號函復告知所述土地非屬七十八年行政院頒「加速都市計畫地區公共設施保留地取得及財務計畫」內之計畫取得範圍。因此未能納入該計畫辦理徵收取得；次查該函係就事實之敘述，非行政處分，按土地徵收條例係強制行使公權力行為非由土地所有權人申請之，因被告財源短絀，俟中央及縣府統籌補助後即可依土地徵收條例辦理用地取得事宜，並非不予辦理徵收補償。
三、凡為機關的表示行為、未有准駁的通知行為、準法律行為、損壞賠償案件等，均不得提起訴願。且提出訴願事項必須是行政機關違法或不當，又直接損害人民權利或利益之行政處分。本案係因目前財源預算無著落並非不予辦理徵收補償。
四、依司法院釋字第四○○號：「‧‧‧亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償。」次查類似案件，因地方財源短絀，市政推行經費嚴重不足，且亦受民意機關之監督，並無法編列相關經費補償，故由內政部研商訂定積移轉相關辦法予以補償，惟該辦法目前尚於適用研議階段，故本案仍俟中央及縣統籌並規定補償後再行辦理，並非被告違法或不當。
理由
一、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」、「徵收土地，由中央地政機關核准之」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」分別為訴願法第三條第一項及同法第七十七條第八款及土地法第二百二十二條、土地徵收條例第二條明文規定：又提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，至行政官署所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。
二、本件原告等共有之系爭土地，自五十年代起，即為被告占有使用，作為桃園市對外交通之主要道路用地，原告依司法院釋字第四○○號解釋意旨，應辦理徵收，以確保人民權益，經向被告申請徵收補償，或請求支付使用之租金，被告函復略以「本所財源短絀，俟中央及縣府統籌補助後本所即可依土地徵收條例辦理用地取得事宜。」原告不服，主張如事實欄所載。本件系爭土地為長久以來供公眾通行道路使用為有公用地役關係使用之道路用地，為兩造所不爭執。是本件所需審究者為原告請求被告應依市價加三成之價格，作成徵收並補償之行政處分有無理由？
三、查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為桃園縣政府，而桃園市公所僅係「需用土地人」之法律地位而已。
四、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人僅負將補償費繳交縣市主管機關轉發之責，與私有土地所有權人間，在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非核准徵收之主管機關，亦非徵收補償費發放機關，則原告依行政訴訟法第五條規定對其提起課以義務訴訟，自難謂已符合「依法申請之要件」；再者，本件徵收核准機關為內政部，桃園縣政府為補償機關，被告僅係需用土地人，並無作成徵收處分之權利，既如上述，則原告於徵收處分作成前，逕以需用土地人之桃園市公所為被告，對之提起本件之訴，請求被告作成徵收及補償之處分，被告適格自有欠缺。
五、次查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。
六、次按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。而土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，因而土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
七、末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，於法亦有未合，應予駁回。再者，土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，併此敘明。
八、綜上所述，本件原告國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告請求判命被告應徵收系爭土地並給付補償費，為無理由。訴願決定雖非依此意旨，然其結果並無二致，仍應予維持。原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。
中華民國九十三年二月二十七日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官劉介中法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年二月二十七日
書記官楊子鋒