臺北高等行政法院108年度訴字第505號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第505號判決

裁判日期：民國110年01月21日

裁判案由：檔案法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第505號109年12月17日辯論終結原告 洪瑋瑋 被告新北市淡水區公所代表人 巫宗仁 訴訟代理人 周慶洪
郭子薇 上列當事人間檔案法事件，原告不服新北市政府中華民國108年3月11日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，聲明請求「撤銷訴願決定及否准閱覽處分、被告就原告民國107年10月31日申請案，應作成准予閱覽 洪登輝 102年1月25日繼承變動申請書所記載附件8文件（即被告核發之祭祀公業 洪文遊 派下系統圖、財產清冊、派下員名冊閱卷影本各1份、祭祀公業 洪文遊公 財產清冊閱卷影本1份，下稱附件8文件）之行政處分」，嗣為訴之追加，聲明請求確認附件8文件存在。查訴之追加屬訴之變更之一種，被告雖不同意原告所為訴之追加，惟核其請求基礎事實不變，依行政訴訟法第111條第3項第2款「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」之規定，應予准許，先予指明。
二、本件事實經過：
㈠、原告之父親洪登輝以102年1月25日祭祀公業洪文遊派下員繼承變動申請書，記載附件1-8，表示祭祀公業洪文遊派下員 洪維和 因本人無配偶及子女可繼承派下財產權，將本人全部之祭祀公業洪文遊派下財產權讓渡予祭祀公業洪文遊派下員洪登輝（下稱系爭歸就案），委任原告辦理，依祭祀公業條例第18條規定申請變更派下全員系統表及派下現員名冊。經被告以102年1月31日新北淡民字第1022094099號函通知補正，洪登輝繼提出102年2月22日祭祀公業洪文遊派下員歸就變動申請書，記載附件1-9。嗣於被告以102年2月26日新北淡民字第1022097245號函（下稱102年2月26日函）向新北市政府民政局詢問關於祭祀公業洪文遊派下員間發生歸就（讓與）事實，申請人是否須提出派下全員證明書正本為檢附資料之疑義，新北市政府民政局以102年3月15日北民宗字第1021332410號函復表示「……旨案應先經派下員全體過半數推舉出派下員1人，由該推舉人辦理申請補發派下員證明書事宜後，再行檢具相關申請文件依祭祀公業條例第11、18條規定一併公告徵求異議」等語。惟被告逕以102年4月11日新北淡民字第1022103741號（下稱102年4月11日）函檢附同日新北淡民字第10221037411號公告徵求異議（公告期間自102年4月15日-102年5月15日），再以102年5月21日新北淡民字第1022110246號函（下稱102年5月21日函）同意備查。
㈡、原告認為因系爭歸就案申請派下員變動當時，於申請書已檢附派下全員證明書即附件8文件，內容如本院卷一第83-119頁之原證9及本院卷一第197-207頁之原證14。嗣以107年10月31日申請書，請求被告將附件8文件歸檔並申請閱覽，經被告以107年11月9日新北淡民字第1072276518號函復（下稱107年11月9日），原告不服提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟，依行政程序法第46條、檔案法及政府資訊公開法規定，請求被告應准予閱覽附件8文件，並確認附件8文件存在。
三、原告主張略以：
㈠、被告102年4月11日函，已記載「經祭祀公業洪文遊派下現員檢具派下全員證明書」，足見附件8文件確實存在，被告刻意隱匿，動機為何，其拒絕欲蓋彌彰，有隱匿故意。系爭文件關係個人財產讓渡、繼承證明，應永久保存，歸檔乃屬常態。洪登輝於102年申請時，自存的影印本是原證9，除第1、2頁公文外，派下全員證明書共17頁。本次原告申請閱覽，被告未說明有何構成檔案法第18條及政府資訊公開法第18條之限制事由，未說明拒絕理由，其拒絕提供閱覽，為不合法，原告為107年2月間死亡之派下員洪登輝的繼承人，有值得保護之利益及必要。
㈡、依祭祀公業條例第18條規定，申請派下員繼承變動，申請時應提出派下全員及派下現員名冊。洪登輝於在102年申請歸就案申請書，已記載檢附附件8文件，此附件8文件，就是洪登輝在100年間申請閱覽取得的，當時也包括報紙，被告明知有附件8文件，卻隱匿造成假象，明明是檔案管理或保管疏失，被告機關卻無人願意負責。至證人 黃婕茹 的證詞，選擇性失憶、違背事理，不實且避重就輕。附件8文件確實存在，為此聲明求為判決：①撤銷訴願決定及否准閱覽處分、被告就原告107年10月31日申請案，作成准予閱覽附件8文件之行政處分；②確認附件8文件存在。
四、被告則略以：
㈠、檔案法或政府資訊公開法之規範意旨，並非基於保障個人私益而代為保管私人文件。本件原告主張洪登輝102年申請歸就時檢附附件8文件，而附件8文件是洪登輝100年間向被告申請閱覽複製之祭祀公業91年派下全員證明書影本。目前被告查得，該102年歸就案，確實沒有原告所稱的附件8文件，被告現有資料，不論是檔案室或民政課，都沒有該資料。另外，原告所稱102年申請歸就案申請書記載之附件8，也沒有提及報紙，就報紙這部分內容，原告的表述也前後不一。如果原告單純要閱覽洪登輝100年間申請閱覽的資料，可以從90年檔卷找到，可除依法不可閱覽外，都可以提供給原告閱覽，本件原告說要閱覽的資料，原告自己都有，原告分別在107年7月4日、107年7月19日申請閱覽複製祭祀公業洪文遊91年申報之派下全員證明書及該祭祀公業相關資料，本件申請案，欠缺權利保護必要，亦欠缺訴之利益。實則，原告認為102年歸就案包括祭祀公業洪文遊與祭祀公業洪文遊公，但被告認為102年歸就案辦理的讓渡範圍只有祭祀公業洪文遊，102年核發的處分僅有這部分。如果原告是想要確認102年歸就案的規制效力，應另依民事訴訟確認。
㈡、被告問過之前的承辦人員，因原告102年1月25日申請後需補正，有時退給申請人的文件資料，不會用公文方式，所以附件8文件或許有退給申請人，但無公文可考，被告有去檔案室查過，找不到原告所稱102年1月25日申請檢附的附件8文件。被告102年2月26日函提及的附件二，內容並不是原告所主張的本件原證9，而是洪登輝100年8月31日閱卷申請書，是被告本件所提出被證10的第4-9頁，有公文系統查詢畫面及附件內容可稽，另附件8文件之存在與否，是事實問題，並非法律關係，不符行政訴訟法第6條規定之確認訴訟要件等語抗辯，聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、關於確認文件存在部分，
⑴、行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公
法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，於行政法院提起確認訴訟，除明文規定之特殊類型，如確認行政處分無效或違法外，原則上亦係以法律關係之存在與否（或成立與否)為其標的，至事實本身則不得作為確認訴訟之標的。
⑵、本件原告聲明請求確認附件8文件存在，而附件8文件是否存
在，是事實問題，並非法律關係，原告以之為確認對象，依上開規定及說明，於法未合，應予駁回。
㈡、關於請求閱覽102年歸就案中之附件8文件部分：
⑴、按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度
，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」又檔案法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」另行政程序法第46條第1項前段規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。」上開規定均屬政府機關資訊公開之規範。其中，政府資訊公開法係規範政府機關一般性資訊之公開；檔案法係就已歸檔之政府機關一般性資訊公開之規定；而行政程序法第46條則屬特定行政程序進行中當事人或利害關係人申請閱覽該行政程序相關資料或卷宗之程序規定。相較於政府資訊公開法係規範一般性政府資訊公開而言，行政程序法第46條個案性資訊之公開規定屬狹義法，應優先適用，然限於當事人或利害關係人所欲閱覽之資料或卷宗。此規定既係規範特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，向行政機關申請閱覽卷宗之程序規定，自應於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前（下稱行政程序進行中）為之。倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即無上開規定之適用，而應視所申請之政府資訊是否為檔案，適用檔案法或政府資訊公開法之規定。亦即人民向行政機關申請閱覽或複製有關資料或卷宗，應視其要求提供之資訊是否為行政程序進行中之案卷而適用不同之規定，並由行政機關視具體個案情況，分別依行政程序法、檔案法及政府資訊公開法等相關規定決定是否提供（見最高行政法院104年度裁字第935號裁定意旨）。又人民向行政機關請求行政資訊之提供，應以該行政資訊事實上存在為前提，此為事理之當然。
⑵、經查，洪登輝102年申請歸就案，業經被告以102年5月21日
函同意備查，有該函附於本院卷一第223頁可稽，則本件原告申請閱覽該申請歸就案申請書上所記載之附件8文件，即使存在，亦非屬行政程序進行中之案卷，依上開說明，並無行政程序法第46條規定之適用，先予說明。再者，洪登輝102年申請歸就案申請書上記載之附件8文件，被告查無該資料，並非被告歸檔管理或目前被告所持之資訊等節，經被告就該申請歸就案相關資料之歸檔、留存流程陳述詳明（見本院卷一第421頁、第453-455頁），復有被告109年10月27日陳報續狀㈠㈡提出已歸檔管理及被告民政課目前保存之資料供參（見本院卷一第487-511頁及所附案件登記簿、公文流程及公文系統案件編目著錄之已編目資料）。佐以被告在處理系爭102年歸就申請案時，曾以102年2月26日函向新北市政府民政局請求釋明派下員間讓與事件，為申請人之派下員無法提出派下全員證明書正本時，能否比照辦理一事，而該函說明「……該名申請人無法提出正本之派下全員證明書，故於100年8月31日向本所申請閱覽複印之派下全員證明書為檢附資料（附件二）」所提及之附件二，並非原告所稱之附件8文件，而係洪登輝100年8月31日閱卷申請書及所附之洪登輝戶籍謄本、委任書、身分證影本、擬辦簽稿及被告100年9月16日新北淡民字第1000032063號函（見本院卷一第345頁公文系統查詢畫面、被告109年8月21日陳報狀提出被證11中之第4-9頁），被告主張附件8文件並非被告歸檔管理或目前所持資訊等情，尚堪信為真。則對於原告申請閱覽所稱之附件8文件，被告表示無法提供，依前揭說明，於法即無不合，原告訴請被告應准予閱覽附件8文件部分，洵無可採。至如上所述，附件8文件並非被告歸檔管理或所持資訊，其原因或係被告管理不當而遺失，或被告在洪登輝申請歸就案的補正過程中檢還，甚或當時原告實未提出，惟均無法改變附件8文件不存在於被告之事實，不足影響本件判決結論，附予敘明。
⑶、況且，政府資訊公開法及檔案法之立法目的，在於保障人民
知的權利，以增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督。因此退步言，原告既然自承其於系爭102年申請歸就案提出的附件8文件，當時也自行影印留存，而且這部分內容就是原告提出之本院卷一第83-119頁之原證9及本院卷一第197-207頁的原證14（見本院卷一第387頁109年9月18日準備程序筆錄），則其對於自己持有並已知之資訊，訴請被告提供，亦難認有何權利保護之必要。另關於91年間祭祀公業洪文遊之備查疑義；祭祀公業洪文遊與祭祀公業洪文遊公，是否為同一權利義務主體，洪登輝102年歸就申請及當時被告備查之範圍為何等爭議，核非本案之基礎事實，無涉原告請求閱覽附件8文件於法有據與否之判斷，原告就此部分之論述，無一一指駁之必要。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分並無違誤，訴願決定誤為不受理決定，雖有未洽，惟結論相同。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年1月21日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官蕭忠仁
法官羅月君法官蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年1月21日
書記官林俞文