裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第1386號判決
裁判日期：民國91年03月07日
裁判案由：有關交通事務
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第一三八六號
原告甲○○訴訟代理人丙○○代表人乙○○訴訟代理人丁○○右當事人間因有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國九十年七月九日交訴九十字第二二五八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：原告於民國八十九年九月四日以郵政劃撥方式，劃撥金額新台幣（下同）七百七十五元，就所有之牌照號碼為ＶＮＵ－２６７機車，向被告機關辦理通信換發行車執照，經被告機關以「因該機車尚有違規案件罰鍰未予結清」、「須結清該車所有違規案件罰鍰後，方始辦理換發行車執照事宜」，原告因未結清違規案件，被告將原告換發行車執照所繳費用退件以俟原告補正後另予辦理，拒絕發給行車執照。原告不服，向交通部提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍未甘服，乃提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，據其在準備程序及所提出之書狀，所為之聲明及陳述如左：
㈠聲明：求為判決：
⑴先位聲明：請求①撤銷訴願決定及原處分。②被告應於原告繳納規費後就原告
所有之牌照號碼為ＶＮＵ－２６７機車發給原告行車執照。③訴訟費用由被告負擔。
⑵備位聲明：求為①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應另為適法之處分。
㈡陳述：
⑴關於訴之聲明部分：
①按「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行
政處分者，應為下列方式之裁判：：三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對原告作成決定。」行政訴訟法第二百條定有明文。
②本件，被告機關否准原告申請換發行車執照，無非以原告尚有違規案件未結
，而以「道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第四十四條第二項及「監理所（站）辦理通信作業手冊」要求原告在申請換發行車執照時應將違規案件結清，始予以換發，已違反「不當聯結禁止原則」、「法律保留原則」及大法官相關解釋之意旨，詳如後述。則本件只要排除系爭違法、違憲之「道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第四十四條第二項及「監理所（站）辦理通信作業手冊」之相關規定之適用，即可發給原告行車執照。
即本件事證已明，懇請鈞院判命被告機關於原告繳交規費後即應就原告所有之牌照號碼為ＶＮＵ－２６７機車發給原告行車執照。
③若鈞院認為本件相關事證尚未臻明確，則懇請鈞院判命被告機關排除相
關之違法、違憲規定之適用，另為適法之處分。則事證是否已臻明確，端視
鈞院認定事實之結果，因此為先位、備位之聲明如訴之聲明欄所載，合先說明。
⑵人民騎乘機車之權利為憲法第二十二條所保障，行政機關限制人民騎乘機車之權利應符合法律保留原則（Gesetzvorbehaltsprinzip）：
在地小人綢的台灣，機車是許多人日常生活中代步的工具，騎乘機車是人民的基本權利之一，無庸置疑，而舉凡人民之自由權利，不妨礙社會秩序公共利益者，均受憲法保障，憲法第二十二條定有明文。而受憲法保障之基本權利，依憲法第二十三條之規定，除：：必要外，不得以法律限制之。由此可導出限制人民權利必須遵守的兩項原則，即「比例原則」及「法律保留原則」。即國家權力若要限制人民權利必須符合上述二項原則之要求，而行政機關為國家權力之一環亦需遵守上述原則，自不待言。
⑶被告機關以道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項及監
理所（站）辦理通信作業手冊要求人民在申請換發行車執照時應將違規案件結清，始予以換發，違反法律保留原則及大法官相關解釋之意旨：
①法律僅「概括授權」行政機關訂定施行細則者或行政機關「依職權」發布之
命令，行政機關僅能就細節性、技術性事項規定，其內容不能逾越母法或對人民之權利增加法律所無之限制；職權命令增加母法所無之限制已逾越母法之範圍，創設母法所無之要件，與法律保留原則相違；按「：：有關人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。：：若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則外，為執行法律依職權發布之命令，由應遵守上述解釋原則。」、「中華民國八十三年九月十六日發布之臺灣省非都市土地山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地申請同意變更作非工（窯）業使用審查作業要點，係臺灣省政府本於職權訂定之命令，其中第二、三點規定，山坡地保育區、風景區、森林區丁種建築（窯業）用地若具備⒈廠地位於水庫集水區或水源水質水量保護區範圍內經由政府主動輔導遷廠或⒉供作公共（用）設施使用或機關用地使用等要件之一，並檢具證明已符合前述要件之書件者，得申請同意將丁種建築（窯業）用地變更作非工（窯）業使用。其內容已逾越母法之範圍，創設區域計畫法暨非都市土地使用管制規則關於非都市土地使用分區內使用地變更編定要件之規定，違反非都市土地分區編定、限制使用並予管制之立法目的，且增加人民依法使用其土地權利之限制，與憲法第二十三條法律保留原則有違，應不予適用。」大法官釋字第三六七號及釋字第五三二號解釋著有明文。
②本件，被告機關以原告尚有其他違規案件未結，拒絕發給原告行車執照，其
所憑無非以：「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項」及「監理所（站）辦理通信作業手冊」。惟查，１、違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則乃道路交通管理處罰條例第九十二條「概括授權」行政機關訂定，乃其第四十四條第二項竟有限制人民自由權利之規定；２、而監理所（站）辦理通信作業手冊則屬行政機關一職權發布之命令，其內容更須嚴格遵守前揭解釋之意旨，乃此作業手冊竟規定換發機車行照應先結清違規案件，否則退請補正。被告機關以前揭二者作為限制原告換發執照之依據，實已違反憲法二十三條所定法律保留原則及大法官釋字第三六七號及第五三二號解釋之意旨：
⒈違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則為道路交通管理處罰條例
第九十二條「概括授權」所制定，不能限制人民之自由權利，更不能增加母法所無之限制，而監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊規定則屬毫無法律授權之「職權命令」，同樣不能據以限制人民自由權利：按「道路交通安全規則，道路交通安全講習辦法，道路交通標誌、標線、號誌設置規則，高速公路交通管制規則，違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則，由交通部會同內政部定之。」道路交通管理處罰條例第九十二條定有明文，此乃所謂「概括授權」條款。而監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊規定則屬毫無法律授權之「職權命令」，不能據以限制人民自由權利。
⒉被告機關以「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條
第二項前段」規定及監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊規定，否准原告申請換發行車執照，已違反法律保留原則及大法官釋字第三六七號解釋意旨：ａ按「：：機器腳踏車行車執照每兩年換發一次，自原發照之日起算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」道路交通安全規則第十四條定有明文。依此規定，只要人民依法繳納規費申請換發行車執照，主管機關就應依法發給行車執照，否則機車所有人若未持有有效之行車執照，依法將被課處罰鍰，此無異限制人民騎乘機車（即無合法行車執照而騎乘機車將受處罰）。若以道路交通管理處罰條例所無之規定加以限制或增加其他限制換發行車執照之要件，則揆諸憲法第二十三條規定及前揭大法官釋字第三六七號解釋之意旨，已屬相違。ｂ本件，被告機關以違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十二條第二項前段「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理各項登記或換發牌照或執照時，應請其就其違規案件先予結清。」之規定及監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊「一、汽車、機車行照換領：：：（四）審核：１機車：清查稅、費、違規。：：：
３不符者退請補正，：：」之規定否准原告申請換發行車執照，係以職權命令創設法律所無之要件，限制人民之權利，揆諸憲法第二十三條之規定及大法官釋字第三六七號、第五三二號解釋之意旨，已有違背。
⒊綜上所述，被告機關以道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十
四條第二項及監理所（站）辦理通信作業手冊要求人民在申請換發行車執照時應將違規案件結清，始予以換發，已違反憲法第二十三條所揭諸之法律保留原則及大法官釋字第三六七號解釋等相關解釋之意旨。
⑷被告機關否准發給原告行車執照之行為已違反「不當聯結禁止原則（Kopplung－sverbot）」：
①不當聯結禁止原則是吾國行政法上之法律原則，應在個案中加以適用：
⒈不當聯結禁止原則之定義：所謂「不當聯結禁止原則」係指行政機關為追
求特定之行政目的固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段與所欲追求之目的間須具有實質之內在關聯或合理正當之聯結關係，否則即屬法所不許。此一原則無非植基於法治國原則、法律保留原則、比例原則、恣意禁止原則及合理原則等。此一原則不但是行政法上之原理原則，更是具有憲法位階之憲法原則。
⒉行政程序法之規定：
「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第九十四條定有明文。此即不當聯結禁止原則在我國法上之實證化。本條雖在規範行政機關作成行政處分之附款時所應遵循之法則，但不惟如此，行政機關作成任何行政行為時，都應類推適用本條規定，禁止不當聯結。
⒊大法官相關解釋：
ａ大法官釋字第四二三號解釋謂：：空氣污染防制法第二十三條第一項規
定：「交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準。」同法第四十三條第一項對違反前開規定者，明定其處罰之方式與罰鍰之額度；同條第三項並授權中央主管機關訂定罰鍰標準。交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符（按：即標準之訂定與立法目的並無合理正當之關聯，意即違反不當聯結禁止原則），且損及法律授權主管機關裁量權之行使。
ｂ大法官釋字第四九九號解釋理由書又謂：：而國民大會代表自行延任則
謂出於實現改革國會之構想，並舉第一屆及第二屆國民大會代表亦有延長任期之情事云云。然所謂國會改革不外結構與功能兩方面之調整，觀乎本次憲法之增修，國民大會功能部分未見有任何變動，選舉方式之變更固屬結構之一環，此次修憲廢棄區域選舉而改採依附式之所謂「比例代表」，姑不論此種方式並非真正選舉，即使改變選舉方式，與任期延長亦無關聯，縱如相關機關所言，延任有助於國會改革，惟手段與其欲達成之目的並不相當。（按：意指以國民大會延長任期與國會改革無合理正當之關聯性，亦即違反不當聯結禁止原則）。
ｃ大法官釋字第五○五號解釋再謂：中華民國七十六年一月二十六日修正
公布之獎勵投資條例（七十九年十二月三十一日因施行期間屆滿而當然廢止）第六條第二項規定，合於第三條獎勵項目及標準之生產事業，經增資擴展供生產或提供勞務之設備者，得就同條項所列獎勵擇一適用。
同條例授權行政院訂定之施行細則第十一條第一項第二款復規定，增資擴展選定免徵營利事業所得稅四年者，應於其新增設備開始作業或開始提供勞務之次日起一年內，檢齊應附文件，向財政部申請核定之，此與公司辦理增資變更登記係屬兩事。財政部六十四年三月五日台財稅第三一六一三號函謂：生產事業依獎勵投資條例第六條第二項規定申請獎勵，應在擴展之新增設備開始作業或提供勞務以前，辦妥增資變更登記申請手續云云，核與前開施行細則之規定不合，（按：意指「公司新增設備開始作業或開始提供勞務」與「辦理增資變更登記」係屬二事，行政機關要求公司辦理增資變更登記後始得依據獎勵投資條例申請獎勵，已違反不當聯結禁止原則。）：：應不予適用。
⒋綜上所述，不當聯結禁止原則早為我國司法實務所適用，並非僅為學說上之法則，因此法院應適用此一原則，審查行政機關之行政行為。
⑸本件，「行車執照」係國家就「交通工具」（如機器腳踏車、汽車、大客車等
）本身所為之管制。行車執照核發或換發與否，應以交通工具本身之狀況為考量（如是否通過排氣檢測、是否超過使用年限、煞車系統是否合乎標準等），以決定是否核發或換發。而非以其他不相關聯之因素加以考量（如以交通工具之所有人是否有闖紅燈、未戴安全帽等違規罰單未繳等因素）。蓋因闖紅燈、未戴安全帽或其他違反交通法規之案件，皆為駕駛者之駕駛行為所致，與交通工具本身無關。被告機關於原告申請換發行車執照時，竟以原告尚有未帶安全帽、闖紅燈等違規案件未繳罰鍰等無關乎交通工具本身（機器腳踏車）之原因，拒絕發給原告所有車牌號碼為000－000之機車行車執照。被告機關九十年十月二日九十中監彰字第九○三一四九六號答辯理由第四點雖稱是基於管理之需要云云，然對於未繳交罰鍰者，為迫使其繳交，應透過行政執行之方式為之，始為正途，而非以此種拒絕發給行車執照之方式，迫使未繳交罰鍰者繳交，否則不啻使行政執行之制度形同虛設，而使行政機關得以「管理需要」之名而行侵害人民權利之實，對人民權益毫無保障；且依前揭行政程序法及大法官解釋意旨，行政機關為追求特定之行政目的固得採取課予人民一定之義務、負擔或不利益之手段，惟該手段與所欲追求之目的間須具有實質之內在關聯或合理正當之聯結關係。被告機關雖稱係欲達成管理之目的，而拒絕原告換發行車執照之申請云云，則被告機關既係以不具有實質之內在關聯或合理正當聯結關係之因素為考量作成否准原告申請之行政處分，顯已違反前揭行政程序法及大法官解釋所揭示之「不當聯結禁止原則」，當屬違法。
⑹綜上所述，被告機關否准原告申請換發行車執照，已違反不當聯結禁止原則。
二、被告部分：㈠聲明：求為判決：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡陳述：
⑴按「：：機器腳踏車行車執照每二年換發一次，自原發照之日起算，期滿前後
一個月內須申請換領新照始得行駛。」為道路交通安全規則第十四條規定；「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予結清。」係違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二款定有明文，前揭處理細則係依據「道路交通管理處罰條例」第九十二條由交通部會同內政部定訂之。
⑵台灣省交通處公路局（按：現制為交通部公路局）八十六年四月修定（交通部
訴願書則載為台灣省交通處公路局八十七年七月）各區監理所（站）、辦理汽、機車通信作業手冊規定：「一、汽車、機車行照換領：：㈣審核：⒈機車－清查稅、費、違規。：：⒊不符者退請補正：：」。
⑶被告機關將該案退件，等其補正再予受理，係依據前揭「台灣省交通處公路局
各區監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊」中審核機車換照不符規定所致，被告機關為業務執行機關，受理民眾各項申辦業務，悉依相關作業規定辦理。
⑷本案要求車主申請換照前先結清該車違規案件，乃基於管理之需要。
⑸綜上所陳，原告所陳之理由不足採納，且原告旨在逃避違規罰鍰，造成政府行政作業之混亂，本案原告之訴應無理由，請駁回原告之訴。
理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條所列各情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「道路交通安全規則、道路交通安全講習辦法、道路交通標誌、標線、號誌設置規則，違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則，由交通部會同內政部定之。」、「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之。」、「：：機器腳踏車行車執照每二年換發一次，自原發照之日起算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」、「汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予結清。」分別為道路交通管理處罰條例第九十二條、道路交通安全規則第八條、第十四條及違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二款前段所明定，又臺灣省交通處公路局（按﹕現已改制為交通部公路局）八十七年七月修訂各區監理所（站）辦理汽機車通信作業手冊規定雖亦規定「一、汽車、機車行照換領：：㈠審核：⒈機車：清查稅、費、違規。：：⒊不符者退請補正：：」，而本件原告以郵政劃撥方式，劃撥金額七百七十五元，就原告所有之牌照號碼為ＶＮＵ－２６７機車，向被告機關辦理通信換發行車執照，經被告機關以「因該機車尚有違規案件罰鍰未予結清」，拒絕發給行車執照固非無據。惟：
㈠按「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管
轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：一、：：三、罰鍰不繳納者，按其罰鍰數額易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」、「前項第三款之汽車所有人、駕駛人如無汽車牌照或駕駛執照可資易處吊扣時，得就原處分或裁定確定之罰鍰加倍處罰；逾十五日後仍不繳納者，移送法院強制執行。」道路交通管理處罰條例第六十五條第一項第三款、第二項分別有明文規定。因而汽車所有人或駕駛人違反道路交通事件之罰鍰不繳納者，除依前開規定辦理外，應無不得辦理各項登記或換發號牌、執照之餘地，否則無異加諸人民以法律規定所無之限制。雖道路交通安全規則第八條有「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之。」之規定，惟若謂汽車所有人未繳清違反道路交通管理處罰條例規定之罰鍰，即不得換發行車執照，則另依同規則第十四條「汽車行車執照、拖車使用證每三年換發一次，機器腳踏車行車執照每二年換發一次，自原發照之日起算，期滿前後一個月內，須申請換領新照始得行駛。」之規定，汽車所有人於使用執照期滿後，其有違反道路交通管理處罰條例規定之罰鍰未繳納者，已不得行駛其汽車，此項效力顯已逾越道路交通管理處罰條例已為之規定；況道路交通管理處罰條例既已就違反道路交通管理之罰鍰未繳納者，訂有如何處理之明細條文，即無授權交通主管機關另於道路交通安全規則再為規定之必要，應認道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，逾越道路交通管理條例第九十二條之授權範圍。
㈡又行政法所謂「不當聯結禁止」原則，係指行政機關行使公權力、從事行政活動
，不得將不具事理上關聯的事項與其所欲採取的措施或決定相互結合，尤其行政機關對人民課以一定的義務或負擔，或造成人民其他的不利益時，其採取的手段與所欲追求的目的之間，必須存有合理的聯結關係，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納所涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止」原則（參照最高行政法院九十年判字第一七○四號判決）。是被告要求車主（原告）申請換照前先結清該車違規案件，乃基於管理之需要云云，即非可採。
二、本件原告雖有違反道路交通管理事件之罰鍰尚未繳納，惟依前開說明，原告為行車執照換發之申請時，被告原不得以其未繳納罰鍰為由予以駁回，乃被告竟以此為由駁回其申請，即有未合，又原告先位之聲明請求被告應於原告繳納規費後就原告所有之牌照號碼ＶＮＵ－２６７機車發給原告行車執照云云，因行車執照之發給除繳納規費外，尚涉及汽、機車狀況以確保汽機車行駛品質之行政機關裁量，並非繳交規費即應發給，故原告先位之聲明尚非可取。從而本件原告備位之聲明為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由被告本於本判決意旨另為妥適之處分，以昭折服。又本件事證已臻明確，兩造所為其他陳述，與結論不生影響，爰不予一一論述，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如
主文。中華民國九十一年三月七日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份（每份三十四元)。
中華民國九十一年三月七日
法院書記官蔡宗融