裁判字號：臺中高等行政法院104年訴字第266號判決
裁判日期：民國105年04月27日
裁判案由：採取土石
臺中高等行政法院判決
104年度訴字第266號105年4月13日辯論終結原告萬磊開發股份有限公司代表人 劉獅鳴 訴訟代理人 徐正安 律師被告南投縣政府代表人 林明溱 訴訟代理人 張又仁
張昭貴 上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國104年6月15日經訴字第10406309270號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國97年1月29日經被告核准，於南投縣○○鎮○○段第176-355、176-428、176-433、176-435、176-573、176-574及176-575等地號土地（以下合稱系爭土地）採取土石，領有被告核發之府工資字第09700269370號土石採取許可證（許可有效期間自核定日起至99年11月30日止，下稱土石採取許可證)，核准之土石採取計畫所載採取土石數量合計為223,953.23立方公尺，被告嗣並於99年11月17日核發府工資字第09902400720號土石採取展限許可證（土石採取許可展限有效期間至102年5月31日止，下稱展限許可證)。其後，被告為檢查原告是否依核定之土石採取計畫採取土石，於100年11月25日委請華嶔測量工程有限公司（下稱華嶔公司）辦理量測業務，依該公司於100年12月19日出具之測量成果報告，本件採取土石量扣除交通部公路總局二區養護工程處（下稱養護工程處）辦理坍方土石清除數量577.52立方公尺，總計超出原核定之採取數量達52,858立方公尺。被告以103年11月10日府工資字第1030216271號裁處書（下稱原處分），認原告未依核定之土石採取計畫採取土石，且超採土石量達52,858立方公尺，違反土石採取法第20條之規定，爰依同法第39條及第42條之規定，衡酌其所得利益，處罰鍰新臺幣（下同）980萬元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）98年之八八風災（又稱莫拉克風災，下稱八八風災）所造成系爭土地土石方流失應超過577.52立方公尺：
1、依據被告99年6月3日府農管字第09901166710號函（以下各機關文件出現2次以上者，均以各該機關該年月日文件簡稱之）所示，被告於99年5月24日偕同學者專家會勘系爭土地時，即有要求原告挖降1,500立方公尺之滯洪沉沙池，而縣道158甲線公路（下稱158甲線）箱涵淤塞土石，請協調相關單位清除，該箱涵淤塞土石即由原告雇工清除。故系爭土地因八八風災而滑落之土石，由原告清運者至少有1,800立方公尺(1,500立方公尺+300立方公尺箱涵部分)，再加上養護工程處之577.52立方公尺，總計至少有2,377.2立方公尺之滑落土石（實則十倍不只），可見僅以清除之577.52立方公尺，為原告採區流失土方之計算依據，顯然與事實不符。
2、莫拉克颱風所造成雨量係屬空前，原告因採區工程所堆置之貨櫃屋全遭土石吞沒，所堆放貨櫃屋之位置恰於擋土牆之缺口，所有土石流均由此流出，經此流過台158甲縣道之後，再流入雷公坑乾溪，流入數量難以估計，但確實遠多於原處分及訴願決定所認知之577.52立方公尺。
3、再依99年5月24日之水土保持施工監督檢查紀錄（下稱檢查紀錄），及被告99年7月28日會勘案件紀錄表（下稱會勘紀錄表）之實地情形概述欄之內容，顯然原告至少挖除1,500立方公尺後，又因連日大雨致該臨時滯洪沉沙池又淤滿，則原告至少挖除2次各1,500立方公尺之滯洪沉砂池內之土石量，始得完成臨時滯洪沉沙池。
4、又158甲線部分，該涵洞係位於原告採取土石場區域之下方，該涵洞內所堆置之土石，當為原告採區之土石因土石流流失並進而淤塞涵洞，自應當扣除該部分，依原告計算至少300立方公尺以上。
（二）原告係依被告之指示辦理水土保持計畫，其因此所清運之數量非為土石採取，應不得計入土石採取量：
1、原告於獲被告核准開工後，依被告之指示，針對八八風災所造成毀損，重新辦理各項水土保持計畫及依計畫實施工程，過程如下:
（1）系爭土地於未開工前，因八八風災造成土石採取場土石大量流失，致158甲線及箱涵土石淤積災害。原告於99年2月4日領取土石採取場開工許可證後，其土石採取場外集水區，原告於99年4月26日向被告提出「水土保持防治災害規劃書圖」（下稱防災規劃書圖）申請，於99年6月4日依據被告99年5月31日府農管字第09901137850號函內容辦理修正後送件，被告於99年7月16日府農管字第09901486510號函核可，旨揭於文到30天內依核定書圖施工完成；土石採取區內「水土保持計畫之防災計畫書」（下稱防災計畫書），原告委由浦騰工程顧問有限公司（下稱浦騰公司）於99年6月25日（99）浦投縣字第00000000號辦理，被告於99年7月5日府農管字第09901330610號函同意備查。
（2）原告遵照被告核定之意旨，土石採取區內水土保持計畫之防災計畫，降挖工程係由原土石底部（海拔約286公尺）向下降挖一個1,500立方公尺之臨時滯洪沉砂池，所挖取土石（含海拔320至286公尺土石），已非屬原土石採取計劃內規劃之土石，皆係依法由被告水土保持主管機關（即被告農業處）同意或核定後原告施工，並經被告檢驗完成水土保持之災害防治。
（3）被告工務處通知原告，訂於100年4月28日現場勘查，被告於100年5月16日府工資字第10001003050號函附100年4月28日現場查核表，旨揭文到30日內辦理改善或變更作業，原告遵照辦理，於100年5月30日改善完成，並遵照水土保持施工檢查記錄「其他注意事項」之意旨辦理水土保持防治災害工程，且檢附100年4月20日「實測現況地形圖」與「水土保持計畫書」、「土石採取計畫書之差異分析」，請同意併入備查。
（4）原告於100年5月30日函復被告農業處，本件已委請水土保持技師（ 黃志彰 ）依法辦理，被告農業處100年6月23日府農管字第10001277400號函復，旨揭「水土保持計劃之防災措施計畫書案」，同意備查。
（5）被告工務處100年7月20日函復原告於製作意見處理情形表，原告於100年8月3日辦理改善完成，檢附意見處理情形表，被告工務處100年9月27日函請原告（起訴狀誤為被告）做好水土保持防災作業，另再提送本件「水土保持計畫書」、「土石採取計畫書」與「現況套繪之地形圖」，倘依規需辦理變更者，依土石採取法及水土保持法等相關規定辦理，原告遂於100年10月24日函復辦理改善完成。
（6）被告委請「華嶔公司」於100年11月25日辦理現場量測作業，且於100年12月27日府工資字第1000339113號函通知原告，旨揭停工檢討並於3個月內提送「土石採取整復計畫」及「水土保持計畫變更」到府辦理。
（7）浦騰公司於101年2月18日（100）浦字第0000000號函通知被告，旨揭「水土保持防治災害工程」所挖取土石方（海拔320至286公尺土石），非屬土石採取計劃內規劃採取之土石，附圖亦由本案監造技師（水土保持技師）黃志彰印證。
（8）原告依據被告100年12月27日函主旨，於101年3月26日檢送「土石採取更正（整復）計畫」及「水土保持變更計畫」到府申辦。水土保持第一次變更計畫，經被告審查後，於101年11月28日核定，申辦期間因土石採取更正（整復）計畫審查時間延宕，原告續依土石採取法及相關法規之規定，於101年12月辦理第2次土石採取變更（暨展限）申請，變更土石總量為279,931.4立方公尺，經被告審查核定後，於102年8月27日發給原告「南投縣政府土石採取許可證（府工資字第1020168532號），有效期間展限至103年5月31日止」。
（9）被告核定後，原告依核定之「土石採取變更（暨展限）計畫」採取土石，於102年11月土石採罄，累計102年9至11月採取土石總量9,470.5立方公尺。原告自99年2月2日開工迄102年11月土石採罄，採取土石總量278,198.5立方公尺，並未超出經被告於102年8月27日核定之土石採取總量279,931.4立方公尺。
（10）原告於102年11月土石採罄後，依土石採取法及相關法規之規定，於103年2月27日向被告提出已依「土石採取展限計畫」整復完成。又於103年3月19日，依據水土保持計畫審核監督辦法及相關法規，向被告提出水土保持完工申報書及附件，經被告及水土保持檢查委員於103年9月26日現場履勘後，現況目前植生覆蓋率達90％以上。至此，原告已依土石採取法及相關法規之規定完成土石採罄申報完工作業程序。
（11）由上可知，原告確實有申請，並依被告之指示，辦理土石採取及水土保持等各項計畫及工程，被告原處分所指原告開採期間未向被告提出任何變更計畫之理由，嚴重偏離事實。
2、原告依被告核定之「水土保持計畫書」辦理水土保持工程所挖除之土方，不應計入原告原依土石採取法所申請採取之土石量:
（1）按依土石採取法申請核准後挖取之土石，與為防治災害依水土保持防治災害工程所挖除之土石，其法源依據不同，目的亦不相同。原告於辦理「土石採取展限計畫書（第2次），變更採取土石許可量為279,931.4立方公尺」時，在「理由書二」敘明並非故意或擅自未依土石採取計畫採取土石，乃因遵照被告99年6月3日函及99年5月24日水土保持施工監督檢查紀錄之旨意，辦理土石採取計畫水土保持之工程防災，且經被告同意在案。災害防治所為之水土保持工程，因此所挖除之土石，得辦理變更土石採取計畫。簡言之，因進行水土保持工程所採取之土石可另外計算，並不包含在原來土石採取之計畫數量之內。
（2）本案土石採取場外所設之滯洪沉砂池，有一部分土地係於採區內，故有一部分土石係因水土保持防災而挖除。原告為因應水土保持所需整地後之地形線，皆係依法由被告水土保持主管機關同意或核定後原告施工，並經被告檢驗完成水土保持之災害防治。又被告農業處同意原告委託顧問公司所提「水土保持計畫之防災措施計畫書案」，而原告係依被告之要求提出並為施作，如何有失。
（3）有關華嶔公司100年12月19日測量報告書，係針對測量現狀，而本件自97年至99年期中歷經八八風災，系爭土地之地形地貌當有不同，且原告以水土保持監造技師針對華嶔公司測量部分與現狀兩相符合，可見原告確實依據被告所核准之水土保持工程圖書施工而清除土石，並非如被告所說未依核准採取土石。
（三）原處分有違行政程序法第8條規定:被告於100年11月25日委託華欽公司辦理現場量測，認原告之開採土石量已超出原核准數量之223,853.23立方公尺有44,875立方公尺，要求停工檢討，並於3個月內提送土石採取整復計畫及水土保持計劃變更，但卻遲至原告2次變更展現申請核准後，並依變更後之土石採取計畫採取土石完畢，103年2月27日申報完成整復工程後，距其認定原告違法超挖之100年12月27日近3年後之103年11月10日才行文裁罰原告。期間又為何准許原告之2次辦理土石採取之展現變更計畫，並同意土石採取量增加為279,931.4立方公尺，顯然違反人民對政府機關作為之合理信賴。
（四）對獲利計算之不同意見:原處分認原告未依土石採取計畫所挖取之土石方為52,858立方公尺，依每立方公尺銷售單價216元，扣除景觀維護特別稅及景觀維護費后之獲利為980萬元，應扣除土地及施作成本，此部分原處分並未計算，亦有不當等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告原為合法之土石採取場，場區座落系爭土地上，申請區域面積為2.9329公頃，採取土石數量為223,953.23立方公尺，核准採取有效時間至99年11月30日止，並於99年11月17日准許第一次展限至102年5月31日止。查本案於97年1月核發系爭採取許可證至99年2月核發土石採取登記證，該期間確有經歷八八風災，惟原告於取得土石採取登記證後始能開採載運土石，但其未依土石採取法第21條第1項規定，向被告提出土石流或地形地貌改變之相關資料。又八八風災後，原告依被告要求辦理水保計畫施工檢查改善，及提送「水土保持防治災害規劃書圖」作業時，亦無向被告提出土石流失或相關處理資料，經被告100年11月25日委託測量，始發現開採土石量超出核定數量，另比對原核定之最終殘壁地形圖，與被告委託測量現況地形圖，原告明顯未依計畫採取土石，被告發現原告未依計畫開採期間原告均無提出任何計畫變更，遂認為原告違反土石採取法第20條規定，未依核定之土石採取計畫採取土石。
（二）有關被告102年8月27日核准原告之土石採取系爭展限許可證部分，係因被告100年11月25日委託測量公司辦理量測作業，計算申請範圍內採取土石量業已超出核准數量達44,775立方公尺，遂於100年12月27日函請原告辦理現場停工，並提送整復計畫及水土保持變更，其水土保持計畫變更，於101年11月28日府農管字第1010232674號函核准通過，並依審查通過之水土保持計畫變更內容提送土石採取展限計畫書予被告。原告未按計畫開採在先，為防止災害發生，又因原告無法於第一次展限102年5月31日前完成整復，遂准許第2次展限至103年5月31日止。其核定土石採取變更（暨展限）計畫書內容中變更許可量27,9931.4立方公尺，係許可原告依已開採之27,9931.4立方公尺現況辦理水土保持變更及整復作業，並非同意原告可採取279,
931.4立方公尺之土石，故無法視為未違反土石採取法及未超採土石之依據。
（三）超採數量52,858立方公尺部分，被告核准原告採取數量為223,953.23立方公尺，為檢查及了解原告是否依核定之土石採取計畫採取土石，被告於100年11月25日委託測量公司辦理測量作業，計算申請範圍內共採取土石約268,728立方公尺，另該公司通報100年12月產銷月報表資料顯示該月採取土石8,661立方公尺，扣除養護工程處辦理八八風災坍方土石清除數量為577.52立方公尺，總計超出核准數量約52,858立方公尺，並無違誤。
（四）針對超採土方量部分：經被告100年12月27日函請原告辦理現場停工，並提送整復計畫及水土保持變更後，原告於101年1月2日陳情書、101年1月18日陳情書及101年2月20日陳情書，說明超採土方量係因辦理被告核定之水土保持防治災害施工挖取土方量66,282立方公尺，及98年八八風災土石流沖刷流失31,318立方公尺所導致，被告遂於101年3月27日邀集養護工程處南投工務段（下稱南投工務段）、被告農業處及原告召開相關會議，惟會議中南投工務段提供98年八八風災於158甲線土○○○區○○道路路權範圍內坍方清除土方數量為577.52立方公尺。又有關水土保持防治災害規劃部分，被告於99年5月31日函附會勘紀錄結論敘明「土石清運堆置於平坦空地不得外運」，故無法佐證原告之說法。被告亦於101年5月23日府工資字第1010019340號函、101年8月9日府工資字第1010159697號函及102年3月1日府工資字第1020042941號函，請原告提出說明，原告於102年3月8日提出八八風災土石流沖刷之土石流失量（概括數量）為34,237立方公尺，惟此部份數量被告102年5月7日府工資字第1020090042號函表示無法審認同意，被告另於103年6月11日邀集相關專家學者審查原告提供流失土方量之佐證資料，惟審查日原告提供資料說明及會後補充之佐證資料，均無法獲得委員認同其土方流失量，流失土方量僅有養護工程處辦理坍方土石清除數量為577.52立方公尺之依據，亦因此確定超挖土方量予以裁罰原告，被告認定原告超挖至裁罰期間，均係為確保原告權益，給予充分陳述意見機會，並無原告所稱違反人民對政府機關作為之合理信賴情事。
（五）原告於土方超採數量爭議上，均無提及清除158甲線箱涵之土方數量，又箱涵上游為一野溪，尚難佐證阻塞箱涵之土石為申請區域內遭受八八風災沖刷流失之土方。另被告於99年6月3日函送99年5月24日召開之水土保持施工監督檢查紀錄，要求於採取內降挖1,500立方公尺臨時滯洪沉砂池一座，係要求變更原臨時滯洪沉砂池之位置（開採區為一山坡地，原先規劃臨時滯洪沉砂池位於高程較高處，經專家學者要求應設置於相對高程較低處以達其功效），原告並於99年10月12日磊字第991012函報被告備查為提報1,530立方公尺之臨時滯洪池，因係屬開採範圍內，仍應屬土石採取計畫量體，故原處分無不當。
（六）原告採取超出核准數量約52,858立方公尺，扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利約9,831,588元（52,858×216【依據原告產銷月報表換算每米平均銷售金額】－52,858×20【每米景觀維護特別稅】－52,858×10【每米環境維護費】＝9,831,588）。又原告未依核定計畫超採土石，違規在先，係屬不法所得，故並未扣除土地及施作成本。
（七）有關原告以防災措施計畫書之現況地形圖，及原土石採取計畫書現況地形不同，證明其已事先告知被告系爭土地地貌因八八風災改變，並無未依計畫開採云云：
1、原告99年5月檢送之「土石採取許可展限申請書暨土石採取展限計畫書」，其現況地形圖僅於採取區域西南側158甲線部分不同，惟展限計畫申請採取土石量與最終殘壁平面圖均和原核定計畫書相同。
2、又防災措施計畫書之現況地形圖，係於100年4月20日繪製，惟本案99年3月開始採取土石，截至100年3月底止，土石採取量累計62,656.2立方公尺，現場地形地貌業已改變。
3、原告於取得土石採取登記證後，於99年3月開採載運土石，經被告100年11月25日委託測量，始發現開採土石超出核定數量，原告未依計畫開採期間，均無提出任何計畫變更，遂認原告違反土石採取法第20條規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載事實，有土石採取許可證及土石採取場登記證（本院卷第20、21頁）、土石採取展限許可證（同卷第23頁）、華嶔公司100年12月19日測量成果報告書（原處分卷第11-27頁）、原處分（本院卷第13頁）、原告訴願書（訴願卷第2-6頁）、訴願決定書（本院卷第14-18頁）、原告起訴狀（同卷第4-11頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分以原告未依土石採取法第20條規定，採取土石，且超採土石量約達52,858立方公尺，乃依同法第39條及第42條規定，並衡酌原告所得利益，處罰鍰980萬元，是否合法？茲論述如下：
（一）本件適用之法令規定：
1、按土石採取法第3條規定：「（第1項）採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」。
2、次依上開土石採取法第3條第2項規定授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱免申辦許可辦法）第2條規定：「（第1項）依本法第3條第1項但書第1款規定申請採取少量土石供自用之行為，規範如下：一、以人工採取，採取總量以2立方公尺為限。但以徒手方式撿拾30公斤以下之土石，得免申請。二、原住民於原住民族地區內因傳統文化、祭儀或非營利目的採取少量土石，採取總量以10立方公尺為限，得不限人工採取。三、原住民於原住民族地區內因新（修）建傳統石板屋形式之住宅、機關、學校、教會或公共設施而需要石板材，採取總量以30立方公尺為限，得不限人工採取。（第2項）前項申請人應符合下列規定，並填具申請書（附件一）向鄉（鎮、市、區）公所申請：一、需求土石地點周圍20公里範圍內無土石採取場。二、採取地點如為私有土地，應取得土地所有權人、使用人或管理人之同意；其屬其他目的事業管理機關之公有土地，應經該管理機關核准或許可。三、採取地點應符合土地使用管制及水土保持相關法令規定。鄉（鎮、市、區）公所應將核准之件數及採取數量按月報請直轄市、縣（市）主管機關備查。」。
3、免申辦許可辦法第3條規定：「依本法第3條第1項但書第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，有剩餘土石外運者，亦同。（第2項）前項有剩餘土石外運者，應填具申報書（附件二）報請直轄市、縣（市）政府土石採取主管機關備查；已依照直轄市、縣（市）政府相關土石方管理規定辦理者，無需重複申報。（第3項）直轄市、縣（市）政府土石採取主管機關應於每月5日前將上月依前項規定核准外運土石數量彙整後轉報中央主管機關備查。」。
4、再按土石採取法第1條規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」已明白揭示該法之立法目的及該法與其他法律之適用順序。
5、又按同法第20條規定：「土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施。」其立法理由為：「為使土石採取作業對水土保持、環境之影響降至最低，土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、公害防治、整復及防災措施。」。
6、由上可見，基於土石資料之有限性、國土自然環境之維護，原則上應依土石採取法第3條第1項規定，經主管機關核准始可採取土石，若符合土石採取法第3條第1項但書各款情形，雖免申辦許可即可採取土石，但事先須向所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請核准，且其採取總量亦以少量為限，若有剩餘土石外運者，則應填具申報書報請主管機關備查，該主管機關並應按月轉報中央主管機關備查。
7、準此可知，政府主管機關核發土石採取許可，固可賦予土石採取人合理開發土石資源之權利，惟基於土石資料之有限性、國土自然環境之維護，並防止不當土石採取造成對水土保持、環境之危害，以達成國家永續發展之目的，乃立法課予土石採取人應依核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、公害防治、整復及防災措施。且依土石採取法第3條規定，土石採取人應依核定之土石採取計畫，於核定之採取地點、面積、數量、期間，採取土石，不得超量採取土石。縱其履行前揭水土保持義務，就地取材以實施整地，除符合上開免申辦許可辦法規定，報請主管機關備查而得外運剩餘土石外，亦不得將施作水土保持工程所採取之土石外運，否則，即違反土石採取第39條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰：一、未依第20條規定核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保持、環境維護、整復及防災措施者。」依同法第42條規定：「違反本法規定所得之利益，超過本法所定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」此係法律賦予主管機關之裁量權限，不得指為違法。
（二）本件原告於96年4月間檢具土石採取申請書及土石採取計畫書，向被告申請於系爭土地上採取土石（坡地礫石，天然級配料）總量為223,953.23立方公尺（本院卷第7、8頁申請書及計畫書），經被告核發97年1月29日土石採取許可證在案（許可有效期間自核定日起至99年11月30日止，本院卷第6頁），原告已於99年3月間開工開始採取土石，嗣於99年5月間，檢具土石採取展限申請書及土石採取展限計畫書（本院卷第22頁正反面），向被告申請展限2年6月，經被告於99年11月17日核發土石採取展限許可證（展限至102年5月31日止，本院卷第23頁)。就上開原告展限申請書、展限計畫書及被告展限許可證觀之，被告僅就原告申請予以核准系爭土石採取展限至102年5月31日止，其餘條件（含土石採取總量等）與原告原申請案及被告原土石採取許可證並無不同。由此可知，被告雖核准原告展限，惟其原核准之土石採取總量223,953.23立方公尺並無變更，揆諸前揭規定及說明，原告依法應於該核准總量內採取土石，否則，即違反土石採取法第20條規定，被告即得依同法第39條第1項第1款及第42條規定予以處罰。
（三）惟被告於100年11月25日委託華嶔公司辦理系爭土地陸上土石採取測量作業，經測量計算後，系爭土地內共採取土石268,728立方公尺，已超過被告核准土石採取總量223,
953.23立方公尺達44,775立方公尺（268,728立方公尺－223,953.23立方公尺＝44,775立方公尺，本院卷第11-27頁，測量成果報告書，含測量技師簽證表、土石方計算表、現況地形圖、土石方計算方格圖、剖面位置圖、剖面圖等）。此外，因98年發生八八風災，致系爭土地上土石有部分遭沖刷流失之情形，被告於101年3月27日邀集養護工程處、南投工務段、被告農業處、工務處及原告等，召開研商會議，會議中南投工務段提供98年八八風災於158甲線土○○○區○○道路（約集水井至割菜園一號橋間），於路權範圍內坍方清除土石方數量為577.52立方公尺，並據該工務段提出結算土石方計算表及施工照片為證（原處分卷第55-58頁，該會議紀錄、結算土石方計算表及施工照片參照）。參酌上開資料及原告委託浦騰公司100年4月20日所繪製之系爭土地現況地形圖（本院卷第142頁）觀之，158甲線連接系爭土地西南側，且系爭土地之地勢又較158甲線為高，則98年八八風災導致系爭土地土石方577.52立方公尺遭沖刷流失至該道路上，尚符合事實，則被告於計算原告本件超採土石量時，將該577.52立方公尺予以減除，僅認定原告超採土石量為52,858立方公尺（44,775立方公尺－577.52立方公尺＝52,858立方公尺），尚無不合。又依原告99年3月至100年12月產銷月報表（原處分卷第87-108頁）所載銷售數量及單價，加以計算結果，該段期間原告每立方公尺土石平均銷售金額為216元（原處分卷第86頁，土石採取量統計表）。本件原告超採土石52,858立方公尺，扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利為9,831,588元【216元（每立方公尺土石平均銷售單價）－20元（每立方公尺土石景觀維護特別稅）－10元（每立方公尺土石環境維護費）×52,858立方公尺＝9,831,588元】。被告原處分依土石採取法第20條、第39條及第42條規定，並衡酌原告超採土石量為52,858立方公尺，數量龐大，非一時不查所造成，顯然有違法之故意，及原告所得之利益，已經超過土石採取法第39條第1項第1款規定罰鍰最高額，故被告就上述因素裁量結果，於原告所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，而裁處原告980萬元罰鍰，揆諸前揭法律規定及說明，係合法行使法律賦予主管機關之裁量權限，並無裁量逾越或濫用之情形，依法核無不合。
（四）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、如前所述，被告核發土石採取許可予原告，固賦予其依核定之土石採取計畫，於核定之採取地點、面積、數量、期間，開發土石資源之權利義務，此外，法令仍課予原告辦理水土保持、環境維護、公害防治、整復及防災措施等義務，故原告縱係履行水土保持義務，就地取材以實施整地施作水土保持工程，除符合上開免申辦許可辦法規定，報請主管機關備查而得外運剩餘土石外，亦不得將施作水土保持工程所採取之土石外運，否則，即違反土石採取法規定，應依同法第39條第1項第1款及第42條規定予以處罰。
2、原告主張其於99年5月24日依被告及學者專家會勘時之要求，於系爭土地內降挖1,500立方公尺之滯洪沉沙池；嗣因連日大雨致該臨時滯洪沉沙池又淤滿，被告於99年7月28日會勘時，又指示原告再挖除滯洪沉砂池內1,500立方公尺土石，故原告前後2次各挖除滯洪沉砂池內1,500立方公尺土石，此部分應自超採土石總量予以扣除云云。查依99年5月24日被告水土保持施工監督檢查紀錄（原處分卷第219-220頁）所載，被告於當日會同學者專家及原告，於系爭土地上進行水土保持計畫之檢查，認定原告雖有施作沉砂及滯洪設施，但不符合核定計畫內容，乃指示原告應降挖一個1,500立方公之滯洪沉砂池。嗣被告依原告申請，再於99年7月28日至系爭土地上進行土石採取水土保持計畫施工檢查缺失完成案，依該次會勘紀錄表所載：「原臨時滯洪沉砂池因連日豪雨，已淤滿，目前無沉沙滯洪功能。」固有該會勘紀錄表附原處分卷（第337頁）可稽。其中，被告於99年5月24日辦理會勘後，以99年5月31日府農管字第09901137850號函（原處分卷第59頁）檢送該會勘紀錄乙份，原告依該會勘紀錄結論辦理。而該會勘紀錄結論記載：「（各會勘單位意見）．．．2、本防災措施臨時滯洪沉砂池開挖之土方如何處理應明示）．．．。（結論）．．．2、．．．土石清運堆置於平坦空地且不得外運。」（原處分卷第61頁）。嗣原告依被告上開99年5月24日會勘紀錄表檢查意見，降挖臨時滯洪沉砂池施作完成，並以99年10月12日字第991012號函報請被告備查，載明該池之體積為1,530立方公尺（長30公尺×寬17公尺×深3公尺，原處分卷第85頁），雖可認定原告於99年10月12日前確有降挖體積為1,530立方公尺之臨時滯洪沉砂池施作完成之情事。此外，原告迄未提出其以上開99年10月12日函，報請被告降挖臨時滯洪沉砂池施作完成後，另有再一次降挖臨時滯洪沉砂池施作完成之證據，則其主張尚有第2次挖除滯洪沉砂池內1,500立方公尺土石云云，即與事實不符。又原告於系爭土地上進行水土保持計畫，並依被告指示降挖一個1,500立方公尺之滯洪沉砂池，此係原告取得系爭土石採取許可之附隨義務，其因施作該滯洪沉砂池而挖掘出土石1,500立方公尺，原告並未證明符合上開免申辦許可辦法規定，且報請被告備查准予外運，揆諸前揭規定及說明，原告自不得將施作水土保持工程所採取之土石外運。況被告上開99年5月31日函亦已告知原告該臨時滯洪沉砂池開挖之土方，應清運堆置於平坦空地，且不得外運。則原告藉詞依被告指示而施作水土保持工程所採取之土石可以外運，被告應自其超採土石總量予以扣除云云，顯有誤解，不足採取。
3、次查：⑴原告主張98年八八風災造成系爭土地上土石遠多於被告所
認定之577.52立方公尺，依原告計算至少300立方公尺以上，此部分被告應當自其超採土石總量予以扣除云云。
⑵本件系爭土地於98年間雖經歷八八風災，而造成土石流沖
刷流失之情形，經原告於101年1月2日、101年1月18日及101年2月20日分別向被告提出陳情書（原處分卷第171-172、183-187、188-189頁），主張該次風災造成系爭土地流失土石31,318立方公尺。被告遂於101年3月27日邀集養護工程處、南投工務段、被告農業處及工務處與原告，進行系爭土地土石採取區復工案研商會議，於該會議中南投工務段提供98年八八風災於158甲線土○○○區○○道路（約集水井至割菜園一號橋間），於路權範圍內坍方清除土石方數量為577.52立方公尺，並據該工務段提出結算土石方計算表及施工照片為證，已如前述。且原告以102年3月8日磊字第0000000號函，提出概括估算土石流失量示意圖，主張該次風災系爭土地土石流失量為34,237立方公尺（原處分卷第68-69頁），惟被告102年5月7日府工資字第1020090042號函（原處分卷第70頁）重覆說明該次風災系爭土地土石流失量為577.52立方公尺，業據養護工程處提出結算土石方計算表及施工照片證明在案，原告主張土石流失量為34,237立方公尺，被告表示無法審認同意。⑶原告不服被告上開認定，被告遂於「政府電子採購網」中
選出水土保持專家學者候選名單，再由被告代表人遴選3位專家學者，該3位專家學者分別為大學水土保持、大地工程、景觀設計及水利工程方面之教授、副教授及助理教授（本院卷第118-119頁，被告104年11月9日府工資字第1040226697號函暨所附專家學者名單），參與被告於103年6月11日舉行之系爭土地遭遇八八風災土方流失量審查會議，惟審查日原告提供土方流失量之資料說明及會後補充之佐證資料，均無法獲得上開3位專家學者之認同（原處分卷第72頁）。該會議結論：依上開3位專家學者所提出之問題方向，請原告於15日內向被告補提資料說明佐證，再由被告據以處分（同卷第72頁背面）。嗣經原告補提相關資料送請該3位專家學者審查後，其渠均一致認為原告所提出之土方流失量之估算欠缺合理性及可信度，不足以據此認定原告主張屬實，亦有上開3位專家學者之審查意見表附原處分卷（第79-81頁）可稽。從而，被告原處分認該次風災系爭土地土石流失量為577.52立方公尺，而不採原告其餘土石流失量之主張，被告此項認定過程嚴謹，證據充分，並予原告充分陳述意見之機會，原告指摘被告原處分就此土石流失量之認定有瑕疵云云，亦有誤解，不能採取。
4、次按：⑴土石採取法第21條規定：「（第1項）經核定之土石採取
計畫，如因工程防災或土石資源保育需為變更時，應報請直轄市、縣(市)主管機關核准。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關為保護水道、水土保持及土地之整體有效利用，得就已核定之土石採取計畫逕為變更之。土石採取人因變更致受有損失時，得向直轄市、縣(市)主管機關請求合理之補償。」依該條立法理由可知，經核定之土石採取計畫（含土石採取總量等），原則上不准變更，惟為因應工程防災等實際上需要，爰於該條第1項規定准許土石採取人申請變更。另水道、水土保持及土地之整體利用涉及社會福祉及安全，如於許可採取土石後，因環境變遷，發現受有影響，宜迅予處理，爰於該條第2項前段明定地方主管機關得就已核定之土石採取計畫逕予變更。
⑵如前所述，原告於99年5月間申請土石採取展限，經被告
於99年11月17日核發土石採取展限許可證（展限至102年5月31日止，被告雖核准原告展限，惟其原核准之土石採取總量223,953.23立方公尺並無變更。
⑶嗣原告於101年12月間，向被告提出第2次土石採取變更（
暨展限）計畫書，申請展限1年，並變更土石總量為279,9
31.4立方公尺（已採取數量268,728立方公尺，未採取數量11,203.4立方公尺，原處分卷第32-33頁，原告申請計畫書參照），經被告審核後，發給原告102年8月27日府工資字第1020168532號「南投縣政府土石採取許可證」（下稱第2次展限許可證，有效期間展限至103年5月31日止，原處分卷第28頁）。
⑷查被告核發原告上開第2次展限許可證，除有效期間展限
外，系爭土地上採取土石總量從原來核准之223,953.23立方公尺，變更為279,931.4立方公尺，核准原告增加採取土石量為55,978.17立方公尺（279,931.4立方公尺－223,
953.23立方公尺＝55,978.17立方公尺）。惟被告係於102年8月27日始核准原告於系爭土地採取土石總量變更為279,931.4立方公尺，比原來核准總量增加55,978.17立方公尺，故自被告核准增加當日起，原告才能增加上開土石採取總量，在此之前，原告依法僅能依被告原來核准總量採取土石223,953.23立方公尺，否則，即屬違法。惟如前述，被告於100年11月25日委請華嶔公司辦理量測結果，該公司於100年12月19日出具之測量成果報告顯示：原告於100年12月19日之前，於系爭土地上採取土石量，扣除養護工程處辦理坍方土石清除數量577.52立方公尺，總計超出原核定之採取數量達52,858立方公尺。在此之前，原告迄未提出其已依土石採取法第21條規定，因工程防災或土石資源保育需為變更土石採取，而報請被告核准之證據，原告既未報請被告核准變更系爭土石採取計畫，即應依該計畫實施，詎原告於100年12月19日之前，竟違反被告核准之土石採取計畫，而超採取土石數量達52,858立方公尺，其違章行為在此時即已成立，不因被告嗣於102年8月27日核准其增加採取總量55,978.17立方公尺，而能卸免其本件違章責任，被告依法裁處，核無不合。則原告主張被告嗣於102年8月27日核准其增加採取總量55,978.17立方公尺，被告即不能再據以處罰原告云云，顯有誤解，不足採取。
5、又如前述，本件原告違章行為終了時間為100年12月間，並有原告該月份土石產銷月報數量表附原處分卷（第108頁）可稽，則被告於103年11月10日作成原處分，對原告予以裁處，並無違反行政罰法第27條第1項、第2項行政罰裁處權3年時效之規定。且如前述，原告於101年12月間，向被告提出第2次土石採取變更（暨展限）計畫書，申請展限1年，並變更土石總量為279,931.4立方公尺，經被告發給原告102年8月27日府工資字第1020168532號第2次展限許可證，並變更採取土石總量為279,931.4立方公尺，核准原告增加採取土石量為55,978.17立方公尺。惟如前述，原告本件違章行為既然於100年12月間已經終了，其違章行為在此時即已成立，不因被告嗣於102年8月27日核准其增加採取總量55,978.17立方公尺，而能卸免其本件違章責任。是原告主張：被告既已於102年8月27日核准其增加土石採取總量55,978.17立方公尺，但又於103年11月10日作成原處分，對原告予以裁處，違反行政程序法第8條規定人民對政府機關作為之合理信賴云云，顯然誤解信賴保護原則之意旨，不可採取。
6、另按南投縣土石採取景觀維護特別稅徵收自治條例第5條第1項第3款規定：「本特別稅應徵稅額如下：．．．三、依土石採取法規定取得陸上土石採取許可者，每立方公尺徵收新臺幣20元。」（原處分卷第51頁）又環境維護費收費基準第2點規定：「環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每一立方公尺新臺幣10元計收，於每年1月收取。」（同卷第52頁）。如前所述，被告依原告99年3月至100年12月產銷月報表所載銷售數量及單價，加以計算結果，該段期間原告每立方公尺土石平均銷售金額為216元，本件原告超採土石52,858立方公尺，扣除已繳景觀維護特別稅及環境維護費計算獲利為9,831,588元【216元（每立方公尺土石平均銷售單價）－20元（每立方公尺土石景觀維護特別稅）－10元（每立方公尺土石環境維護費）×52,858立方公尺＝9,831,588元】，被告原處分依土石採取法第20條、第39條及第42條規定，並衡酌原告本件超採土石量之各項情節，裁處原告980萬元罰鍰，依法核無不合。原告雖主張被告原處分於計算原告獲利時，尚應扣除土地及施作成本云云。然查，原告於99年3月至100年12月之違章行為期間，運用其既有土石採取場設備與人力，違法超採取系爭土石，原告迄未能提出其於上開既有設備與人力外，另有支出其他額外成本之證據，則被告於作成原處分時，自無從據以計算此項額外之成本，是原告空言主張原處分未扣除此項額外成本，依法不合云云，亦有誤解，不可採取。
五、綜上所述，本件原告主張均非可採。被告原處分以原告未依土石採取法第20條規定，採取土石，且超採土石量約達52,858立方公尺，乃依同法第39條及第42條規定，並衡酌原告所得利益，處罰鍰980萬元，依法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷。為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年4月27日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年4月27日
書記官詹靜宜