臺北高等行政法院104年度交上字第46號判決

裁判字號：臺北高等行政法院104年交上字第46號判決

裁判日期：民國104年03月30日

裁判案由：交通裁決

臺北高等行政法院判決
104年度交上字第46號上訴人交通部公路總局新竹區監理所代表人 張朝陽 （所長）被上訴人 盧英彬
送達代收人 陳淑芬 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103年12月31日臺灣桃園地方法院103年度交字第28號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審訴訟費用新臺幣叁佰元及上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元均由被上訴人負擔。被上訴人應給付上訴人上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元。
理由
一、事實概要：緣被上訴人前於：㈠民國（下同）98年3月2日11時47分，駕駛車號0000-00自小客車，行經新竹市○道○路與交流道匝道口前肇事，經新竹市政府警察局交通隊第二分隊警員到場處理並施以酒測，測得呼氣中酒精濃度為0.38mg/l，有「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準因而肇事致人受傷」之違規情形，當場開立竹市警交字第E00000000號舉發通知單當場舉發，嗣經上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款、第24條第1項第2款等規定，裁罰被上訴人新臺幣（下同）19,500元，吊扣（普通聯結車）駕駛執照24個月，並應參加道路交通安全講習（下稱 道安 講習）。
被上訴人聲明異議，臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）以98年12月18日98年度交聲更字第12號裁定將上開裁決撤銷，另諭知被上訴人應裁處罰鍰19,500元，吊扣自用小客車駕駛執照24個月，並應參加道安講習。㈡98年3月12日晚間8時57分許，駕駛0000-00號自用大貨車，行經桃園市蘆竹區（改制前為桃園縣○○鄉○○○路○段○○○號前為警攔查，測得呼氣中酒精濃度0.84mg/l，經上訴人於99年2月8日裁決，吊扣普通小型車駕照12個月及應參加道安講習。㈢98年
9月29日22時32分，駕駛0000-00號自小客車，行經桃園市平鎮區（改制前為桃園縣平鎮市○○○路○○○路口，為桃園市政府警察局（改制前為桃園縣政府警察局）平鎮分局宋屋派出所員警查獲「酒後駕車（經呼氣酒精測試值為0.30mg/l）」之違規情事，以桃警局交字第DB0000000號舉發通知單當場舉發，被上訴人於98年9月30日至新竹區監理所中壢監理站繳納罰鍰及執行吊扣駕照1年，99年3月29日轉為吊銷駕照，1年內不得考領駕照，於100年3月29日期滿。嗣原告於101年4月25日考領與當初吊銷同等級之普通聯結車駕照，101年8月27日考領有職業聯結車駕照。103年1月
7日21時18分，被上訴人駕駛車號0000-00自用小客車，行經國道一號南向63.2公里處為警查獲有「酒後駕駛經警方實施酒測酒測值0.23mg/l」違規情事，經內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊警員當場開立國道警交字第Z00000000號舉發通知單當場舉發，並移送上訴人處理。上訴人認被上訴人前揭行為違反道路交通管理處罰條例第35條第3項（5年內有2次以上酒駕）等規定，依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第41條等規定，於103年1月
8日開立壢監裁字第裁53-Z00000000號裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰9萬元，吊銷駕駛執照，3年內不得考領駕駛執照，並應參加道安講習。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院103年度交字第28號判決（下稱原判決）撤銷原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人於98年間雖有3次酒駕行為，惟皆已裁處，本件是103年1月7日的酒駕行為，不應將修正後的道路交通管理處罰條例第35條第3項規定，回溯適用修正前之行為等語，並聲明：撤銷原處分。
三、上訴人答辯略以：被上訴人曾於98年3月2日、98年3月12日、98年9月29日酒後駕車，經警員分別舉發。嗣於103年
1月7日酒後駕駛車號0000-00小型車，經員警5年內第4次舉發酒駕，已構成「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定
2次以上者」之要件，上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第3項規定，以原處分裁處罰鍰9萬元，吊銷職業聯結車駕駛執照，3年內不得重新考領，並應參加道安講習，於法並無不合。被上訴人雖主張原處分違反法不溯及既往原則等情，惟交通部102年7月1日交路字第1020015331號函及交通部公路總局研析見解略以，行為人於「本次酒後駕車行為」前已可明確知悉行為所生法律效果，與不溯及既往原則保護行為人避免因行為後立法行為而受到侵害，避免不教而誅之本旨應無牴觸，並求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決撤銷原處分係以：基於法律立即適用效力原則（生效之法律始能產生規範效力），道路交通管理處罰條例第35條第3項既自000年0月0日生效施行，自僅能自該日向後適用，如依據上訴人見解，顯係以102年3月1日以後之行為日往前回溯5年內，而將行為要件溯及既往適用於該條項施行前已完成之行為及處罰，此種不利益形同溯及適用於本條項生效前之行為，有法治國不利益不溯及既往原則之適用（參見司法院釋字第574號解釋），基於法安定性及信賴保護原則，除為重大之公益等極為特殊之事由，且經立法者明定，否則不利益不得溯及既往，或產生類似之溯及既往效果。
上訴人前述解釋，使信賴舊法秩序之行為人，因新法施行而生不利益，基於信賴保護原則，立法者於制定或修正法律時，應制定合理之過渡條款，立法者若未設過渡條款，依司法院釋字第574號、第142號解釋，應自該法公布施行生效日起算，彌補立法者未制定過渡期間條款。是本條例第35條第
3項所稱之「5年」，固自被上訴人本次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上的違規酒後駕車行為，均應在修正後該條例第35條第3項之生效日即102年3月1日以後。被上訴人雖前於98年3月2日、98年3月12日、98年9月29日分別有酒後駕車之行為，然該部分係於道路交通管理處罰條例第35條3項修正前所為，自不得納入該條修正後所規定「
5年內」「2次」酒駕之違規次數中。是被上訴人於上開規定修正後之103年1月7日再有酒後駕駛自小客車之違規行為，且前後數次違規行為係在5年內，然依前揭說明，上訴人不得逕依修正後該條例第35條第3項之規定處罰被上訴人，為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：依交通部102年7月1日交路字第1020015331號函及交通部公路總局研析見解，前次酒後駕車行為係屬另一違規行為，僅為本次酒後駕車行為時所存在之客觀事實，尚非本次酒後駕車行為，亦無涉行為持續跨新、舊法施行期間之問題，行為人於本次酒後駕車行為前即應知現行法律處罰規定及已存在前次酒後駕車行為之客觀事實狀態，行為人於本次酒後駕車行為前，已可明確知悉行為所生法律效果，與不溯及既往原則保護行為人避免因行為後立法行為而受到侵害，避免不教而誅之本旨應無牴觸。原處分係依據102年
3月1日修正施行之道路交通管理處罰條例第35條第3項裁處，其中「5年內違反第1項規定2次以上」計算，將被上訴人在102年3月1日修法前之酒駕行為納入計算，即該新修正法條之部分構成要件事實（被上訴人98年酒後駕車行為），於新法生效施行前已實現，而有所謂不真正溯及既往之情形。被上訴人在98年間雖無法預見未來的新法，但該98年之3次酒駕行為依行為時法即屬違法，故縱使行為時尚無法預見新法，也無值得保護的信賴可言。而對公益考量，酒後駕車人體反應遲緩造成交通安全危害有一定影響，被上訴人
103年1月7日（第4次）酒駕行為或許未發生實質危害，惟其潛在對交通安全風險，仍不宜由所有用路人承擔，且原審亦未提出此一不真正溯及對被上訴人所受損害程度已超過對大眾交通安全公益維護之目的，為此提起本件上訴。
六、本院查：㈠按「汽車駕駛人，駕駛汽車經測試檢定有下列情形之一者
，處新臺幣1萬5千元以上9萬元以下罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊扣其駕駛執照1年……：一、酒精濃度超過規定標準。」、「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定
2次以上者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」、「汽車駕駛人，曾依……第30條第3項……規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照……。」、「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其執有各級車類之駕駛執照。」、「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：……二、有第35條第1項規定之情形。」行為時道路交通管理處罰條例第35條第1項第1款、第3項前段、第67條第2項前段、第68條第1項及第24條第1項第2款分別定有明文。次按「汽車駕駛人有下列情形之一者，不得駕車：……二、飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度達每公升0.15毫克或血液中酒精濃度達百分之0.03以上。」為道路交通全安規則第114條第2款所明定。據此可知，汽車駕駛人飲用酒類或其他類似物後其吐氣所含酒精濃度超過規定標準而仍駕車者，如係第1次違規，應受道路交通管理處罰條例第35條第1項、第24條第1項之處分（罰鍰、移置車輛、道安講習及吊扣駕照），如係於5年內2次以上違規（未肇事），則應受該條例第35條第3項前段、第24條第1項、第67條第2項、第68條第1項等規定之處分（包含罰鍰
9萬元、移置車輛、道安講習、吊銷其執有各級車類駕照及3年內不得考領駕照）。
㈡次按司法院釋字第699號解釋理由書所揭櫫「人民之工作
權應予保障，亦為憲法第15條所明定。惟上揭自由權利於合乎憲法第23條要件下，以法律或法律明確授權之命令加以適當之限制，尚非憲法所不許。……且由於酒後駕駛，不只危及他人及自己之生命、身體、健康、財產，亦妨害公共安全及交通秩序，是其所限制與所保護之法益間，尚非顯失均衡。縱對於以駕駛汽車為職業之駕駛人或其他工作上高度倚賴駕駛汽車為工具者（例如送貨員、餐車業者）而言，除行動自由外，尚涉工作權之限制，然作為職業駕駛人，本應更遵守道路交通安全法規，並具備較一般駕駛人為高之駕駛品德」之意旨，以及道路交通管理處罰條例第68條第1項針對汽車駕駛人，因違反道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則之規定，應受吊銷駕駛執照處分情形時，因其違規情節重大，基於保護其他道路使用人之生命、身體及財產安全，並責令駕駛人善盡行車安全之社會責任，不問其駕駛車級種類為何，一律吊銷其執有各級車類之駕駛執照之規範意旨，可知如駕駛人領有聯結車、大客車或大貨車駕駛執照，卻違規酒後駕駛小貨車，若僅得禁止其駕駛小貨車，但仍准其繼續駕駛聯結車、大客車或大貨車，顯無法達到有效處罰及維護道路交通安全之立法目的。
㈢本件兩造對於被上訴人有如事實概要所述各次違規事實，
並不爭執，且有系爭舉發通知單、裁決書及其送達證書、酒測值單，及被上訴人先前3次酒駕之交通違規案件查詢表、違規查詢報表、被上訴人汽車駕照基本資料、新竹地院98年度交聲更字第12號交通事件裁定等附卷可資（參見原審卷第17~19、22~30頁），乃原審所確定之事實，自得執為本院判決之基礎。又原判決以道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5年」，固自被上訴人第4次亦即本件違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即102年3月1日止，亦即駕駛人2次以上之違規酒駕行為均應在102年3月1日後，故被上訴人於98年間之酒後駕車行為，不得納入計算修正後法律所規定5年有2次以上酒後駕車之違規次數內，是本件被上訴人於修法後之103年1月7日縱有酒後駕車之違規行為，且前後4次違規行為係在5年內，惟上訴人仍不得逕依修正後該條例第35條第3項規定處罰被上訴人。上訴人以原處分裁處被上訴人罰鍰9萬元，吊銷駕駛執照，自吊銷之日起3年內不得重新考領駕駛執照，並應參加道交講習，有違憲法法規不溯及既往及信賴保護原則為由，撤銷原處分，固非無見。然查：
⒈法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則
所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號、第620號解釋理由書參照）。
⒉道路交通管理處罰條例第35條第3項於102年1月30日
修正公布，並經行政院以102年2月26日院臺交字第1020010243號令發布自102年3月1日施行，其修正前原規定：「汽車駕駛人經依第1項規定吊扣駕駛執照，並於吊扣期間再有第1項情形者，處新臺幣6萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正後則規定：「汽車駕駛人於5年內違反第1項規定2次以上者，處新臺幣9萬元罰鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照；如肇事致人重傷或死亡者，吊銷其駕駛執照，並不得再考領。」修正之立法理由則謂：「一、鑑於近年酒後駕車肇事死亡人數有逐年攀升之勢，已居肇事原因之首，另依據內政部警政署統計100年酒後駕車肇事致人死亡人數高達439人，較99年增加20人，且近期仍接連發生酒醉駕車肇事致人死傷之嚴重事故，已凝聚社會各界對防制酒後駕車之高度共識，考量酒後違規駕車係屬影響道路交通安全或重大危害交通秩序之違規行為，為遏止該類危險行為，爰參酌本條例第43條第3項對在道路上競駛、競技等危險駕駛行為，處最高罰鍰9萬元之規定，修正第1項規定罰鍰上限，由
6萬元提高至本條例最高之罰鍰9萬元，下限仍維持現行規定。二、為遏止汽車駕駛人心存僥倖及酒後違規駕車不當行為，現行對於汽車駕駛人違反第1項規定受吊扣駕駛執照處罰，在吊扣期間再有第1項情形者，其罰鍰即依最高額處罰，並當場移置保管該汽車及吊銷其駕駛執照，惟參照交通部公路總局統計分析，酒後違規駕車再犯率高達百分之31，為達有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，爰修正第3項規定汽車駕駛人5年內違反第1項規定2次以上者，依最高罰鍰額處罰。……」足見本次修法係為有效嚇阻汽車駕駛人心存僥倖屢次再犯，確保用路人之生命、身體、健康、財產安全，維護公共安全及交通秩序之重大公益目的。又參以修正後道路交通管理處罰條例第35條第3項前段「汽車駕駛人於
5年內違反第1項規定2次以上者」之規定，係於修訂後自102年3月1日始生效適用，並未溯及既往對已終結之事實發生規範效力，自與法律不溯既往原則無違。至於汽車駕駛人於102年3月1日以後有違反道路交通管理處罰條例第35條第1項規定之行為，且於該次行為前5年內曾有違反該條第1項規定行為之客觀事實者，因其「於5年內違反第1項規定2次以上」之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，揆諸前揭司法院解釋意旨，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，直接依據新法定其法律效果，縱該次行為前5年內之違規事實發生於舊法時期，惟僅係法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，自未牴觸法律不溯既往原則。是故，本件上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定2次以上」之違規行為，乃依一般法律適用原則，適用新修正之道路交通管理處罰條例第35條第
3項前段規定以定其法律效果，並未違反法律不溯及既往原則。
⒊又信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更固亦有其適用。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。準此，信賴保護之構成要件，須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。2.信賴表現：
即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。3.信賴在客觀上值得保護等要件。本件道路交通管理處罰條例第35條第3項修正理由已揭示，係為有效嚇阻汽車駕駛人屢次再犯酒後駕車之行為，乃將原僅對因酒後駕車而遭依同條例第35條第1項規定吊扣1年或2年駕駛執照者，復於吊扣期間內再為酒後駕車行為時，始得處罰吊銷駕駛執照之情形，擴大適用範圍至5年內有2次酒後駕車之違規行為，並將原處罰鍰金額自6萬元調高成9萬元，且上揭酒駕違章處罰於102年1月30日修正後，另定自102年3月
1日始開始施行，即係欲藉由電視、網路、報章等公眾媒體竭力宣傳方式作為新法之宣導期間，已足使汽車駕駛人可預見未來之法令變遷內容及新法秩序所欲追求之重大公益，並使其得按行為時法律所創設要求之法秩序而合理決定其行為舉止。立法者基於前揭修法理由，並未另行訂定過渡條款或限制新法於生效後適用範圍之特別規定，係屬立法自由形成空間，並無法律漏洞可言，亦與法治國信賴保護原則之要求無所牴觸。再者，信賴保護原則，應於具體個案審查人民對於法令變遷之新舊法秩序，是否存在值得保護之信賴利益。本件被上訴人前於98年間既有酒精濃度超過規定標準駕駛車輛之違規行為，則其嗣於103年1月7日又再有酒精濃度超過規定標準駕駛自用小客車之違規行為，衡酌行政法規本不能預期其永久實施不變，且被上訴人於前述法規修正前後期間，難謂其有因信賴舊法秩序之效力而展開運用財產及其他處理行為之具體信賴表現行為（其於102年3月1日以後再次違反行政法義務之行為係屬違章行為本身，非屬信賴之表現），自亦難認被上訴人有何值得保護之信賴利益存在（人民不得單純期待對自己較為有利之法律永久不變）。基此，被上訴人既無基於構成信賴要件之事實，而有客觀上具體之信賴表現行為，則上訴人適用新法處罰被上訴人，自與信賴保護原則無違。
⒋另本件具體個案所涉及之案例事實為處罰構成要件事實
雖橫跨於新、舊法施行時期，惟其所有構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現合致，爰依據新法定其法律效果，此顯與司法院釋字第142號解釋及其理由書所闡釋「查營業稅法第41條：『營利事業匿報營業額逃漏營業稅，於事實發生之日起5年內未經發現者，以後不得再行課徵』之規定，係民國54年12月30日修正舊營業稅法全文時所增訂，從而逃稅事實發生在該法條增訂以前者，因行為當時施行之營業稅法無課徵期間之限制，故無論經過時間之久暫均得課徵，而逃稅事實發生在該法條增訂以後者，則依該法條規定於事實發生之日起5年內未經發現者，以後即不得再行課徵，是在該法修正公布施行之日以前雖逃漏多年未經發現之營業額仍須課徵，而在該法修正公布施行之日以後，雖逃漏僅5年未經發現之營業額反不得課徵，既屬有失公平，與增訂該第41條之立法精神亦有未符，因此營利事業匿報營業額逃漏營業稅之事實發生在民國54年12月30日修正全文公布施行之營業稅法生效日以前者，乃宜自該日起算，
5年以內未經發現者，以後即不得再行課徵，以期平允。」之案例事實不同；亦與司法院釋字第574號解釋闡釋當事人於民事訴訟法第466條修正生效後，始對第二審判決提起上訴者，原則上應適用修正後民事訴訟法第
466條規定，並非法律溯及適用，惟第二審判決後，上訴期間進行中，民事訴訟法第466條修正提高第三審上訴利益之數額，「致當事人原已依法取得上訴權，得提起而尚未提起上訴之事件」，依新修正之規定而不得上訴時，為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴，民事訴訟法施行法第8條訂有過渡條款，無違法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則之案例基礎事實有所不同。原判決援引上開解釋理由，容有未洽，難認可採。⒌準此，本件被上訴人前於98年3月2日、同年3月12日
及9月29日既有酒精濃度超過規定標準駕車之違規行為，嗣於103年1月7日再度發生酒精濃度超過規定標準駕駛汽車之違規行為，因其第4次酒駕違規行為係發生於修正後道路交通管理處罰條例第35條第3項規定施行後，揆諸前揭規定及說明，自應適用新法規定處罰之。是上訴人以被上訴人於新法施行後，有「於5年內違反第1項規定2次以上」之違規行為，乃依修正後之道路交通管理處罰條例第35條第3項及同條例第24條第1項、第67條第2項、第68條第1項等規定裁處被上訴人罰鍰9萬元，吊銷駕照，自吊銷之日起3年內不得重新考領駕照，並應參加道安講習，並未違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則。原判決以道路交通管理處罰條例第35條第3項所稱之「5年」，固自被上訴人第4次違規行為時往前回溯5年，惟僅得回溯至該法條生效日即
102年3月1日止，亦即駕駛人所為2次以上之違規酒駕行為，均應在102年3月1日後，故被上訴人98年間之酒後駕車行為，不得納入計算修正後法律所規定5年有2次以上酒後駕車之違規次數內，因認原處分違法而予撤銷，顯已違背上開法規之規範意旨，有適用法規不當之違誤。
七、綜上所述，原判決有上述適用法規不當之違背法令情事，上訴人求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄。又因本件依原審確定之事實已臻明確，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，由本院自為判決，並駁回被上訴人在第1審之訴。
八、末按交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，為有理由，則第一審訴訟費用300元及上訴審訴訟費用750元（均為裁判費），自應由被上訴人負擔，爰併予確定如主文第3項所示。
九、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法237條之8第
1項、第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年3月30日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官王碧芳
法官陳秀媖法官程怡怡上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國104年4月7日
書記官張正清