裁判字號：最高行政法院104年判字第518號判決
裁判日期：民國104年09月10日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決
104年度判字第518號上訴人 黃己 開（兼下列上訴人之被選定當事人）
黃韻達 黃韻昇 吳玲錦 黃韻成 黃美英 黃美珠 潘扶金 黃己和 黃仕德 吳慧敏 王慶長 黃美玉 許妙玲 張能智 黃麗蓽 林宥鈞 王明哲 王中甫 共同訴訟代理人 王聰智 律師被上訴人基隆市政府代表人 林右昌 上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國104年3月26日臺北高等行政法院103年度訴字第1458號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
甲、上訴人黃韻達、黃韻昇、吳玲錦、黃韻成、黃美英、黃美珠、潘扶金、黃己和、黃仕德、吳慧敏、王慶長、黃美玉、許妙玲、張能智、黃麗蓽、林宥鈞、王明哲、王中甫部分：
一、按「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」「上訴不合法者，最高行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。」行政訴訟法第29條第3項及第249條第1項定有明文。
二、本件上訴人黃韻達、黃韻昇、吳玲錦、黃韻成、黃美英、黃美珠、潘扶金、黃己和、黃仕德、吳慧敏、王慶長、黃美玉、許妙玲、張能智、黃麗蓽、林宥鈞、王明哲、王中甫與 黃己開 等19人，因水土保持法事件，共同對被上訴人起訴，於訴訟繫屬原審法院後，業已選定上訴人黃己開為訴訟當事人，依首揭法條上訴人黃韻達、黃韻昇、吳玲錦、黃韻成、黃美英、黃美珠、潘扶金、黃己和、黃仕德、吳慧敏、王慶長、黃美玉、許妙玲、張能智、黃麗蓽、林宥鈞、王明哲、王中甫等人顯已脫離訴訟，而非本件訴訟之當事人。 茲渠 等18人仍向本院提起上訴，於法自屬不合，應予駁回。
乙、上訴人黃己開部分：
一、上訴人黃己開與黃韻達等其他選定當事人及訴外人 張炳青 共20人前經基隆市○○區○○○段東勢中股小段129、129-1、129-2地號等3筆山坡地（下稱系爭山坡地）所有人同意出具土地使用權同意書，擬具水土保持計畫，共同委由選定當事人黃韻達向被上訴人申請於屬山坡地範圍內之系爭山坡地上興建集村農舍，經被上訴人以民國94年6月7日基府海工貳字第0940060431號函（下稱被上訴人94年6月7日函）核定其水土保持計畫在案。嗣被上訴人於101年11月22日派員會同相關人員及上訴人黃己開至系爭山坡地勘查時，發現原核定水土保持計畫之水土保持設施項目為預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池及排水溝，惟現場僅施作滯洪沉砂池1座，其他臨時排水設施、防災措施、永久設施皆未施作，顯未依前揭被上訴人94年6月7日函核定之水土保持計畫內容施作，認上訴人黃韻達（黃韻達等20人）違反水土保持法第23條第1項規定，依同法第33條第1項第2款規定，以102年3月19日基府產工貳字第1020149328號函（下稱被上訴人102年3月19日函）對之裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期應於102年4月8日前依102年3月8日基府產工貳字第1020020736號函（下稱被上訴人102年3月8日函）附說明二辦理。上訴人黃韻達不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）將原處分撤銷，著由原處分機關於2個月內另為適法之處分。嗣被上訴人於102年11月26日再度派員會同上訴人黃己開至系爭山坡地勘查，發現現場仍未施作預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池、排水溝及植生等水土保持設施，被上訴人乃以上訴人等及訴外人張炳青等20人係水土保持義務人，均未依原核定之水土保持計畫施作，違反水土保持法第23條第1項規定，而依同法第33條第1項第2款規定，以103年4月14日基府產工罰貳字第1030214772號函（此函誤載受處分人為「黃已開」，被上訴人業以103年5月16日基府產工罰貳字第1030219028號函更正在案）、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、103年4月15日基府產工罰貳字第1030214866號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函（此函誤載受處分人為「黃已和」，被上訴人業以103年5月16日基府產工罰貳字第1030219036號函更正在案）、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函、第0000000000號函（下合稱原處分，詳見附表）及第0000000000號函（受處分人為訴外人張炳青）裁處上訴人及訴外人張炳青各6萬元罰鍰，並限期應於103年7月10日前依102年2月8日基府產工貳字第1020145725號函（下稱被上訴人102年2月8日函）附101年11月22日會勘紀錄、102年12月5日基府產工貳字第1020189333號函（下稱被上訴人102年12月5日函）附102年11月26日會勘紀錄及水土保持法規定辦理，並將限期改正資料報被上訴人彙辦。上訴人等19人不服，循序提起行政訴訟，並選定上訴人黃己開代表其全體為訴訟，經原審法院駁回其訴，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件係依農業用地興建農舍辦法第11條第1項第1款規定共同興建集村農舍，故上訴人及訴外人張炳青等20人係依法組成建造「集村農舍」之團體，為非法人團體，係不可分割之主體，倘認有違法行為，應以其代表人或管理人為處罰之對象；又建造集村農舍之權利義務係上訴人等19人及張炳青所共同共有，是本件違法受罰，應由共同共有人對共有物共同承擔責任，始符一事一罰原則，原處分即有一事二十罰、當事人不適格及違反行政罰法第15條、第16條所規定罰鍰100萬元上限之可議；現行法令並無按同一證照共有人數多寡為裁罰標準之規定，原處分明顯有違水土保持法第33條第1項所定之罰鍰上限及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2條及第3條等罰鍰上限與相關規定，且原處分為第1次裁罰，上訴人每人持有、分配、建造集村農舍之面積均不同，故被上訴人裁罰每個人相同數額，亦顯不合理，有違比例原則云云，求為判決原處分及訴願決定（均詳如附表所示）均撤銷。
三、被上訴人則以：依系爭山坡地集村農舍水土保持計畫書，臨時性水土保持設施、滯洪沉砂池、截水溝等水土保持設施需先完成，達到水土保持之成效後，始能施作主體建築工程。
如永久設施要與臨時性水土保持設施一併施作，被上訴人亦認並不違法，惟本件係建築主體結構工程已施作卻未設置必要之水土保持設施，已明顯違法。被上訴人爰依水土保持審核監督辦法第28條第1項第3款及第4款規定，現場立即令其停工，並為防止災害產生，亦於被上訴人102年3月8日函附101年11月22日會勘紀錄具體敘明原水土保持計畫未核准之設施應辦理改正，惟上訴人之改正延宕至103年1月10日仍未見改正資料呈報被上訴人，現場亦未完成改正，實不見其實際改善之誠意及行動力。況水土保持法第23條第1項規定係處以罰鍰併同限期改正，並非規定經限期改正後，仍未改正完成，始處以罰鍰。又上訴人及訴外人張炳青經被上訴人核定水土保持計畫在案，全體即屬該計畫之水土保持義務人，均負有依核定之水土保持計畫內容施作之行政法上義務，爰經被上訴人現場認定未依原核定水土保持計畫實施水土保持處理維護，則全體水土保持義務人皆違反水土保持法法令，被上訴人得對每一位違反義務者分別處罰，並無罰鍰分攤問題等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）水土保持法第23條第1項所定應依核定之水土保持計畫內容施作之行政法上義務，係分別存在於每一水土保持義務人，如有違反該義務情事，主管機關自得對每一位違反義務者分別處罰，並無罰鍰分攤問題。上訴人及訴外人張炳青等共20人，既經系爭山坡地所有人（吳玲錦、黃韻昇）同意出具土地使用權同意書，擬具水土保持計畫，共同委由黃韻達於系爭山坡地上代為申請處理興建集村農舍，並經被上訴人94年6月7日函核定該水土保持計畫，並載明水土保持義務人為上訴人及訴外人張炳青等20人在案；嗣經被上訴人分別於101年11月22日及102年11月26日至系爭山坡地會勘，發現預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池、排水溝及植生等水土保持設施均未施作，而與原核定水土保持計畫不符，被上訴人以上訴人屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，未依同法第12條第1項所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，依同法第23條第1項、第33條第1項第2款規定，並參照基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準（第一級第1次），就上訴人等如附表所示之水土保持義務人，分別處以法定最低度6萬元罰鍰並通知限期改正，並無處罰當事人不適格或非義務人受罰之問題，亦核與比例原則或一事不二罰等法律原則無悖，復無違行政罰法第15條、第16條、水土保持法第33條第1項、基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準等規定之罰鍰上限。
（二）於山坡地進行開發，依前引水土保持技術規範第207條規定應先完成必要之滯洪、沉砂及防災設施，尤以臨時性水土保持設施（臨時排水溝及擋土設施等）應先行施作完成，匯集開發產生之泥水及保護邊坡安全，再進行建築主體結構工程，才能達到水土保持維護之效。本件水土保持計畫第(八)章預定施工方式(第8-1頁)，施工時程分為先期工程(雜項工程【水土保持設施】)及建築工程，爰施作原則上水土保持設施屬建築施工前之先期作業；該水土保持計畫第8-2頁施工程序及預定進度表，開工後第2個月應完成臨時性水土保持措施、滯洪沉砂池、截水溝，上訴人於101年11月22日及102年11月26日現地會勘時，均尚未施作前開設施，顯未依核定之水土保持計畫施作，即應依水土保持法第23條第1項規定處以罰鍰併同限期改正，並無須先經限期改正而未改正之程序後始得處以罰鍰之明文，亦無違水土保持計畫審核監督辦法第26條：「施工檢查期間不符合水土保持技術規範者，應通知限期改正」之規定。又本件集村農舍之建築用地開發，業已開挖整地，有現場會勘紀錄及照片附卷可稽，亦核與農委會95年12月26日農授水保字第0951844461號函釋意旨所指之情形有別。上訴人所舉農委會98年8月12日農授水保字第0981850729號函說明二意旨，係在說明水土保持法第23條第1項第2款未擬具水土保持計畫先行施作之違規態樣，其裁處時效及舉證責任歸屬之問題，與本件係未依核定之水土保持計畫施作之情形，並不相同，不得比附援引。
（三）被上訴人102年3月19日函裁處罰鍰6萬元並限期改正，依該函記載，受處分人為「黃韻達（黃韻達等20人)」，裁處對象不明，業據訴願機關農委會作成「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」之訴願決定在案。揆以水土保持法第23條第1項所定應依核定之水土保持計畫內容施作之行政法上義務，係分別存在於每一水土保持義務人，如有違反該義務情事，主管機關自得對每一位違反義務者分別處罰，已如前述。上訴人等如附表所示之水土保持義務人，未依水土保持法第12條所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，被上訴人嗣後依水土保持法第23條第1項、同法第33條第1項第2款及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準(第一級第1次)，以原處分處予每人法定最低度之6萬元罰鍰並通知限期改正，洵屬有據，核與訴願法第81條所定「不利益變更禁止原則」無違。再者，如附表所示之原處分，除受處分人 黃麗華 外，其餘均已送達各水土保持義務人，有送達證書附本院卷內可稽，況各受處分人均表示不服原處分而提起訴願；至受處分人黃麗華，被上訴人固未能提出送達證書，惟其已於訴願時提出附證一之原處分（被上訴人103年4月15日基府產工罰貳字第1030214795號函）為證，尚難執此主張原處分有重大瑕疵而應撤銷。又行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關得不給予陳述意見之機會，此觀行政程序法第103條第5款規定自明。本件經被上訴人分別於101年11月22日及102年11月26日至系爭山坡地會勘，發現預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池、排水溝及植生等水土保持設施均未施作，明顯與原核定水土保持計畫不符，被上訴人認違章事實明確，處分前縱未另予陳述意見之機會，亦難謂與行政程序法第102條規定有違。
（四）綜上所述，被上訴人以上訴人未依原核定水土保持計畫施作，違反水土保持法第23條第1項規定，以原處分各別裁罰上訴人6萬元並命限期改正，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）本件是 陳秋燕 等戶集村農舍主體施工違法事件，原處分裁罰黃韻達等人集村農舍，權利義務主體不同，顯然基隆市政府內部單位橫向聯繫出錯，而有受處分者當事人不適格之情形，此部份原判決未予論述，當有判決不備理由及應調查而未調查之違法。
（二）本件集村農舍係依農業用地興建農舍辦法所組成非法人團體，倘非法人團體違法，應裁罰非法人團體之代表人或管理人，始為正當。原處分無裁罰集村農舍主體，轉嫁分別獨立處分上訴人等，違反一事不二罰原則。
（三）系爭土地作為集村農舍使用已成案，上訴人等任一個人皆無能單獨擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上訴人等各個體不可能為系爭山坡地之水土保持義務人，原判決認上訴人等皆為水土保持義務人之事實，顯然有違經驗法則。
（四）各原處分書僅載集村農舍違法一事由，並無分別載明上訴人等各個人違法範疇及可歸責事由，因此原處分單獨立案裁罰，即有不備理由之違法。另受處分者未能依法於事前陳述意見，故原處分亦有違行政程序法第102條規定。另本件集村農舍施工違法，應適用水土保持法第22條規定裁處，並於裁罰前限期改正，以為適法。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下：
（一）水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，……：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第23條第1項規定：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規定之一，……未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，……。」
（二）查上訴人及訴外人張炳青等共20人，為被上訴人94年6月7日函所核定之系爭山坡地興建集村農舍水土保持計畫列載之水土保持義務人，依該核定計畫，其水土保持設施項目應有：預鑄U型溝、集水井、洩槽、滯洪沉砂池、擋土牆、臨時性滯洪沉砂池及排水溝等項；惟經被上訴人於101年11月22日及102年11月26日，分別至系爭山坡地勘查發現，現場僅施作滯洪沉砂池1座，其他項目均未施作等情，已經原審依調查證據之辯論結果詳予認定在案，核與卷內證據並無牴觸。原判決因認被上訴人以上訴人屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，未依同法第12條第1項所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，依同法第23條第1項、第33條第1項第2款規定，並參照基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準，對上訴人等19人分別處以法定最低度6萬元罰鍰並通知限期改正之原處分，於法無違而予以維持，經核與前揭規定相合，認事用法並無違誤。
（三）依上開原審確認之事實，上訴人已依水土保持法第12條第1項規定擬具水土保持計畫，送請主管機關（被上訴人）核定，惟未依計畫內容實施水土保持之處理與維護，自已合致上開水土保持法第23條第1項違法要件，依該條項規定，即應依同法第33條規定處罰，並同時通知水土保持義務人限期改善，法無明文須先經限期改正而未改正始得處罰；且水土保持法第23條第1項所定應依核定之水土保持計畫內容施作之行政法上義務，係分別存在於每一水土保持義務人，如有違反該義務情事，自得對每一位違反義務者分別處罰，並無罰鍰分攤問題；本件違章事實業經被上訴人現場履勘認定明確，處分前縱未另予陳述意見之機會，亦難謂與行政程序法第102條規定有違等項，皆據原判決論述甚詳，上訴人再爭執原處分有違行政程序法第102條規定，並稱本件應適用水土保持法第22條規定裁處，並於裁罰前先行限期改正云云，尚無可採。
（四）行政罰法第3條雖規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」惟所謂非法人團體，除須設有代表人或管理人外，尚須㈠其團體之組織有一定之名稱及事務所或營業所，㈡團體須有一定之目的並有繼續之性質，㈢團體之財產須與其構成員或關係人之財產截然有別，始得予承認。本件上訴人與訴外人張炳青等20人，係以擬共同在系爭山坡地內開發建築用地興建集村農舍名義，向被上訴人申請核定其所擬具之水土保持計畫，其計畫書關於水土保持義務人雖載為黃韻達等20人，代表人黃韻達，然附表列各申請人之姓名等身分資料以資確認，且依申請時所附共同委託書內容，僅係共同委託黃韻達代表執行有關申請人資格核定相關出（列）席、申請事項而已，未見該20人之組合有一定之名稱及事務所或營業所，亦無證據證明該20人之組合已有獨立且有別於其構成員或關係人之財產，自難認屬設有代表人或管理人之非法人團體。則上訴人主張渠等係依農業用地興建農舍辦法所組成之非法人團體，縱有違法，應裁罰非法人團體之代表人或管理人，原處分轉嫁處分各上訴人等，違反一事不二罰原則云云，殊非可採。原判決雖疏未就上訴人此項主張予以論駁，然與裁判結果不生影響，亦無從認原判決有不備理由或應調查而未調查之違法。又上訴人等係因屬本件經核定之水土保持計畫之水土保持義務人，應個別就其未依核定計畫內容實施水土保持處理與維護之違反水土保持法行為受罰，業經原判決論明無訛，此與系爭山坡地是否已經主管機關核可作為集村農舍使用係屬二事，上訴人仍執詞稱系爭山坡地作為集村農舍使用已成案，上訴人等任一人皆不能單獨擬具水土保持計畫送請被上訴人核定，自不可能單獨成為水土保持義務人，指摘原判決認定上訴人皆為水土保持義務人，有違經驗法則云云，亦無足取。
（五）至上訴人於原審所提原審證一號（原審卷第13頁至第15頁）為被上訴人96年8月21日基府海農貳字第0960130301號有條件通過該函附表列載之黃韻達等20人共同申請在系爭山坡地，以集村方式興建自用農舍資格審查函、原審證二號（原審卷第16頁至第18頁）為該集村農舍之建造執照，其上列載之興建集村農舍資格審查申請人、起造人固與本件水土保持計畫列載之水土保持義務人尚非完全相同；然查於山坡地內開發建築用地，擬具之水土保持計畫係配合目的事業或土地使用人、所有權人開發土地所為之水土保持處理與維護，且土地開發後尚有建築利用等接續行為，其間容或有因經營產權移轉或土地所有權、使用權變更等客觀因素，致使核定之水土保持計畫「水土保持義務人」不同於土地開發或利用許可申請文件「申請人」之情形（如本件集村農舍資格審查及雜項與建造執照申請人與水土保持義務人不盡相同）；此際，水土保持義務人本應依水土保持計畫審核監督辦法第21條規定，檢附該目的事業主管機關核准變更文件，送水土保持主管機關備查，始為正辦。依卷存事證，上訴人並未申請變更及備查，則被上訴人依原核定之水土保持計畫列載之水土保持義務人予以處罰，即無不合。上訴人執上開資格審查函及建造執照等事證，主張該事證所載陳秋燕等戶始為集村農舍主體，被上訴人就本件施工違法事件，卻裁罰上訴人黃韻達等人，顯有受處分者當事人不適格之情形，據以指摘原判決未予論述，有判決不備理由及應調查而未調查之違法云云，仍無可採。
（六）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
丙、據上論結，本件上訴為一部不合法，一部無理由。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國104年9月10日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官沈應南法官闕銘富法官楊得君法官江幸垠以上正本證明與原本無異中華民國104年9月10日
書記官邱彰德