裁判字號：最高行政法院96年判字第785號判決
裁判日期：民國96年05月10日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決
96年度判字第00785號上訴人甲○○
乙○○丙○○丁○○被上訴人彰化縣政府代表人戊○○訴訟代理人 陳建良 律師上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國94年10月27日臺中高等行政法院94年度訴更一字第15號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為民國（下同）72年4月29日事務管理規則修正前，被上訴人公有眷舍配住人或其配偶，嗣分別自64年起退休。
被上訴人為因應民眾洽公停車及交通問題，辦理彰化市○○路宿舍區興建停車場計畫，需要拆除基地宿舍，認符合行政院人事行政局84年4月8日84局給字第12745號函所訂「…機關因公共設施需要而拆除…」宿舍處理之範圍，乃以91年8月15日府行庶字第09101526970號函通知現住戶（即上訴人）依民法第472條第1款之事由主張與上訴人終止使用借貸契約關係，並自91年10月15日起生效，並請上訴人等限期於91年10月15日前自行搬遷歸還宿舍。上訴人經向監察院及行政院人事行政局等提出陳情續住或補償，經監察院及行政院人事行政局移由被上訴人處理逕復，被上訴人以91年10月15日府行庶字第09101885120號函予以說明，並告知上訴人等如仍不遷還，將循司法途徑強制執行並請求返還不當得利等情，否准上訴人等續住或給付補償金之請求。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：行政院88年12月14日88人政住字第314588號修正之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法修正條文」（以下稱眷舍房地處理辦法）第6條規定：「眷舍房地有下列情形之一，應由原管理機關負責收回騰空，點交國有財產局辦理標售：一基地位於都市計畫住宅區或商業區者…。」同辦法第7條規定，各機關學校拆除國有眷舍，應給予合法現住戶一次補助費簡任新臺幣（下同）220萬元、薦任180萬元、委任150萬元。本件基地係屬於都市計畫住宅區，被上訴人「騰空標售」或騰空後改建臨時停車場，均係分二階段進行，就「騰空」宿舍而言，兩者完全相符，且「騰空」係在事前由管理機關與合法現住人依照上開辦法所為之行政行為。至於「標售」或收回作「臨時停車場」，均係在「騰空」以後之行為，係管理機關與不特定人間之法律行為，與合法現住人毫無牽連。且「標售」或「臨時停車場」均有收益，其性質並無二致。按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」系爭房地產權屬於彰化縣所有，管理機關亦為彰化縣政府，被上訴人管理怠忽失職，未辦理「騰空標售」，自不能因此解免其應補償上訴人等之責任。為此，求為判決撤銷訴願決定、原處分關於否准上訴人請求發給補償金部分，並命被上訴人應作成補償上訴人之處分等語。
三、被上訴人則以：行政院88年12月14日台88人政住字第314588號函修正「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」規定之「騰空標售」、「現狀標售」處理方式（標售財產）與被上訴人因公共設施需要而拆除基地宿舍之處理方式（收回基地興建停車場）有別。查眷舍房地處理辦法第1條規定係為「處理中央各機關學校國有眷舍房地」所定之辦法，且該眷舍房地處理辦法第7條規定「一次補助費」之費用來源，應由「中央公務人員購置住宅貸款基金」（下稱住宅貸款基金）項下列支，被上訴人非中央機關，無權申請動支上開基金，即無法定經費發給「一次補助費」，自無直接適用之餘地，故該辦法第16條第2項規定：「各級地方政府，對於其眷舍房地之處理，『得』參照本辦法規定辦理」，並非規定：「各級地方政府，對於其眷舍房地之處理，『應』參照本辦法規定辦理」，即可明瞭。至於行政院農業委員會標售其中區糧食管理處管理之彰化縣○○鎮○○○街○○巷眷舍，依照上開辦法之「補助標準」發給1次補助金，係因其係中央機關，有「中央公務人員購置住宅貸款基金」可列支；且其係辦理「騰空標售」，而被上訴人收回系爭眷舍，係為建立臨時停車場，並無標售計畫，依「彰化縣縣有財產管理自治條例」第4條規定，系爭眷舍用地仍屬公用財產，目前則係經彰化縣議會通過改建為停車場供民眾「洽公使用」，兩者情形不同，上訴人不能比附援引指被上訴人違反行政程序法第6條之公平原則。退一步言之，縱認被上訴人收回系爭眷舍，應適用上開處理辦法，惟依該辦法第7條規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起6個月自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，．．．。」本件經彰化縣議會於91年6月21日決議收回系爭眷舍，已相當於行政院之「核定」，被上訴人於彰化縣議會決議收回系爭眷舍後，業於91年10月15日要求上訴人等搬遷，則上訴人等至遲亦應於92年4月15日前自行搬遷，方符合於6個月內自行遷讓之條件。惟上訴人等經被上訴人請求遷讓後，仍拒不遷出，經被上訴人提起民事訴訟請求而獲勝訴判決確定後，並聲請強制執行時，上訴人等於收受執行法院之執行命令後，始分別於92年10月14日（乙○○、丙○○）、92年10月23日（甲○○）及92年12月間（丁○○）遷讓，均已逾6個月之期限，亦不符眷舍房地處理辦法第7條之規定，顯無比照適用之餘地等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：眷舍房地之合法現住人請求一次補助費，需以該眷舍房地符合辦理騰空標售之法定要件及程序為前提，與因各機關學校發展需要而拆除，或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定等之處理情形有別；又行政院訂定之上開處理辦法適用之對象自以中央各機關學校為限，地方政府所有眷舍，依地方制度法第19條規定，縣(市)財產之經營及處分為縣(市)自治事項之一，應由當地議會監督，中央政府並無強制地方政府對地方自治事項必須依照中央政府規定之辦法為之權利，故中央政府訂定之辦法，僅訂定其「得」參照上開辦法規定辦理；按上開辦法所以訂定為得參照上開辦法規定辦理，乃係予地方政府支付補償金予眷舍之現住人時，有中央訂定之辦法可循，不致成立圖利他人罪，是依上說明，上開辦法尚無拘束地方政府之效力。本件眷舍係被上訴人經管之縣有財產，其如何使用經營則屬除由被上訴人訂定外，應由彰化縣議會監督。卷查本件被上訴人擬將本件眷舍規劃興建辦理公共設施停車場使用，對地上現住戶配合眷舍拆遷者，則擬依行政院83年11月14日台(83)人政給字第42933號函有關退休人員或遺眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者（不含單身宿舍），准由各主管機關按眷舍座落地點、大小等級，在12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費，所需經費由眷舍經管機關在年度經費預算內勻支之規定處理。上訴人等則要求比照行政院農業委員會中區糧食管理處彰化縣○○鎮○○○街○○巷之眷舍適用上開眷舍房地處理辦法第7條規定，領取一次補助費（簡任220萬元、薦任180萬元、委任150萬元）。查本件眷舍既屬彰化縣政府所有，非屬中央政府所有，且未依規定辦理騰空標售，與前開行政院農業委員會中區糧食管理處經管宿舍業經行政院91年2月26日院授人住字第0910304289號函同意辦理騰空標售在案之情形有別，自與上開眷舍房地處理辦法所規定申請一次補助金之要件不符，故上訴人等請求比照上開眷舍房地處理辦法第7條規定發給一次補助金乙節已無可採。退一步言之，縱認被上訴人應適用上開行政院訂定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」之規定給予一次補償，然依該眷舍房地處理辦法第7條規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起6個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。前項一次補助費為處理眷舍房地直接費用，在住宅貸款基金項下列支。」則依上開規定，得據以申請給予一次補助費者，需符合下列要件：(一)需為眷舍合法現住人。(二)需該眷舍經辦理騰空標售。(三)需自核定之日起6個月內自行遷出。
本件被上訴人收回系爭眷舍拆除改建為停車場，於91年6月21日業經彰化縣議會決議，有卷附彰化縣議會彰會議字第0910000154號函同意書決議：「同意辦理」可按，該決議已相當於行政院之「核定」，而被上訴人早於91年10月15日要求上訴人等搬遷，上訴人等自應於92年4月15日前自行搬遷，方符合上開辦法所定於6個月內自行遷讓之條件，至於兩造間對補償金之爭議，上訴人應循行政救濟程序辦理。惟上訴人等經被上訴人請求遷讓後，並未於6個月內遷出，經被上訴人提起民事訴訟請求而獲勝訴判決確定，並聲請強制執行時，上訴人等於收受執行法院之執行命令後，方分別於92年10月14日（乙○○、丙○○）、92年10月23日（甲○○）及92年12月間（丁○○）遷讓，此有原審法院調閱之臺灣彰化地方法院民事執行處92年度執字第13142號卷影本附卷可稽，足徵上訴人等遷出日期均已逾6個月之期限，亦不符合上開辦法所定「自行遷出」之要件，而不得申請給予簡任級退休者一次給予補助費220萬元、薦任級者一次給予補助費180萬元、委任級者一次給予補助費150萬元等語，因而駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）被上訴人認為行政院所頒眷舍房地處理辦法第16條第2項用「得」字，所以對地方政府並無拘束，惟被上訴人迄今並無獨立訂定任何有關眷舍房地處理辦法，因此被上訴人必須參照行政院所訂之眷舍房地處理辦法，始有法源依據，及符合依法行政之真諦，才不致違背行政程序法第1、2、4、6、7、8、9各條之規定。彰化縣政府既無另訂眷舍管理辦法，即須依照本案行為及決定時之有關法令辦理，始符合中央法規標準法第18條各機關對人民應從新從優之規定。（二）被上訴人及原審判決引用84年4月8日人事行政局所稱之「處理」解釋，違背行政院92年7月10日眷舍房地處理辦法，依後法優於前法之原則，除有特別規定外，不得違反其引用84年4月8日人事行政局之解釋函，以否決行政院88年12月14日所修正之眷舍房地處理辦法，更違背行政院92年7月10日院授人住字第0920305413號訂定眷舍加強處理方案。如此，非惟違反後法優於前法之原則，且以下級政府否決上級政府之法令，更形違背中央法規標準法第11條法令之位階規定等語。
六、本院查：㈠按行政院88年12月14日修正訂定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第7條、第16條第2項分別規定：「辨理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起6個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。前項一次補助費為處理眷舍房地直接費用，在住宅貸款基金項下列支。」、「各級地方政府，對於其眷舍房地之處理，得參照本辦法規定辦理」另依行政院人事行政局民國84年4月8日84局給字第12745號函略以：行政院民國74年5月18日台74人政肆字第14927號函規定「眷舍合法現住人准予續住至宿舍處理時為止」，所稱「處理」係指眷屬宿舍除依「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」規定處理外，如機關擬依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定處理等，均屬於處理範圍。㈡本件原判決關於依上開規定，得據以申請給予一次補助費者，需符合下列要件：（１）需為眷舍合法現住人。（２）需該眷舍經辦理騰空標售。（３）需自核定之日起6個月內自行遷出。而被上訴人收回系爭眷舍拆除改建為停車場，係於91年6月21日經彰化縣議會決議同意辦理，該決議已相當於行政院之「核定」，而被上訴人早於91年10月15日要求上訴人等搬遷，上訴人等自應於92年4月15日前自行搬遷，方符合上開辦法所定於6個月內自行遷讓之條件。惟上訴人等經被上訴人請求遷讓後，並未於6個月內遷出，經被上訴人提起民事訴訟請求而獲勝訴判決確定，並聲請強制執行時，上訴人等於收受執行法院之執行命令後，方分別於92年10月14日（乙○○、丙○○）、92年10月23日（甲○○）及92年12月間（丁○○）遷讓，足徵上訴人等遷出日期均已逾6個月之期限，自不符合上開辦法所定「自行遷出」之要件，而不得申請給予補償費。又行政院訂定之上開眷舍房地處理辦法適用之對象自以中央各機關學校為限，地方政府所有眷舍，依地方制度法第19條規定，縣(市)財產之經營及處分為縣(市)自治事項之一，應由當地議會監督，中央政府並無強制地方政府對地方自治事項必須依照中央政府規定之辦法為之權利，故中央政府訂定之辦法，僅訂定其「得」參照上開辦法規定辦理；按上開辦法所以訂定為得參照上開辦法規定辦理，乃係予地方政府支付補償金予眷舍之現住人時，有中央訂定之辦法可循，不致成立圖利他人罪，是依上說明，上開辦法尚無拘束地方政府之效力等情，業已論述綦詳，經核無判決違背法令之情事。上訴意旨，仍執詞被上訴人迄今並無獨立訂定任何有關眷舍房地處理辦法，即須參照行政院所訂之眷舍房地處理辦法處理，尚無足採。另行政院92年7月10日院授人住字第0920305413號令訂定之「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」，依其目的二所載係為促請各管理機關積極檢討國有老舊眷舍及首長宿舍，並加速處理無需保留公用之房地，以提高國家資產之運用效率而定，且其內容亦未就本件地方政府拆除宿舍興建停車場，而住戶不自動搬遷，定有需支付搬遷補助費之規定，自無從新從優原則之適用，亦無原處分違背上級機關命令情事。㈢綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並援引上揭法條，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，執持前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年5月10日
第四庭審判長法官鍾耀光
法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國96年5月11日
書記官王史民