臺北高等行政法院103年度簡抗字第11號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院103年簡抗字第11號裁定

裁判日期：民國103年05月19日

裁判案由：慰問金

臺北高等行政法院裁定
103年度簡抗字第11號抗告人 冉禎恥 上列抗告人因與相對人銓敘部間慰問金事件，對於中華民國103年3月11日臺灣臺北地方法院103年度簡字第13號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人原係內政部入出國及移民署科員，其於民國99年3月3日自願退休案，經相對人98年12月11日部退二字第0983137658號函核給月退休金在案。抗告人於102年2月至3月間，陸續向多位立法委員及銓敘部部長提出陳情書，就公務人員年終慰問金及優惠存款制度提出建言。嗣相對人於102年3月22日以部退二字第1023709335號書函（下稱「系爭函」）函復之，抗告人就系爭函不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）於102年6月4日以
102公審決字第0115號復審決定不受理，抗告人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院103年度簡字第13號行政訴訟裁定（下稱「原裁定」）駁回，抗告人猶不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：系爭函所載僅係相對人就抗告人102年2月19日陳情書內容所提及有關年終慰問金及優惠存款之事項予以說明，核其性質僅屬相對人之單純事實敘述及理由之說明，並未因此對外直接發生任何法律效果，自非屬行政處分。從而，保訓會以相對人所為之系爭函非屬行政處分，而不受理抗告人之復審，於法即無違誤。抗告人對相對人提起課予義務訴訟，依行政訴訟法第5條第2項、訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，當非法之所許等語，乃裁定駁回抗告人於原審之訴。
四、抗告意旨略謂：依行政訴訟法第4條第1項及第5條規定，行政機關作成之函文，若事實上已拒絕抗告人所請，即屬有所准駁，難謂非行政處分，相對人於95年修正「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱「優存要點」）第
3點之1規定」，巧立名目將「1/12年終慰問金」與「公保優存利息」納入退休所得替代率上限百分比之「總月退休金」中，故「年終慰問金」與「公保優存利息」如無法如期發放時，則退休公務人員為憲法所保障之「總月退休金」即受影響。是政府於101年10月驟然宣布刪除「年終慰問金政策」乃單方行政處分，然因無書面行政處分得提起行政救濟，以行政程序法填補此漏洞，依行政程序法第172條第2項規定，相對人於系爭函中應告以抗告人行政救濟之法定義務，若未附記救濟期間，抗告人得依公務人員保障法（下稱「保障法」）第72條第2項（應係保障法第72條第3項之誤）規定提起行政救濟。又抗告人建請相對人刪除「年金政策」其苛扣「月退休薪資」應予發還，且「年金政策」不得溯及既往，以確保憲法保障人民財產權之宗旨，惟系爭函顯係拒絕抗告人所請，抗告人依法得提起課予義務訴訟。另系爭函係以「年終慰問金」不列入退休所得，然自95年2月16日修正退休所得替代率方案起，至99年12月31日止，前後近5年為「退休所得替代率方案」政策實施期間，而「年終慰問金」仍屬原替代率方案中之計算項目，故於該5年期間「年終慰問金」仍屬退休所得之內涵無疑等語。並聲明：㈠原裁定廢棄。㈡系爭函及復審決定均撤銷。㈢相對人應給付抗告人新臺幣（下同）48,348元，及自102年12月31日起按年給付抗告人48,348元，並將給付內容作成行政處分。
五、本院判斷如下：
㈠、按「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」行政訴訟法第238條第2項定有明文。又此規定依行政訴訟法第236條之規定，於簡易訴訟程序事件仍應加以適用。本件抗告人於原審訴之聲明為：㈠復審決定、系爭函均撤銷。㈡被告（即本件相對人，下同）應依原告（即本件抗告人，下同）102年2月19日陳情書所載內容，作成准許給付101年度年終慰問金48,348元予原告之行政處分。嗣於提起本件抗告時，於其抗告聲明第㈢項後段追加請求「相對人應自10
2年12月31日起按年給付抗告人48,348元，並將給付內容作成行政處分。」該部分核非屬原審裁判之範圍，抗告人所為訴之追加部分，揆諸上揭規定，於法不合，應予駁回，合先敘明。
㈡、復按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項規定甚明。是人民對於行政機關提出之申請，若非係依法規之規定得為請求者，則其請求，性質上僅係促請行政機關發動職權之行使，行政機關未能依其請求為行政行為之函復，並非係對人民法律上規定之抽象權利有所決定，尚不生法律效果，自非屬行政處分。又行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，因非對人民之請求有所准駁，在法律上無何種效果因之發生，亦無積極或消極之行政處分存在可言。再按行政訴訟法第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」其所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章等）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；如人民無此依法申請之公法上權利，自無由提起課予義務之訴。倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民之請求，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。故提起行政訴訟法第5條第2項所定課予義務訴訟，須以行政機關對於人民依法提出之申請，已為否准之處分，為其前提；至於判斷行政機關是否為否准之處分，固須探求復函之真意，不應拘泥於所使用之文字，惟仍應以行政機關之函復對人民之申請已發生駁回之法律效果，始足當之。故行政機關之函文，如僅係單純之事實敘述、理由說明或就法令規定所作解釋，未對人民依法申請之案件作成不予准許之結論，自非前揭條文所定駁回申請之處分，對於此等函文所提行政訴訟，即屬起訴不備法定要件，而非合法。經查：
1、抗告人102年2月19日陳情書內容略以：相對人於95年修正「優存要點第3點之1規定」，巧立名目將「1/2年終慰問金」與「公保優存利息」納入退休所得替代率上限百分比之「總月退休金」中，乃規定「總月退休金」每月退休所得之最高金額數，其內容含蓋：⒈每月所領退休金金額、⒉1/2年終慰問金、⒊公保養老給付得辦理優惠存款最高金額，上述3項即係退休公務人員每月所領退休金金額。亦即1/2年終慰問金為退休公務人員之法定薪資，並非政府依年度所發給之「行政福利」。故只要退休公務人員奉公守法，無公務人員退休法第24條所規定喪失受領月退休金權利之情形，退休後之月退休金應受國家之保障，此次年金改革案相對人卻漠視退休公務人員應有之權益。昔日「年終慰問金」係政府為照顧與體恤退休公務人員之辛勞，於政府財政許可下所為之「行政福利」，95年以後「年終慰問金」則係受憲法保障之「法定薪資」，相對人忽略退休所得替代率上限百分比之基本結構，將「1/2年終慰問金」之法定薪資予以刪除，是行政侵權。「年終慰問金」有一部分係代表退休公務人員之法定薪資，政府是否應回填補足。再者，公務人員退休制於84年由恩給制改為儲蓄金制，舊制年資折算之退休金原本要更多，惟因政府財政不許可，方用18％優惠存款利息折抵。
嚴格解釋，18％利息並非「行政福利」，而係退休者應得之退休薪資。相對人於95年將之規劃於月退休金中，日後政府將18％利息降率或取消，其不足之薪資政府是否亦應回填補足等語。
2、相對人針對抗告人上揭陳情書則以系爭函答復略以：「……說明：……三、有關台端所稱年終慰問金及優惠存款係退休公務人員退休金之一部分一節，說明如下：㈠查公務人員……年終慰問金等給與事項，均係依行政院人事行政總處組織法及處務規程相關規定辦理，是年終慰問金之發放係屬於該總處之職掌範圍。㈡按退休公務人員辦理優惠存款原無法律依據，嗣100年1月1日始予以法制化，納入公務人員退休法規範。復按退休公務人員優惠存款制度，係政府鑒於早期公務人員因待遇微薄，連帶影響退休所得偏低，為照顧其退休生活而予建立，其所需經費純係由政府以預算編列方式支付，並非退休金之一部分，亦非公教人員保險之法定給付項目，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，……是以，優惠存款既為政策性福利措施，在政府預算有限之情況下，本部乃基於主管機關之立場，適時審酌整體社會環境之變遷，主動檢討……，以期國家有限之資源發揮最大之效益……。㈢台端所提95年2月16日修正實施之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定，……該要點已於100年1月1日廢止。其中退休所得計算項目加計1/12年終慰問金項目，係用以計算公保優存金額，並非認定年終慰問金為退休金之一部分。㈣又依100年1月1日修正施行之退休法第32條規定，……。其中退休所得係以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算，是以，退休公務人員之年終慰問金已不列入退休所得替代率之計算項目，且退休所得替代率之公式係用於計算公保優存金額，與年終慰問金是否發放無關。據此，年終慰問金並非退休所得之內涵……。四、為順應世界先進國家近年來對於年金制度改革之趨勢，……，本部本於兼顧退休人員權益及社會整體資源公平分配等原則，研議設計『公務人員退休年金改革方案』，擬調降所得替代率，並調整優惠存款利率，……確保退撫基金永續經營，當無於改革後，對退休所得減少者再另給予補償之理由。……。」等語。
3、依相對人上揭系爭函所載意旨觀之，其僅係相對人就抗告人
102年2月19日陳情書內容所提及有關年終慰問金及優惠存款事項予以說明，核其性質僅屬相對人之單純事實敘述及理由之說明，並未因此對外直接發生任何法律效果，自非屬行政處分。從而，原裁定以抗告人於原審所提起之課予義務訴訟，不備訴訟要件，乃裁定駁回抗告人所為訴之聲明：㈠復審決定、系爭函均撤銷。㈡被告應依原告102年2月19日陳情書所載內容，作成准許給付101年度年終慰問金48,348元予原告之行政處分，經核於法並無違誤，抗告人猶執前詞，請求本院廢棄原裁定，並撤銷系爭函及復審決定，及判決相對人應給付抗告人48,348元，其此部份之抗告難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為一部不合法，一部無理由。依行政訴訟法第236條之2第4項、第272條、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年5月19日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官蔡文育法官黃桂興上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中華民國103年5月19日
書記官李淑貞