裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第119號判決
裁判日期：民國97年12月24日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第119號原告甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師被告國防部代表人乙○○（部長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國96年11月14日院台訴字第0960093589號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠本件原告起訴時，被告之代表人為 李天羽 ，嗣於訴訟中先
後變更為 蔡明憲 及乙○○，茲據各新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。又被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡次按，「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許︰…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。原告起訴原聲明請求判決：「一、訴願決定、原處分均撤銷。二、被告應准予將坐落於臺北市○○區○○段6小段649地號土地補列於國軍老舊眷村改建總冊土地清冊。」嗣於起訴訟狀送達被告後，於訴訟中變更其第2項聲明為「被告應將原告補建為原眷戶。」業經被告同意，且其聲明雖有變更，但其請求之基礎事實並未改變，經核與前揭行政訴訟法第111條第3項第2款規定相符，自應准許原告此部分訴之變更，均合先敘明。
二、事實概要：㈠國家安全局於93年11月22日以(93)國固字第0019001號書
函國防部總政治作戰局，以原告與 鍾禮杰 等2人位於台北市○○區○○街○巷○○弄○號眷舍係由國防部總政治部幹部訓練班(下稱幹部訓練班)同意撥地自建，該眷舍坐落之台北市○○區○○段6小段649地號土地於71年間由該局撥用；原告與鍾禮杰等二人已依該局93年8月5日補納眷改總冊現地會勘紀錄提供撥地自建公文書、戶籍資料、階級證明等文件，請依國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)規定予以補建列管。國防部總政治作戰局以原告與鍾禮杰等2人持有幹部訓練班45年10月23日(45)國勇字第0719號核覆建築眷舍證明書，依國軍軍眷業務處理作業要點規定，眷舍之分配、管理係屬各軍種總部權責，而國防部後備司令部奉核承接前國防部軍務局眷村改建(管理)等業務，乃以94年8月7日勁勢字第0940011986號函請國防部後備司令部就原告及鍾禮杰申請補建列管為原眷戶案依權責審查逕復。國家安全局於95年12月13日以(95)潔英字第23570號書函請被告國防部查告該案審理情形。
㈡嗣被告於96年4月12日以昌易字第0960006519號書函(下稱
原處分)覆知原告，以其持核配房舍之公文書係45年間由幹部訓練班所製發，依當時國軍在台軍眷業務處理辦法第22條明定，有關眷舍調配權責屬陸海空軍聯勤各總司令部，幹部訓練班並非眷舍調配權責單位。又眷改條例第3條規定，原眷戶所領有之眷舍核配公文書應由主管機關或所屬權責機關核發，幹部訓練班並非權責機關，其為處理職員居住問題之權宜措施，與權責機關核配眷舍非具等同效力，無法照准補建為原眷戶。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠按眷改條例第3條第1項及第2項分別就符合本條例適用
對象－「國軍老舊眷村」之軍眷住宅以及本條例適用主體－「原眷戶」之國軍老舊眷村住戶，其等要件及資格設有明文規定；又該條例第3條第2項規定所謂「主管機關」，依同條例第2條第1項規定，固指被告機關，惟此在行政組織法理上或解釋上應包括以被告國防部內部單位名義所核發之公文書才是。蓋被告於行政組織法上為具有外部權限之「行政機關」，惟以往行政實務上常有以行政機關內部單位名義對外行文且其內容又直接涉及人民權利義務者，此時行政法院判例向以該單位之意思表示視為其所隸屬機關所為。
㈡查原告持有幹部訓練班所核發自費興建之軍眷住宅之「證
明書」，且查當時幹部訓練班為被告國防部之內部單位，揆諸前述及改制前行政法院判例，自應視為原處分機關國防部（即被告）所核發，亦即符合上開眷改條例第3條第2項規定（領有「主管機關」核發之國軍眷舍居住憑證或公文書）之要件，原處分以系爭公文書非同條項後段「權責機關」所核發而為論斷，容有違誤。又原告持有之系爭證明書，與另案當事人 黃長妹 持有幹部訓練班45年10月23日核發自費興建之軍眷住宅之證明書，雖於形式有所不同，然此或係52年以前行政程序未備而公文書格式不統一所致，因時日遷延，已不可考，為人民權益計，自不可遽論其非真實。職故，被告既主張系爭「證明書」非真實，即應由被告負客觀舉證責任。
㈢至於原處分引用45年「國軍在台軍眷業務處理辦法」乙節
，經查該辦法為未經法律授權訂定之行政命令，本不得作為限制人民自由權利之依據；且該辦法早已為86年1月22日「國軍軍眷業務處理辦法」取代（全文修正），後者又於91年12月30日廢止，依中央法規標準法第5條第2款及第21條第3款、第4款規定，自不得作為處分之依據等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應將原告補建為原眷戶。
四、被告則以：㈠按眷改條例第3條第2項規定可知，若眷戶並未持有被告或
所屬權責機關核發之居住憑證或相關公文書，自非本條例所稱之原眷戶。原告雖提出幹部訓練班名義核發之系爭證明書影本，當時被告就眷舍管理之行政事項，於45年1月
11日修正頒布「國軍在台軍眷業務處理作業要點」，其第22條明訂：「陸海空軍聯勤各司令部及所轄單位，現有眷舍准由各總部自行調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配」，換言之，當時之各種眷舍，僅有各軍總司令部與聯合勤務總司令部有調配之權限，幹部訓練班並非權責單位，並無配予眷舍之權限，其核發之證明書自與眷改條例第3條所訂需「主管機關或其所屬權責機關核發」之規定有間。
㈡原告雖指稱前開作業要點未經法律授權且已廢止，不得作
為處分依據云云。惟眷舍為被告及所屬機關所管理，被告就公物之管理事項，本可依職權訂立相關辦法，就管理機關之權限、獲配眷舍人員之資格等為規定，以為規範依據，顯係為公物之有效利用，並針對機關內部人員配住眷舍為相關規定，與人民之自由或權利無涉；且眷改條例第3條第2項之規定，乃眷戶享有權益之前提，是以，原告有無資格獲配眷舍，並進而享有眷改條例之權益，自應適用原告主張獲配眷舍當時有效之法令為據。從而，原告所提之證明書既非有權機關核發，依眷改條例第3條第2項之反面解釋，自不具原眷戶之資格，被告否准原告所請，於法有據。
㈢又依前所述，關於眷舍之調配，被告於45年初即頒布相關
規定，並未將眷舍調配權限委由幹部訓練班執行，其所為眷舍調配之表示，未符合當時法令之規定，原告亦未證明被告何時授予幹部訓練班眷舍調配權限，故幹部訓練班所為之證明書，顯然逾越權限，對於被告自無拘束力可言。況且，原告所提前開證明書，因幹部訓練班非正式組織，已無法核對其印文是否真正。惟徵諸另案當事人黃長妹（即其夫 鐘禮杰 ）所提相類案件之證明書，二者之文號、發文日期竟完全相同，然經比對後發覺，若渠等之證明書係同時發出，受文者或容有不同，然內文部分應會完全相同，始合常理，惟由內文比較，其有不同之順序與行文寫法，顯係不同之公文，按理不應有相同之流水號；且原告所提之證明書除關防外，於「主任 蔣經國 」字樣後，尚有小章，然鐘禮杰部分卻僅有關防，而無小章，故渠等所提相同文號之證明書，卻有不同之製作方式、內文，系爭證明書之真正即有疑義，故亦不能僅以原告所提系爭證明書，即認原告之主張為真正等情置辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、本件原告以其於45年間經幹部訓練班核准於坐落台北市○○區○○段6小段649地號之公有土地上自費興建住宅，檢附幹部訓練班45年10月23日(45)國勇字第0719號證明書、土地登記及戶籍謄本等資料，請求補列原眷戶資格。經國家安全局受理後，因列管原眷戶之主管機關為被告，乃函轉由被告核後，認原告持有幹部訓練班所發之系爭證明書，與眷改條例第3條第2項之規定不符，而以原處分函覆無法照准補建為原眷戶之事實，為兩造所不爭，並有原告提出之陳情書、系爭證明書、土號證明書、土地登記簿謄本、戶籍謄本、國家安全局所發各函及原處分附原處分卷可稽，為可確認之事實。
故本件之爭執，在於原告持有幹部訓練班所發之系爭證明書，是否屬眷改條例第3條第2項規定由主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書？
六、經查：㈠按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，
興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」眷改條例第1條前段、第2條第1項、第3條分別定有明文。足見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3條第1項所指國軍老舊眷村與同條第2項所稱原眷戶之法律關係，創造出原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。惟此種原眷戶之權益僅限定於法律規定特定人享有，非屬一般人民之基本權利，政府提出該法案請立法機關制定此種法律時，本對於所追求之效果與公共利益等機制有所衡量，則關於此特殊權利義務之適用範圍，屬於政策範疇，法律規範適用與判斷，主管機關有其判斷餘地。
㈡又關於國軍眷舍之管理事項，因無法律之規範，被告於45
年1月11日修正頒布「國軍在台軍眷業務處理辦法」，其第22條規定：「陸海空軍聯勤各司令部及所轄單位，現有眷舍准由各總部自行調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配。」經核該辦法係被告本於眷舍管理之主管機關權責，就管理機關之權限、獲配眷舍人員之資格等所為之規定，係為公物之有效利用，並針對機關內部人員配住眷舍為相關規定，除保障軍人及其眷屬住宅之權益外，亦權衡人民之公共利益，自得予適用，均合先敘明。
㈢由前揭眷改條例第2條、第3條第2項規定可知，該條例
所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶而言。原告雖主張其持有幹部訓練班所核發45年10月23日(45)國勇字第0719號證明書，符合前揭條例第3條第2項規定云云。惟查，依前述國軍在台軍眷業務處理辦法第22條規定，陸海空軍聯勤各司令部及所轄單位，現有眷舍准由各總部自行調配，國防部直屬單位現有眷舍，由聯合勤務總司令部管理調配，足徵民國45年間當時之各種眷舍，僅有各軍總司令部與聯合勤務總司令部有調配之權限，幹部訓練班並非權責單位，並無配予眷舍之權限，幹部訓練班所核發之系爭證明書，自與前揭眷改條例第3條第2項規定「主管機關或其所屬權責機關核發」之要件不符。故被告以原告未持有被告或所屬權責機關核發之居住憑證或相關公文書，自非眷改條例所稱之原眷戶，而以原處分否准將原告補建為原眷戶，於法並無不合。
㈣原告雖援引改制前行政法院47年判字第40號判例、48年判
字第1號判例，主張幹部訓練班為被告下屬機關，認為被告應承認其對外之表示，其持有被告所屬單位核發之核配房舍公文書，於法律上即屬被告核發，應符合眷改條例第
3條第2項規定「主管機關所核發」之要件云云。惟查，原告所舉前揭判例，業經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，原告此部分之見解，應是誤解「行政機關」之定義，亦無可採。
七、綜上所述，原告之主張，均無足採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年12月24日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳金圍法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年12月24日
書記官李淑貞