裁判字號：最高行政法院100年判字第2047號判決
裁判日期：民國100年11月24日
裁判案由：公寓大廈管理條例
最高行政法院判決
100年度判字第2047號上訴人 張寶玉 (即原審原告)2上訴人新北市政府(即原審被告)代表人 朱立倫 上列當事人間公寓大廈管理條例事件，上訴人對於中華民國100年5月26日臺北高等行政法院100年度訴字第145號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於撤銷訴願決定及原處分暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分上訴人張寶玉在第一審之訴駁回。
上訴人張寶玉之上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由上訴人張寶玉負擔。
理由
一、上訴人張寶玉係坐落門牌號碼新北市三重區（民國99年12月25日改制前為臺北縣三重市○○○街○○號「台北都會大樓」(下稱系爭大樓)社區之住戶，其於98年1月18日起多次向上訴人新北市政府(改制前之臺北縣政府)陳情，主張系爭大樓社區管理委員會(下稱系爭大樓管委會)未依法提供住戶影印閱覽、未履行公告義務及第15、16屆管委會改選後未辦理移交等項，要求新北市政府依公寓大廈管理條例規定，對該管委會予以處罰。其間，經新北市政府工務局於99年5月5日至該大樓會勘後，於99年5月25日以北工使字第0990485648號函請該管委會於99年6月10日前依法辦理。而張寶玉以新北市政府未對該管委會裁罰，於法定2個月期間內應作為而不作為為由，於99年8月5日向內政部提起訴願。嗣於訴願中，新北市政府工務局於99年8月25日以北工使字第0990808019號處分書(下稱99年8月25日處分書)，以系爭大樓管委會無正當理由未提供財務報表予住戶閱覽或影印，違反公寓大廈管理條例第35條規定，依同條例第48條第3款之規定，對該管委會主任委員 李啟天 處新臺幣(下同)1,000元罰鍰，並令其於99年8月31日前履行職務，屆期未履行者，將依規定連續處罰。而訴願決定以張寶玉向新北市政府提出之陳情，並非人民依法有權請求行政機關為准駁之案件，為不受理之決定。張寶玉仍不服，遂提起行政訴訟。經原判決將訴願決定及原處分(即新北市政府工務局99年8月25日處分書)均撤銷，並駁回張寶玉其餘之訴。兩造分別就各自不利部分，提起本件上訴。
二、張寶玉(原審原告)起訴主張：其自98年11月18日起即多次申請，新北市政府雖知悉系爭大樓管委會有未依公寓大廈管理條例公告及移交會計憑證、財務報表及會議紀錄、拒絕利害關係人閱覽影印等情事，卻拒依上開條例予以裁罰，其應作為而不作為，已造成張寶玉財產上莫大損害。訴願決定率認新北市政府逾期始處以該管委會主任委員罰鍰，難謂有損害張寶玉權益之情形，與事實不符；又系爭大樓管委會既已觸犯背信、侵占及利用職務詐欺等罪，新北市政府未主動告發，已屬違法，訴願決定竟以張寶玉無法律上權利加以駁回，亦有違誤。另新北市政府不當迴護包庇，未依法裁處系爭大樓管委會第15屆及第16屆委員，危及張寶玉性命安全；且本件訴訟繫屬中，新北市政府更以報復意圖，未於區分所有權人會議紀錄載明張寶玉參選及當選事實，阻礙其當選主任委員，復教唆上開兩屆管委會委員成立無效之第17屆管委會，任令該無效管委會以每月超乎一般大樓30萬元以上之支出，造成張寶玉及所有住戶之財產損害，並每月作出違法決議張貼公告，誹謗張寶玉，已侵害其身分及人格法益，且情節重大，張寶玉雖非財產上之損害，自得請求賠償相當金額等語，求為判決：(一)訴願決定撤銷。(二)上開撤銷部分：(1)新北市政府應自99年3月1日起依公寓大廈管理條例裁罰系爭大樓管委會第15屆主委 林玉秀 、副主委 楊增益 、財委 李素惠 、監委 林德彰 ，及第16屆主委李啟天、副主委 顏志惠 、財委 陳國榮 、監委 許進財 、其他委員林德彰、 林敏秀 各4萬元至20萬元罰鍰，並連續裁罰，直至補正為止。(2)新北市政府應依公寓大廈管理條例第51條規定，廢止宏陽保全公司執照。(3)新北市政府應依刑事訴訟法第241條暨刑法背信罪，將上開人員移送檢察署。(三)新北市政府應給付張寶玉200萬元，並自起訴狀送達日起按年息百分之5計算之利息。
三、新北市政府(原審被告)則以：張寶玉陳情系爭大樓管委會未依法提供住戶影印閱覽、未履行公告義務及第15、16屆管委會改選後未辦理移交等項，要求依公寓大廈管理條例規定予以處罰乙事，新北市政府已至現場查察，並依公寓大廈管理條例相關規定辦理，請系爭管委會限期改善及處分在案，並無張寶玉所稱應作為而不作為之情事。又張寶玉提出之上開陳情，性質並非人民依法有權請求行政機關為准駁之案件，新北市政府工務局遲至99年8月25日始裁處上開管委會主任委員罰鍰，亦難謂有損害張寶玉法律上權利或利益之情形。另有關張寶玉請求賠償200萬元部分，新北市政府所屬公務員於執行職務行使公權力時，無故意或過失不法侵害人民自由或權利者，亦無怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害之情事，尚無構成國家賠償之要件等語，資為抗辯。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，並駁回張寶玉其餘之訴，係以：
(一)依公寓大廈管理條例第20條規定、第35條規定，系爭大樓管委會負有將公共基金收支情形公告及移交新管委會之義務，且不得拒絕利害關係人閱覽、影印相關資料及會議紀錄；苟有違反前開第20條規定之公告或移交義務，利害關係人得報請主管機關或訴請法院命其公告或移交；如無正當理由違反第35條規定未提供閱覽者，依同條例第48條第3款規定，主管機關除令其限期改善外，復得連續處罰。是公寓大廈管理條例第20條規定已賦予張寶玉基於利害關係人（即系爭大樓住戶）地位，有報請主管機關新北市政府作成行政處分命令管委會履行公告或移交義務之公法上請求權。職故，新北市政府就張寶玉自98年11月19日起至100年3月6日之陳情或請求事件，關於系爭大樓管委會未依上開條例第20條規定履行公告義務及第15、16屆管委會改選後未辦理移交等項部分，自應予以實體審查而為決定，方屬適法，則張寶玉以新北市政府未依其申請於法定期間內為決定，經訴願程序，依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，自屬合法，原審法院自得審酌原處分及訴願決定認定事實與適用法律有無違誤。
(二)然查，新北市政府工務局99年8月25日處分書作成日期，係在張寶玉於99年8月5日提起訴願後，核其內容僅針對系爭大樓管委會未依公寓大廈管理條例第35條規定提供財務報表予住戶閱覽或影印一案，對主任委員李啟天處以罰鍰，並限期令其履行職務；惟對於張寶玉上揭陳情或請求命系爭大樓管委會未依上開條例第20條規定履行公告、移交義務一案，截至原審法院言詞辯論終結時，新北市政府迄未作成行政處分，自屬消極未為裁量，於法未合。訴願決定遽謂張寶玉之陳情，並非人民依法有權請求行政機關為准駁之案件，逕予不受理，且將僅關於違反公寓大廈管理條例第35條規定之處理，擴大為本件全部請求之處理，顯有以偏概全之嫌，所為決定即不無疏漏、錯誤，張寶玉請求撤銷，即無不合；再新北市政府迄今仍未就張寶玉關於系爭大樓管委會違反公寓大廈管理條例第20條規定部分為處理，徒以關於該管委會違反上開條例第35條規定部分，已依同條例第48條第3款規定，對主任委員李啟天處以罰鍰及限期令其履行職務，謂為業就全件為處理，其有未遵守法定作為義務及行政怠惰情形，堪以認定，原告起訴指摘，非無理由。則新北市政府工務局99年8月25日處分書，既有恣意濫用之違法情事，自應依法撤銷該違法之處分及上開訴願決定，發回新北市政府就本件關於系爭管委會未依公寓大廈管理條例第20條規定履行公告及移交義務部分，依法為一定內容之行政處分。至張寶玉訴之聲明第2項第1款請求對該系爭大樓管委會委員處以罰鍰部分，因本件係據以申請案件，前開經撤銷部分，尚待新北市政府為實體審查另作成行政處分，致無從據以審理張寶玉上揭請求是否有無理由，自應予以駁回。
(三)又查，張寶玉訴之聲明第2項第2款、第3款、第4款之請求新北市政府應依刑事訴訟法第241條暨刑法背信罪，將上開人員移送檢察署；及依本條例第51條規定，廢止宏陽保全公司執照，並請求新北市政府給付200萬元之損害賠償部分，或非屬行政爭議之公法事件，或非屬課以義務訴訟範疇，張寶玉遽行提起該等訴訟，徵諸行政訴訟法第107條第1項第1款及第10款之規定，難謂為合法，自應予駁回等詞，為其判斷基礎。
五、本院查：
(一)按行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。」茲所稱「依法申請之案件」，係指人民依據法律有請求行政機關作成一定行政處分之公法上請求權而言；若屬單純建議事項或促請行政機關依職權為一定行政行為之陳情，自不包括在內。次按「管理負責人或管理委員會應定期將公共基金或區分所有權人、住戶應分擔或其他應負擔費用之收支、保管及運用情形公告，並於解職、離職或管理委員會改組時，將公共基金收支情形、會計憑證、會計帳簿、財務報表、印鑑及餘額移交新管理負責人或新管理委員會。管理負責人或管理委員會拒絕前項公告或移交，經催告於七日內仍不公告或移交時，得報請主管機關或訴請法院命其公告或移交。」「有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)主管機關處新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：……七、管理負責人、主任委員或管理委員違反第20條所定之公告或移交義務者。」分別為公寓大廈管理條例第20條、第49條第1項第7款所明定。查行政院於82年送請立法院審議之公寓大廈管理條例草案，基於公寓大廈住戶自治管理之立法精神，關於管理負責人或管理委員拒絕將公共基金移交新管理負責人或新管理委員會之情形，於該草案第21條(相當於現行同條例第20條）第2項原僅規定：「管理負責人或管理委員會拒絕移交，經催告仍不移交時，得訴請法院命其移交。」並無行政機關得介入處理之規定。嗣立法院審議時，因鑑於該草案第39條（相當現行同條例第49條）規定，管理委員會之管理負責人、主任委員或管理委員違反第21條移交義務時，主管機關可處以4萬元以上至20萬元之罰鍰，藉由行政制裁督促渠等履行上述義務，若依原草案第21條規定未註明得報請主管機關處理，則主管機關無從知悉予以裁罰，乃於該條第2項增加得報請主管機關命移交等文字(立法院公報第83卷第82期委員會紀錄第424-428頁參照)。足見公寓大廈管理條例第20條第2項規定管理委員會或管理負責人經催告仍未履行同條第1項公告或移交義務時，得報請主管機關命其公告或移交，僅在促使主管機關發動職權，督促管理委員會履行上開義務，並得於其違反公告或移交義務時，對管理負責人、主任委員或管理委員為裁罰；並未賦予新管理委員會、新管理負責人或住戶得請求主管機關作成命原管理委員會公告、移交或依公寓大廈管理條例第49條規定對管理負責人、主任委員或管理委員作成裁罰處分之公法上請求權，即非屬行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」。
(二)經查，張寶玉為系爭大樓之住戶，其於98年1月18日起多次向新北市政府陳情，主張系爭大樓管委會未依法提供住戶影印閱覽、未履行公告義務及第15、16屆管委會改選後未辦理移交等項，要求新北市政府依公寓大廈管理條例規定予以處罰。其間，經新北市政府工務局於99年5月5日至系爭大樓會勘後，於99年5月25日發函請該管委會於99年6月10日前依法辦理，張寶玉因認新北市政府未對該管委會裁罰，於99年8月5日提起訴願。嗣於訴願中，新北市政府工務局以系爭大樓管委會無正當理由未提供財務報表予住戶閱覽或影印，違反公寓大廈管理條例第35條規定，依同條例第48條第3款規定，以99年8月25日處分書對該管委會主任委員李啟天處1,000元之罰鍰，並限期令其履行職務；訴願決定則以張寶玉向新北市政府提出之陳情，並非人民依法有權請求行政機關為准駁之案件，而為不受理之決定等情，乃原審所確定之事實。則依上揭規定及說明，張寶玉陳情主張系爭大樓管委會違反公寓大廈管理條例第20條第1項規定之公告及移交義務，請求新北市政府予以處罰，性質上僅是建議或促使主管機關新北市政府發動職權，依同條例第49條第1項第7款規定對該管委會之管理負責人、主任委員或管理委員予以裁罰，並限期令其履行上開義務；惟上述公寓大廈管理條條例第20條第2項規定，並未賦予張寶玉本於該大樓住戶資格，有請求主管機關新北市政府作成命系爭大樓管委會履行公告、移交義務或依同條例第49條第1項第7款規定對上開主任委員或管理委員作成裁罰處分之公法上請求權，即非屬「依法申請之案件」。故訴願決定自程序上駁回其訴願，自無不合，張寶玉復以新北市政府對於其申請，未於法定期間作成對系爭大樓管委會之主任委員、管理委員處以罰鍰為由，依行政訴訟法第5條第1項規定提起本件課予義務訴訟，其起訴自非合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定應予裁定駁回；且依前述，張寶玉係以新北市政府怠為處分而提起課予義務訴訟，對於新北市工務局所為前開99年8月25日處分書並未表示不服，亦未於起訴聲明請求撤銷上開處分。則原審未審究公寓大廈管理條例第20條之規範意旨，遽謂張寶玉本於該大樓住戶之利害關係人地位，有請求新北市政府命管委會履行上開公告或移交義務之公法上權利，以判決撤銷訴願決定及原處分(即上開新北市工務局99年8月25日處分書)，發回由新北市政府依公寓大廈管理條例第20條規定重為處分，自有判決適用法規不當及訴外裁判之違法，新北市政府據以指摘原判決違法，即堪採取。
(三)復按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「公寓大廈管理維護公司，違反第43條規定者，中央主管機關應通知限期改正；屆期不改正者，得予停業、廢止其許可或登記證……；其未依規定向中央主管機關申領登記證者，中央主管機關應廢止其許可。……」公寓大廈管理條例第2條、第51條分別定有明文。是依上開條例第51條規定廢止公寓大廈管理維護公司之登記證或許可，係屬於中央主管機關內政部之權責；且該規定亦未賦予人民有請求內政部作成廢止公寓大廈管理維護公司登記證之公法上權利。張寶玉起訴之聲明第2項第2款請求新北市政府作成廢止宏陽保全公司登記執照之處分，於法即有未合；另張寶玉起訴之聲明第2項第3款請求新北市政府應依刑事訴訟法第241條暨刑法背信罪，將系爭大樓第15屆、第16屆管委會主任委員及管理委員移送檢察機關偵辦，非屬於公法爭議事件，行政法院並無審判權，此部分起訴亦不合法，原判決依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款規定，自程序上駁回其上開請求，並無不合。又依行政訴訟法第7條之規定，當事人提起行政訴訟，固得於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償或其他財產上之給付，惟此應以其提起之行政訴訟合法為前提，始得合併請求。張寶玉所提前開課予義務訴訟既不合法，則其依國家賠償法請求損害賠償部分，即失所附麗，亦非合法，原判決駁回張寶玉此部分之訴，結論並無不合，仍應予維持。
(四)綜上所述，原判決將訴願決定及原處分（即新北市政府工務局99年8月25日處分書)均予撤銷，既有如上所述之違法，上訴人新北市政府就此部分求為廢棄，即為有理由；並因此部分事實已明確，故將原判決關於撤銷訴願決定及原處分暨該訴訟費用部分均廢棄，並由本院自為判決，駁回上訴人張寶玉在第一審此部分之訴。至於原判決駁回上訴人張寶玉在原審其餘之訴部分，核無違誤，上訴人張寶玉就此部分指摘原判決違法，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴人張寶玉之上訴為無理由、上訴人新北市政府之上訴為有理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國100年11月24日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年11月25日
書記官伍榮陞