臺北高等行政法院106年度訴字第1391號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第1391號判決

裁判日期：民國107年02月26日

裁判案由：都市更新

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1391號106年度訴字第1392號107年1月25日辯論終結原告 李少瓊
蕭美華 共同訴訟代理人 柯清貴 律師被告臺北市政府代表人 柯文哲 訴訟代理人 林家祺 律師複代理人 許照生 律師
參加人沅利建設股份有限公司代表人 江繆金照 訴訟代理人 王聖舜 律師
林婉靜 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服被告中華民國106年8月1日府都新字第10630755302號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第127條第1項定有明文。本院106年度訴字第1391號、第1392號都市更新事件，係基於同一之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並合併判決之，合先敘明。
二、事實概要：被告以民國102年2月7日府都新字第10230071700號公告核定由參加人擔任實施者擬具之「擬定臺北市○○區○○段2小段519地號等56筆土地都市更新事業計畫案」，嗣參加人申請「變更臺北市○○區○○段2小段519地號等23筆土地都市更新事業計畫及擬定權利變換計畫案」（下稱系爭都市更新及權利變換計畫案）核定，此經被告於105年6月17日進行聽證程序，嗣以106年8月1日府都新字第10630755302號函（下稱原處分）准予核定實施。原告李少瓊居住門牌號碼臺北市○○區○○街○○○巷○○○○○號房屋、原告蕭美華居住門牌號碼臺北市○○區○○街○○○巷○○○○○號房屋坐落於本件都市更新事業計畫土地範圍中，乃不服原處分，提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分。
三、原告起訴主張：
（一）系爭都市更新案地主訴外人 張來河 、 袁牛小妮 分別於103年5月2日及同年月20日以存證信函表示撤銷對系爭都更案之變更事業計畫同意書，而訴外人即地主 王真華 迄至105年5月間，仍就系爭都更案與參加人訟爭中，足見參加人103年7月24日向被告提出申請變更系爭都更案及權利變換計畫時，上開地主均不同意參與系爭都更案。詎料參加人竟稱已取得私有土地及合法建物所有權人五分之三及其面積三分之二以上同意，顯屬記載不實，此瑕疵無從藉由事後與上開地主達成和解取得同意而治癒，原處分竟予核定，自有違法。
（二）參加人並未充分揭露參與系爭都更案協議之法律效果，原告不願全盤接受參加人所提協商條件，即遭參加人認定為未達成協商，未能與參加人簽訂協議，而未於系爭都更案權利變換計畫取得安置面積，僅得領取現金補償。被告未盡監督之責，任由參加人妄為，原處分自有違法。且原告已於106年10月2日就原處分所核定參加人對原告之補償方案為異議，然被告以本件業經聽證程序為由，迄今未予處置云云。為此聲明求為判決撤銷原處分。
四、被告則以：
（一）原告為系爭都更案更新單元範圍內坐落國有土地之違建戶，並非都市更新條例第22條保障之對象，與原處分不具利害關係，其提起本件訴訟應屬當事人不適格等語。
（二）不論訴外人張來河、袁牛小妮、王真華是否同意系爭都市更新，更新單元範圍內私有土地及合法建築物所有權人同意比例仍高達72.73％及83.33％，超過都市更新條例第22條第1項規定之法定比例五分之三，土地總面積及合法建物總樓地板面積之同意比例則為80.69％及85.82％，亦高於都市更新條例第22條第1項規定之法定比例三分之二。是以，本件並無原告所稱未達法定比例之情。
（三）被告已於105年6月17日就系爭都更案變更事業計畫及權利變換計畫舉辦聽證，原告亦已到場並陳述意見，參加人業於公聽會中說明，就原告提出利潤分配之建議，考量原告為違建戶，未與參加人達成協議，故無法申請容積獎勵等語，有聽證紀錄可稽。被告斟酌原告於聽證之陳述，並說明是否採納及理由，踐行正當法律程序。參加人於公聽會中，業就變更事業計畫說明財務計畫、收益分析、建築設計，就權利變換計畫之完整內容、分配程序、整體都市更新前後之價值評估為說明，臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都審會）106年2月13日第270次會議已依據聽證紀錄逐一討論決議，與司法院釋字第709號解釋要求之聽證程序相符。原告稱參加人未向原告揭露達成協議與否之法律效果分別為何，與事實不符。為此聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人略以：參加人屬都市更新條例第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，故申請變更都市更新事業計畫，依都市更新條例第22條第1項規定，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人超過五分之三之同意，並經所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積超過三分之二同意。
參加人於103年7月24日向被告提出系爭都市更新事業計畫及權利變換計畫時，縱使扣除訴外人張來河等人之土地及建物，所取得之同意比例亦超過前揭法定比例，被告據以作成原處分核准參加人之變更申請，並無任何違法或誤認事實之情。原告為系爭都更案更新事業計畫範圍內占有公有地之違建戶，依都市更新條例第36條及臺北市都市更新自治條例第19條第2項第6款規定，就違建戶僅提供容積獎勵，違建戶如與實施者簽訂安置協議書，實施者即得據以申請容積獎勵，再將容積獎勵回饋成違建戶之安置面積。因原告未與參加人簽訂協議，參加人無從據以向被告申請容積獎勵，故原告僅得領取現金補償。本件都更程序進行中，參加人均持續與原告洽談，包括是否簽訂協議書以申請容積獎勵及安置面積，並告知如不簽訂協議書即獲得現金補償，故已明確告知是否簽訂協議書之法律效果，此由權利變更計畫案意見回應綜理表可證。原告已於105年6月17日聽證會中陳述意見，參加人業已回覆，被告充分討論並斟酌全部聽證紀錄後，始作成原處分，並無原告所稱未充分揭露相關利害關係之情等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、本院判斷如下：
（一）按都市更新條例乃以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境、增進公共利益之目的而制定。於消極面，固然係作為都市更新單元範圍內限制人民財產權與居住自由之法律依據；但於積極面，則具有使人民得享安全、和平與尊嚴之適足居住以實現自我之義涵，而為憲法第15條生存權所指攝範圍。原長期居住於都市更新單元範圍內之人民，乃立基於此實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，即使就土地之使用欠缺合法權源，國家本於憲法第15條、仍應提供享有基本尊嚴之生存保護。而都市更新事業計畫及權利變換計畫攸關仰賴所更新範圍內土地居住者日後生活模式，主管機關就上開計畫之核定，當然對長期居住於其上者之權益發生影響，此權益不限於財產權，且及於生存權，就此為主張者，屬當事人適格，不以居住其上具有合法財產權源者為限。都市更新條例第41條規定：「權利變換範圍內占有他人土地之舊違章建築戶處理事宜，由實施者提出處理方案，納入權利變換計畫內一併報核；有異議時，準用第32條規定辦理。」相當程度地肯認上開生存權可為權利價值量化評定，因而得準用權利價值爭議程序為行政救濟。本件原告非屬系爭都市計畫更新單元內土地或其上合法建物之所有權人，亦無他項權利，但既長期居住於此，而為兩造及參加人所不爭執，原告就核定都市更新與權利變換計畫之原處分，求為撤銷，乃具當事人適格。
（二）第按，依都市更新條例，都市更新單元內反對者對於主管機關作成都市更新與權利變換計畫核定該等處分之行政救濟途徑，乃為雙軌：
1.對於權利變換計畫中「權利價值」之爭議，應於權利變換計畫書核定2個月內向主管機關提出異議，由主管機關作成審議核復，仍有不服者，提起訴願、行政訴訟救濟之（都市更新條例第32條第1項）。異議或行政救濟期間，實施者非經主管機關核准，「不得」停止都市更新事業之進行（都市更新條例第32條第2項）。異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補（都市更新條例第32條第3項）。前揭異於其他行政處分救濟程序及效果之設計，當係植基於權利變換建構於「等價值互易」之私法關係，即權利變換計畫實施過程中，打破相關權利人之原有權利界限，放入「權利容器」中，嗣都市計畫開發完成後，再依其原先之權利價值比例，重新分配開發後所得享有之成果（都市更新條例第3條第1項第5款權利變換定義參照）。因此，權利變換計畫成敗關鍵在於權利變換計畫實施前「權利價值之評定」，此除有賴客觀而專業之鑑價技術外，其實並不排除權利互易當事人以主觀價值交換客觀價值並不等價物質之合意。區隔權利價值爭議程序，並以「救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補」為其效果之救濟設計，除可排除僅因當事人權利價值評定爭議所可能導致之都市更新時程延宕外，爭議程序中也不排除另有第三者之專業技術性諮詢可續行提供估價合理性基礎（都市更新條例第32條第1項但書），強化當事人即使於權利變換計畫實施後，仍得以協商方式獲得主觀上最佳化結果之可能。因此，都市更新條例第32條第1項就權利變換計畫中權利價值爭議之異議程序規定，顯異於一般行政救濟程序（如訴願）行政機關先行自省之程序利益，也非透過公開言詞辯論，課予主管機關就此斟酌與說理義務之聽證程序能得替代。
2.至於都市更新與權利變換計畫中其他非關於權利價值之爭議，反對主管機關之核定者，仍應循訴願、行政訴訟之程序救濟之。當然，主管機關該等核定之作成，如經聽證程序者，得免除其先行程序（行政程序法第109條）。
3.本件原告就原處分合法與否之爭執，在於系爭都市更新計畫中私有土地所有權人同意比例，以及實施者就權利變換計畫之協商是否充分揭露資訊，與權利價值之評定無涉。從而，原告不服原處分，因原處分係依聽證程序作成，免除訴願程序而得提起本件撤銷訴訟，並無疑義。
（三）被告前核定由參加人擔任實施者擬具「擬定臺北市○○區○○段2小段519地號等56筆土地都市更新事業計畫案」，嗣參加人於103年7月24日申請系爭都市更新及權利變換計畫案核定，經被告於105年6月17日進行聽證程序，而以原處分准予核定實施等節，有參加人103年7月24日申請書、被告105年5月17日府都新字第10530183400號聽證公告、105年6月17日聽證紀錄、都更爭審會106年2月13日第270次會議紀錄、被告106年8月1日府都新字第10630755300號公告及原處分等件影本在卷為憑，可信為實。原告雖主張系爭都市更新案未經更新範圍內私有土地及合法建物所有權人五分之三及其面積三分之二以上同意，以及實施者就權利變換之計畫之協商未充分揭露資訊，被告逕予核定，乃有違法。但查：
1.系爭都市更新計畫係依都市更新條例第10條實施，經更新單元範圍內私有土地及合法建築物所有權人同意比例達72.73％及83.33％（未計入訴外人張來河、 袁牛小泥 以及王真華持分面積），超過都市更新條例第22條第1項規定之法定比例3/5，土地總面積及合法建物總樓地板面積之同意比例則為80.69％及85.82％，亦高於同條例第22條第1項規定之法定比例2/3，有卷附系爭都更案變更事業計畫土地同意比例清冊、合法建物同意比例清冊可憑。原告僅以訴外人張來河、袁牛小泥及王真華並未同意參與系爭都市更新計畫案，而質疑該計畫案未達一定比例私有土地所有權人同意，殊乏所據。
2.原告非屬系爭都市計畫更新單元內土地或其上合法建物之所有權人，亦無他項權利，只是為在地居民，都市更新條例第41條前段「權利變換範圍內占有他人土地之舊違章建築戶處理事宜，由實施者提出處理方案，納入權利變換計畫內一併報核」之規定，雖提供了其等因都市更新案就生存權保障所應得之安置（現地或異地）或現金補償得納入權利變換計畫內之法律依據，但究竟如何將之生存權量化估價，而得納入權利變換計畫，仍有其實際上困難。徵諸權利變換具有當事人互易契約之本質，其量化首先當仍委諸當事人協議。本件參加人即系爭都市更新實施者參據都市更新條例第36條第2項關於因權利變換而拆除或遷移之土地改良物，應補償其價值或建築物之殘餘價值（補償金額有異議時，由直轄市主管機關核定）之規定﹔同條例第44條第3項授權制定之都市更新建築容積獎勵辦法第11條規定：「（第1項）處理占有他人土地之舊違章建築戶，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之二十為上限。……（第2項）前項舊違章建築戶之認定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」以及臺北市都市更新自治條例第19條第1款容積獎勵項目、第2款第6目就違章建築戶容積獎勵評定等規定，因指原告權利納入權利變換計畫處理之原則為：與參加人協議者，得為安置，其面積以容積獎勵為度﹔未能達成協議者，則補償其等所居住土地改良物之價值。
3.經核，原告並未否認參加人多次以上開原則與之協議權利變換內容。再者，被告係經聽證程序始作成系爭都市更新案之權利變換計畫核定，原告於105年6月17日聽證程序均陳述意見，關於權利變換部分之質疑，已經參加人所委託之弘傑不動產事業股份有限公司復以考量原告為違建戶，未與參加人達成協議，故無法申請容積獎勵等語在案，此部分言詞辯論內容，為被告都審會106年2月13日第270次會議所參據，作成同意參加人所提出之權利變換計畫，然請參加人續與原告等溝通之結論，凡此均見諸聽證記錄、聽證意見書、權利變更計畫案意見回應綜理表以及被告都審會第270次會議記錄在卷可憑（參見106年度訴字第1391號事件原處分乙卷）。職是，
原告就系爭權利變換計畫之形成，並未有因資訊不對等而導致判斷錯誤，或因此欠缺程序參與之機會，尚非得因與都市更新範圍內其他權利人以及實施者無法達成共識，遽指實施者資訊揭露不足，欠缺正當程序，進而指摘作成系爭權利變換計畫核定之原處分為違法。
七、從而，原告之主張並無可採。原處分認事用法，均無違誤，原告指其違法，求為撤銷，為無理由，應予駁回。至於原告另於106年10月2日提出異議於被告，如係有涉於權利價值之評定者，應由被告另循都市更新條例第32條第1項異議程序處理，其判斷與本事件之認定無涉，亦併指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年2月26日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官劉穎怡
法官林秀圓法官楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年2月26日
書記官徐子嵐