裁判字號：最高行政法院106年判字第147號判決
裁判日期：民國106年03月30日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
106年度判字第147號上訴人幸太企業股份有限公司代表人 李政峰 訴訟代理人 蕭萬龍 律師被上訴人桃園市政府代表人 鄭文燦 訴訟代理人 林宗竭 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年9月22日臺北高等行政法院105年度訴字第143號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於（改制前）桃園縣○○鎮○○段○○小段589、589-2及179-1地號土地（位於自來水水質水量保護區範圍內）非法棄置回填廢棄物，前經被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定，以民國99年8月11日府環廢字第0990806228號函（即基礎處分，下稱A處分），限期上訴人於99年8月31日前完成○○○鎮○○段○○小段及同段○○○小段等37筆地號」之廢棄物清理作業，惟上訴人逾期未清理，為避免系爭污染土地範圍持續惡化，被上訴人依廢棄物清理法第71條規定代履行清除處理工作，並委由經濟部水利署北區水資源局於101年底代為清理，該局於102年12月31日向被上訴人請求分攤清理費用計新臺幣（下同）5,353,839元整，被上訴人遂以103年6月16日府環事字第1030138486號函（即執行處分，下稱B處分）限期上訴人於103年7月31日前繳納該筆代履行費用，倘逾期未繳納，將移送行政執行署強制執行；嗣上訴人以臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）104年1月29日99年度訴字第456號刑事判決（下稱桃園地院刑事判決）中諭知無法證明上訴人有掩埋廢棄物於（改制前）桃園縣○○鎮○○段○○小段589、589-2地號土地（下稱系爭土地）之事實，該部分係無罪，且檢察官未上訴而確定，符合「發生新事實或發現新證據」之要件為由，於104年5月15日（原處分及訴願決定均誤植為104年5月18日）依行政程序法第128條規定，申請行政程序重開並撤銷B處分，經被上訴人認無行政程序法第128條第1項各款之事由，依行政程序法第129條規定以104年6月1日府環事字第1040127548號函（下稱原處分）駁回申請，上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟經原判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人因B處分寄存送達當時歇業而有疏誤逾期提起訴願，遭行政院環境保護署104年1月14日環署訴字第1030076417號訴願決定書為訴願不受理，該訴願決定書於104年1月15日收受，故本件於104年5月15日依行政程序法第128條申請程序重開，當屬合法。又A處分係適用「廢棄物清理法」；B處分係適用「行政執行法」第29條命上訴人繳納代履行費用，足見A處分對B處分無構成要件效力，故B處分之作成，自應審酌「於A處分作成之後是否另有其他新事實或新證據」。（二）依桃園地院99年度訴字第456號刑事案件之證人 林原平 ，於審理中證稱未曾見過其他業者載運廢棄物至上訴人公司、無填廢土之行為，且其於偵訊中未指明載運廢棄物之地點是否為系爭土地，足見本件無具體事證可認定上訴人有提供系爭土地予他人傾倒廢棄物。又證人 傅進賢 於桃園地院刑事案件審理中證稱是其指示檢察官開挖系爭土地等多筆土地，復稱時間很久了，差不多有20年，那時候上訴人負責人 李太郎 已經休息沒有做，不是上訴人負責人掩埋等語，可知證人於審理中所述顯與偵查中所述完全不同，且所稱掩埋廢棄物期間亦與起訴書所載完全不同，難以其所述做為系爭土地開挖出之廢棄物均為上訴人所掩埋之證據。另依系爭土地周圍之88年6月11日之航照圖及套繪之地籍圖，可見系爭土地附近均有其他道路可通行，況查桃園地院85年度易字第4181號判決，已認定訴外人 劉安村 於桃園市○○區○○段○○小段588地號旁周圍之土地傾倒廢土，顯見系爭土地之廢棄物非上訴人所棄置。上揭有利於上訴人之「新事實或新證據」，於B處分作成前已存在，然因該「新事實或新證據」係於刑事案件審理中所發生，因此被上訴人於行政程序中不知而未使用，自足該當行政程序法第128條第1項第2款所稱之「新證據」。（三）本件B處分之基礎係為另案臺灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書（案號：97年度偵字第11116號、偵字第26321號、98年度偵字第1450號、偵字第6890號、偵字第23581號及偵字第23582號起訴書），既經另案桃園地院刑事判決審認上訴人無棄置廢棄物於系爭土地而為無罪確定，該刑事審判中證人具結後所作之證述內容，於102年1月29日即已存在，惟當時該刑事案件仍審理中，上訴人於法院認定證人證詞可採後始將新證據提出，該當行政訴訟法第273條第1項第13、14款所定之事由，本件自應重啟行政程序並撤銷B處分等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應依上訴人104年5月15日之申請，作成准予重開行政程序之行政處分；被上訴人應撤銷B處分。
三、被上訴人則以：（一）A處分（嗣經被上訴人100年3月10日府環事字第1001601606號函以誤繕為由，將A處分之37筆土地更正為38筆土地）認定上訴人於（改制前）桃園縣○○鎮○○段○○小段及同段○○○小段等38筆地號土地（含179之1地號及系爭土地）棄置廢棄物之部分，業經原審法院100年度訴字第479號判決、本院101年度裁字第889號裁定駁回確定，則B處分係以已生實質確定力之A處分為基礎，A處分即有構成要件效力。又上訴人主張B處分認定有誤之部分，實屬原審法院100年度訴字第479號判決、本院101年度裁字第889號裁定所及之訴訟標的範圍內，上訴人受既判力之拘束，自不得為相反之主張；縱認本件訴訟標的與前案並非完全相符，非屬既判力範圍，本件基於爭點效及構成要件效力理論，A處分認定之事實亦應拘束行政法院。（二）本件A處分業經行政訴訟判決確定，事後始發生行政程序法第128條第1項各款情形，本件桃園地院刑事判決並非在處分作成前即已存在而未經斟酌，自與申請程序重開之法定要件不合，且上訴人於A處分之判決確定後，本得提起再審之訴，則上訴人捨棄再審程序救濟途徑而依行政程序法第128條請求重開行政程序，不應准許。又上訴人主張之新證據，倘係訴外人林原平於另案桃園地院99年度訴字第456號刑事案件於102年1月29日審理程序之證述內容，則上訴人於該案件基於刑事程序共同被告之地位而參與程序，顯於102年1月29日證述當日即已知悉此一新證據，惟上訴人至104年5月15日始提出行政程序再開申請書，顯然已逾3個月之法定期間。另上訴人所主張行政程序重開事由，均不符針對B處分所提程序重開之要件，反係挑戰已確定之A處分事實基礎。（三）上訴人前負責人 吳春美 於97年11月18日會勘時，就系爭廢棄物發現地位於上訴人之大溪廠「實際作業廠區」等事實並不爭執；且上訴人於另案就其未經主管機關許可，擅自以掩埋之處理方式處置營建廢棄物及爐碴等事業廢棄物等情，亦不爭執；被上訴人於98年1月19日曾以府地用字第0980024407號裁處書裁處上訴人30萬元罰鍰，經上訴人於期限前繳納完畢，且未提起行政爭訟，亦可見上訴人前於相關行政處分及法院審理程序中，均不爭執「上訴人在系爭土地掩埋廢棄物」之事實，惟上訴人於本件為相反主張，不僅違反禁反言原則，亦顯見被上訴人否准上訴人請求重開行政程序，實無違誤。又被上訴人非僅憑檢察官起訴書即認定上訴人於系爭土地棄置廢棄物，且證人傅進賢與林原平縱然不知悉系爭土地上開挖發現之廢棄物是否為上訴人所為，亦不影響認定系爭土地上開挖發現之廢棄物為上訴人所為等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）行政程序法第128條第1項第2款規定所謂「發現新證據」，係指於作成行政處分時業已存在，但申請人不知有此，致未經斟酌之證據，且以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。又依廢棄物清理法第71條第1項、第4項等規定，當事人不依規定清除、處理之廢棄物，該管主管機關或執行機關得命當事人限期清除處理，屆期不為清除處理時，該管主管機關得代為清除、處理或委託清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，即可移送強制執行。另依行政執行法第29條第2項之規定，係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）之規定執行之。綜上，義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用（屆期未清償者，移送強制執行），抑或依行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，自可擇一為之。（二）行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎，即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。又行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於構成要件（事實）效力，原則上不能否定該處分之效力。另依行政訴訟法第213條之規定，訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（改制前行政法院72年判字第336號判例參照）。（三）A處分係命上訴人於99年8月31日前完成上開土地之廢棄物清理作業，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第479號判決、本院101年度裁字第889號裁定駁回上訴確定。而B處分則係以上訴人於被上訴人所為A處分後，已逾清除處理期限仍未配合清理，為避免系爭污染土地（即179之1地號土地及系爭土地）範圍持續惡化，被上訴人爰依廢棄物清理法第71條之規定，委由經濟部水利署北區水資源局針對系爭廢棄物代為清理完成，因該局向被上訴人請求分攤清理費用5,353,839元，乃限期上訴人於103年7月31日前繳納該筆代履行費用，倘逾期未繳納，將移送行政執行署強制執行。綜觀B處分之意旨，不論係依廢棄物清理法第71條規定或是依行政執行法第29條規定作成，B處分係在A處分已認定上訴人為系爭土地廢棄物之清理義務人，於限期完成清理，逾期仍未清理時，因而代為清理，所為限期上訴人繳納清理費用或代履行費用，其主要目的係在執行A處分限期上訴人清理義務，A處分乃為B處分之基礎處分。因此有關上訴人確有於系爭土地棄置掩埋廢棄物，應於99年8月31日前完成清理義務等前提爭議，業經原審法院100年度訴字第479號判決、本院101年度裁字第889號裁定肯認A處分之合法性。則作為B處分基礎處分之A處分既未經撤銷、廢止或因其他事由失效，兩造均受其拘束，被上訴人據而作成B處分，自屬有據，上訴人不得於B處分之救濟中，爭執A處分之合法性。（四）本件上訴人申請重開行政程序，係為撤銷B處分，惟依上訴人所述，其主張之新證據即證人林原平及傅進賢之證詞，係在證明系爭土地之廢棄物非上訴人所棄置，核係對已經判決確定之A處分為指摘，而有關上訴人確有於系爭土地棄置掩埋廢棄物，應於99年8月31日前完成清理義務等爭議，業經原審判決及本院裁定肯認A處分之合法性，於A處分未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，兩造均應受拘束，被上訴人據而作成B處分，本屬有據。從而，上訴人提出桃園地院99年度訴字第456號刑事案件之證人林原平及傅進賢之證詞，經斟酌後仍無從使其受較為有利之處分，自與行政程序法第128條第1項第2款之要件不符。是上訴人申請行政程序重開，於法未合，被上訴人以原處分予以否准，並無違誤。至上訴人聲請原審法院向經濟部水利署北區水資源局函查「中庄調整池預定地第1期廢棄物清理計畫」之履約地點、金額計算方式等相關資料，核係對B處分之實體理由主張，然本件既不符行政程序重開之規定，是上訴人實體理由主張，無庸再予審酌等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）A處分係依廢棄物清理法第71條，然B處分係依行政執行法第29條，適用法律各異，二者之計算標準、性質全然不同，可知前者並非後者之先決事項，參酌本院104年度判字第62號判決之意旨，A處分對B處分自無構成要件效力。況B處分亦無記載A處分係B處分作成之前提要件，原判決逕指A處分係B處分作成之基礎處分，顯有認定事實與證物未合之違誤。又原判決對A處分及B處分二者間究竟係如何認定有構成要件效力，未見於判決中具體論述，僅說明構成要件效力之定義，對二者計算標準、性質全然不同之處卻無回應，顯有違反行政程序法第9條、理由不備、理由矛盾等違法。（二）上訴人所提出之新證據係針對B處分，然原判決卻逕認此係對A處分提出新證據，依桃園地院刑事判決，認定上訴人無罪之理由，係證人林原平及傅進賢之證言，均足證並無具體事證可認定上訴人有提供系爭土地予他人傾倒廢棄物，亦難以其等所述作為系爭土地開挖出之廢棄物均為上訴人所掩埋之證據，原判決逕稱上開新證據係針對A處分所提出，顯有違誤；且原判決若不採上訴人所提出之新證據係針對B處分，亦應於原判決理由欄說明為何不採，原判決僅泛稱證人說詞係對於A處分為指摘，對於上訴人所提出之新證據與B處分之關係，存在之時間點，是否不知而未使用等情，皆無任何說明，亦無具體論述其認定之依據，顯有適用法規不當及判決理由不備之違法等語。
六、本院查：（一）按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、……二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。……（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」上開條文第1項第2款規定所謂「發現新證據」，係指於作成行政處分時業已存在，但申請人不知有此，致未經斟酌之證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。復按廢棄物清理法第71條第1項、第4項規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」行政執行法第29條規定：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」依上開規定，廢棄物清理義務人未遵限清除處理改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條之規定代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依前揭行政執行法第29條之規定，預估必要之代履行費用，以發執行命令之方式處理，均為法之所許，自可擇一為之。（二）就本件B處分內載之文義「本府爰依廢棄物清理法第71條規定代為履行清除處理工作，貴事業所需負擔費用為新台幣5,353,839元整」等語觀之，B處分應係依廢棄物清理法第71條所作成，雖後附理由及法令依據贅引行政執行法第29條規定，惟尚不影響B處分係依廢棄物清理法第71條所作成之事實，原判決以本件B處分之作成，依其處分意旨觀之，究係依行政執行法第29條之規定命上訴人繳納代履行費用，或係依廢棄物清理法第71條之規定命上訴人繳納已清理之費用，固有未明，然僅可擇一為之等語，其理由雖有不同，惟查無論代履行費用求償之依據為何，均不影響本件B處分之主要目的係在執行A處分，故A處分為B處分之基礎處分之性質，是原判決以：B處分係在A處分已認定上訴人為系爭土地廢棄物之清理義務人，於限期完成清理，逾期仍未清理時，因而代為清理，所為限期上訴人繳納清理費用或代履行費用，其主要目的係在執行A處分限期上訴人清理義務，A處分乃為B處分之基礎處分；因此有關上訴人確有於系爭土地棄置掩埋廢棄物，應於99年8月31日前完成清理義務等前提爭議，業經原審100年度訴字第479號判決、本院101年度裁字第889號裁定肯認A處分之合法性；則作為B處分基礎處分之A處分既未經撤銷、廢止或因其他事由失效，兩造均受其拘束，被上訴人據而作成B處分，自屬有據，上訴人本不得於B處分之救濟案中，爭執前面基礎處分即A處分之合法性等語，業已說明A處分對於B處分而言具有構成要件效力之理由，經核並無違誤。上訴意旨主張A處分係依廢棄物清理法第71條，然B處分係依行政執行法第29條，適用法律各異，二者之計算標準、性質全然不同，可知前者並非後者之先決事項；況B處分亦無記載A處分係B處分作成之前提要件，原判決逕指A處分係B處分作成之基礎處分，顯有認定事實與證物未合之違誤；又原判決對A處分及B處分二者間究竟係如何認定有構成要件效力，未見於判決中具體論述，對二者計算標準、性質全然不同之處卻無回應，顯有違反行政程序法第9條、理由不備、理由矛盾等違法云云，無非對於業經原判決詳予論述不採之理由，再予爭執，揆之以上說明，核無足採。至上訴意旨所引本院104年度判字第62號判決，旨在闡述營業稅與所得稅在性質上及目的上本屬有別，兩者之租稅客體範圍、稅賦負擔者、計徵標準、及稅率均不相同，適用之法律各異，前者並非後者之先決事項，自無構成要件效力可言等語，與本件A處分係B處分作成之基礎處分之案情有別，自無援用之餘地。（三）上訴意旨雖稱其所提出之新證據係針對B處分，其所謂新證據係桃園地院刑事判決之證人林原平及傅進賢之證言，惟查上開證人係就上訴人是否有提供系爭土地予他人傾倒廢棄物，及上訴人是否有在系爭土地上棄置廢棄物一節作證，與B處分係命上訴人繳納代履行費用毫無關涉，惟與A處分係認上訴人為系爭土地廢棄物之清理義務人並限期命其清理完畢有關，是原判決認上訴人所提出之新證據係針對A處分所提出，而與B處分無關等語，經核並無違證據及經驗法則。上訴意旨主張上訴人所提出之新證據係針對B處分，然原判決卻逕認上開新證據係針對A處分所提出，顯有違誤云云，自無足採。（四）上訴人於桃園地院上開刑事案件以共同被告之身分參與審理程序，則上開證人於102年1月29日在上開刑事案件作證時，上訴人即已知悉該證據，而得據以申請程序重開，惟上訴人遲至104年5月15日始提出本件程序重開之申請，顯已逾行政程序法第128條第2項之3個月法定救濟期間，其程序重開之申請亦於法不合，原判決雖未以此為理由駁回上訴人之訴，惟尚不影響原判決以上訴人所提出之新證據與B處分無關，縱經斟酌仍無從使其受較有利之處分，被上訴人否准上訴人程序重開之申請並無違誤之結論。上訴意旨主張原判決僅泛稱證人說詞係對於A處分為指摘，對於上訴人所提出之新證據與B處分之關係，存在之時間點，是否不知而未使用等情，皆無任何說明，亦無具體論述其認定之依據，顯有適用法規不當及理由不備之違法云云，亦屬無據。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年3月30日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官楊得君法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國106年3月30日
書記官劉柏君