臺北高等行政法院109年度訴字第505號判決

裁判字號：臺北高等行政法院109年訴字第505號判決

裁判日期：民國110年12月30日

裁判案由：區域計畫法

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第505號原告 吳天惠 被告內政部代表人 徐國勇 （部長）住同上訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國109年3月19日院臺訴字第1090166162號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理由
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於新埔鎮關埔自辦農村社區土地重劃區重劃會（下稱「關埔重劃會」），依農村社區土地重劃條例之規定，申請新竹縣新埔鎮關埔自辦農村社區土地重劃案（下稱「系爭重劃案」），經新竹縣政府以民國100年7月22日府地劃字第1000092983號函，核定重劃擬辦範圍7.23541公頃，擬辦重劃範圍包括原告配偶 蘇岡 （下稱「 蘇君 」）所有，坐落新竹縣○○鎮○○段第000、000、000、000等地號4筆土地（下稱「系爭土地」）在內。之後，關埔重劃會申請之系爭重劃案因涉及區域計畫非都市土地之土地使用分區變更及土地開發，依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定，申請由區域計畫擬定機關即被告審議，其間關埔重劃會將申請土地使用分區變更及土地開發之面積減縮為4.328944公頃，而將系爭土地排除於重劃開發之外，經被告以106年9月6日臺內營字第10608117581號函（下稱「系爭開發許可」），依區域計畫法第15條之1規定，附負擔而予許可。被告另以106年9月6日台內營字第10608117582號函（下稱「通知新竹縣政府函」），將系爭開發許可通知新竹縣政府，並請新竹縣政府督促申請人即關埔重劃會按許可之計畫辦理使用分區與使用地變更及申請開發。之後，關埔重劃會於108年10月24日以關埔重劃字第108102401號函，檢附系爭開發許可，通知蘇君，其所有之系爭土地已遭劃出系爭重劃案之重劃區範圍之外，未受許可從事農村社區土地之重劃開發。原告不服通知系爭開發許可，提起訴願遭決定不受理，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）被告就系爭重劃開發案之區域計畫委員會，由103年1月9日至106年2月23日止，共僅開6次審議會議，每次會議請假不到委員不少，拖至106年2月23日始決議將蘇君所有之系爭土地劃出系爭重劃案之重劃區範圍外，致蘇君蒙受損害，訴願決定竟謂原告無提起訴願之權能。原告不相信被告所稱，是申請人關埔重劃會檢討後，主動將系爭重劃案之開發申請面積縮減。縱使是關埔重劃會自行減縮，原告與蘇君也無意追究其法律責任，且系爭開發許可未詳細說明將系爭土地劃出系爭重劃案重劃開發區域外的理由，縱無違法亦有不當。再者，系爭土地如得重劃開發，蘇君須終止與佃農的三七五租約並給予佃農補償，蘇君參加重劃開發，只想在系爭土地上蓋養老院、老人病院或基督教會，以貢獻社會。
（二）聲明：
1.訴願決定及系爭開發許可均撤銷。
2.被告應就系爭重劃案之開發，作成土地重劃開發範圍包含系爭土地之行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）本件課予義務訴訟，原告並非系爭開發許可的處分相對人，且原告並未因系爭開發許可而直接受有損害，非得提起本件行政訴訟之法律上利害關係人，不具訴訟權能，原告起訴不具當事人適格。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
（一）我國行政訴訟基本上是以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判的訴訟制度，故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益的救濟程序（行政訴訟法第1條立法宗旨參照），則除法律有特別規定而例外有限開放之維護公益訴訟（行政訴訟法第9條參照）者外，行政訴訟法上其他訴訟種類，包括撤銷訴訟、確認行政處分違法訴訟、課予義務訴訟、一般給付訴訟或一般確認訴訟等，均為各式公法上法律關係爭議，為有效提供人民主觀公權利保護之法律途徑而設，故皆須以原告有主觀公權利或法律上利益受損害為前提，方有提起訴訟，利用此程序救濟其權利的訴訟權能。至於是否有主觀公權利或法律上利益受損害而有訴訟權能，是「實體判決要件是否具備」的問題，並非「本案實體權利有無」進而為訴訟有無理由的判斷，雖不以實體法律關係經職權調查證據形成確信之心證為必要，但也不是以原告單方認為（主張）權利或法律上利益有受損害就足夠（學理上所謂「主張理論」），應由原告向法院陳述之事實關係中顯示，原告有可能因國家行為致其所述權利或法律上利益受損害為前提（學理上所謂「可能性理論」）。而原告提起課予義務訴訟，依法令之客觀規範意旨，並無提供原告得以請求行政機關應為原告所請之行政處分的保護意旨，亦即該法令並非保護原告請求利益之保護規範，行政機關縱使怠於或拒絕為原告請求之行政處分，也不可能使原告之權利或法律上利益受有損害，則原告欠缺提起該課予義務訴訟之訴訟權能，並無權利保護必要，其所提課予義務訴訟，依其所訴事實，在法律上顯無理由，行政法院得依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。
（二）區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」第15條之1第1項第2款、第2項規定：
「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2規定：「（第1項）依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。
三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」內政部並依區域計畫法第15條之2第2項規定之授權，定有「非都市土地開發審議作業規範」，就不屬區域計畫法第11條之非都市土地，由人民依各該區域計畫的規定，擬具土地開發計畫申請辦理使用分區變更案，訂定應遵循之相關行政程序，以及主管機關審議申請之實體事項。綜合上開區域計畫法及非都市土地開發審議作業規範之規定，固然賦予人民得依此等規定之程序與實體要件，申請由區域計畫擬定機關審議許可後，辦理非都市土地使用分區變更以及土地開發的公法上權利；而依此等規定提出申請之申請人，對於區域計畫擬定機關怠於審議許可其申請案件，或未依其申請核定許可者，自得以其權利或法律上利益受損害為由，依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，以資救濟上述公法上權利。然而，區域計畫法及非都市土地開發審議作業規範上述規定的意旨，究未賦予申請人以外的第三人，得請求區域計畫擬定機關在審議此等申請案件時，應將申請意旨未納入土地使用分區變更或土地開發計畫範圍內之土地，一併納於該他人提出之申請案中，審議而核定併予變更其土地使用分區或許可開發的權利。簡言之，依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定賦予人民申請土地使用分區變更或土地開發之規範意旨，對於未提出申請之第三人，期待藉由他人提出之申請案，將其所有之土地併納入申請意旨內一併辦理土地使用分區變更或土地開發而言，並非保護規範。因此，即使區域計畫擬定機關核定之土地使用分區變更或土地開發範圍，未將該第三人所有之土地納於申請案中審議而核定一併許可，也未使該第三人之權利或法律上利益受有損害，該第三人就他人申請案之核定許可，欠缺以課予義務訴訟，訴請機關應作成將其土地一併納入核定土地使用分區變更或開發的訴訟權能，如仍提起課予義務訴訟者，參照前開說明，依其所訴事實，在法律上顯無理由，行政法院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回其訴。
（三）經查，原告或蘇君均非系爭重劃案之申請人，系爭重劃案前雖經新竹縣政府以100年7月22日府地劃字第1000092983號函，核定重劃擬辦範圍7.23541公頃，重劃範圍包括蘇君所有之系爭土地在內，但嗣後在被告區域計畫委員會審議系爭重劃案之開發申請，所進行之歷次專案小組審查會議，以及被告區域計畫委員會第368、369、376、385、390次審查會議期間，申請人即關埔重劃會已依審查委員之建議而自行評估，變更申請重劃之開發面積，減縮為4.32894公頃，並將系爭土地排除於擬辦重劃及土地使用分區變更與開發範圍之外，之後被告才依減縮後之重劃開發申請意旨，依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定，核定許可減縮重劃開發範圍後的土地使用分區變更與土地開發等情，可參卷附新竹縣政府100年7月22日府地劃字第1000092983號函、新竹縣政府將所核准之系爭重劃計畫送請被告所屬之營建署依區域計畫辦理審議函，及被告區域計畫委員會專案小組會議、第368、369、376、385、390次委員會審查會議紀錄、委員發言摘要紀錄、會議簽到簿等（見原處分卷第4-162頁），暨關埔重劃會108年10月24日關埔重劃字第108102401號函之通知說明等，即可知悉。由此可知，系爭重劃案原經農村社區土地重劃條例主管機關即新竹縣政府核定許可農村社區土地之重劃計畫後，送經被告依區域計畫法第15條之1第1項審議期間，原申請人已將重劃計畫所欲進行土地使用分區變更及開發的範圍有所減縮，將蘇君所有之系爭土地排除於系爭重劃案之土地使用分區變更及開發範圍之外，非屬申請被告依區域計畫法上開規定審議許可之範圍內，參照前開說明，蘇君即使為系爭土地之所有權人，卻是系爭重劃案申請被告依區域計畫法上開規定開發審議程序之第三人，對於關埔重劃會所申請之重劃土地使用分區變更與開發申請而言，並無公法上權利，得以請求被告應將系爭土地重新併入於系爭重劃案之土地使用分區變更與開發申請中，一併審議並作成許可處分的公法上請求權利。因此，系爭開發許可雖未併予許可系爭土地得合併於系爭重劃案內一併變更其土地使用分區或准依原定重劃計畫而開發使用，也未使蘇君之權利或法律上利益受有損害；更何況原告並非系爭土地之所有權人，其僅為蘇君之配偶，即使依民事身分法而對蘇君財產有分配或繼承之權益，經核也非區域計畫法第15條之1之規範目的下所欲保護之法律上利益。簡言之，原告欠缺訴請被告應作成將蘇君所有之系爭土地一併納入系爭重劃案審議核定土地使用分區變更及土地開發許可的訴訟權能，原告所提本件課予義務訴訟，依其所訴事實，在法律上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、結論：本件原告之訴為顯無理由，判決如主文。中華民國110年12月30日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許麗華
法官郭淑珍法官梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件(一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年1月4日
書記官朱倩儀