臺中高等行政法院105年度停字第7號裁定

裁判字號：臺中高等行政法院105年停字第7號裁定

裁判日期：民國105年05月19日

裁判案由：聲請停止執行

臺中高等行政法院裁定
105年度停字第7號聲請人王 廖秀鳳
陳盛吉 陳家上 林富田 施柔伊施宜安 陳坤傳 廖軒紹 廖軒偉 廖福民 陳金來 陳金吉 陳錫卿 陳俊銘 劉庭宇 劉庭佑 劉舒蘋 黃月瓊 廖舜賢 鄭光哲 江維堂 江維仁 江素貞 江惠娟 江美靜 江秋森 江麗君 張志嘉 張碧娟 張嘉奇 簡伯蓉 簡伯樺 鄭唐皇 林富松 廖富銘 廖玉英 陳坤義 陳坤泉 陳坤財 吳 陳玉錦 陳坤誠 陳坤山 張和忠 張安妮 張安琪 胡翠蓮 胡翠華 洪阿免 胡翠鑾 趙思怡 胡子敬 詹淑媛 廖如仕 廖惠卿 廖惠君 廖宜權 盧義月 盧以倫 盧郁文 陳麗珠 陳美娥 王亮凱 劉志國 莊 黃牡丹 黃偉嘉 劉德賢 康重輝 謝靜萍 廖宜堅 廖碧玉 劉廖碧 甚 廖偉迪 廖瑋君 廖偉良 廖翊伶 廖玉明 袁素娟 翁桓盛 謝根龍 黃郁靜 黃鈴珊 黃仕勲 廖長富 洪 廖碧茹 何勝隆 廖文瑞 廖秀鑾 廖秀敏 廖秀娟 張長江 廖碧霜 賴文聰 賴彥銘 廖美玉 王紫翠 黃美燕 廖本興 張杜筠慧 鄭聖耀 法定代理人 鄭森和
呂婉 郁聲請人 廖振宇 法定代理人廖舜賢
黃雅全 聲請人宏頎實業股份有限公司代表人 陳昭安 聲請人臺灣臺中農田水利會代表人 蔡篤 乾聲請人 廖文棋
廖明祺 廖文鎮 王睿暘 王世杰 吳慧玲 張青琳 張春寶 鄭雅惠 吳惠英 張珠香 林富城 林富春 廖進華 蔡秀錦 翁吳摘 陳榮順 廖本藝 廖學澍 張文忠 張靖欣 張惠珺 張毓峯 廖本瑞 廖本錫 廖本根 李宜年 李宜澤 李宜蒼 李靜宜 廖玲儀 廖上杰 廖士杰 江凱煒 江 東鴻 江 凱狄 張和國 謝春芬 張哲耀 廖美端 王翠娟 廖怡禎 廖述湧 廖繼榮 王雪 廖福城 廖福亭 廖福煬 張香洲 趙耿德 趙耿祥 上1人輔佐人 廖英珊 上153人共同訴訟代理人 翁國彥 律師
林育丞 律師 謝佳穎 律師聲請人 廖天生 訴訟代理人 謝秉錡 律師
林育丞律師謝佳穎律師相對人臺中市政府代表人 林佳龍 訴訟代理人 楊榮富 律師
吳志偉 劉冠德 上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理由
一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文。
二、緣相對人為推動水湳機場原址地區開發經貿生態園區，依土地徵收條例第39條第2項及施行細則第40條第1項規定，報經內政部以99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函核定臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側等2區段徵收案抵價地總面積占徵收總面積為40%，另依土地徵收條例第4條第1項第1款、第3款規定，於99年12月向內政部提出臺中市水湳機場原址北側區段徵收計畫書，報奉內政部核准徵收臺中市○○區○○段○○號等私有土地，合計面積73.722256公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，相對人乃公告徵收，嗣相對人因辦理上開區段徵收計畫（公有土地面積48.477744公頃、私有土地面積73.722256公頃），依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，於105年2月21日召開臺中市水湳機場原址北側區段徵收案抵價地抽籤暨配地作業說明會，並以105年3月4日府授地區二字第1050040580號函送會議紀錄予各土地所有權人，復以同月9日府授地區二字第1050046650號函送「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」予各申領抵價地權利人，聲請人等對於上開函所附之「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（下稱原處分）不服，已於105年4月8日向內政部提起訴願，請求撤銷原處分，目前訴願案尚在受理審議階段，聲請人另依行政訴訟法第116條第3項規定，提起本件停止執行之聲請。
三、本件聲請意旨略以：㈠參照最高行政法院101年度裁字第634號等相關裁定意旨，為
使權利保護制度之保全功能、暫時止爭功能有效發揮，停止執行之實體審查標準，應同時觀察衡量「本案權利存在之蓋然率」與「保全必要性」間關係，且由於此2因素具互補之功能，如「本案權利存在之蓋然率」甚高，則「保全必要性」之審查密度可降低，更應趨向准許停止執行。
㈡系爭區段徵收擬於105年4月30日辦理抵價地抽籤作業，且擬
於同年5月16日至20日辦理抵價地分配作業，辦理完竣後即辦理土地分配結果公告，公告期滿發生確定效力，故本件確實有保全急迫狀況無疑；而原處分是否有應予撤銷之違法瑕疵，刻正由內政部訴願審議委員會審理中，則該法律關係之行政爭訴程序為抵價地抽籤分配作業之先決問題，於尚未確定前，實有暫予停止抵價地分配作業程序進行之必要，否則不啻侵害聲請人於計算應領抵價地之權利價值及抵價地分配結果2階段之救濟權利。且如本件提出停止執行之聲請人比例甚高（合計聲請人數占全部應配地比例之1/3強），法院更應審酌此相當比例之人之公益性，即若原處分日後經法院確認確有違法瑕疵，則再重新辦理相關程序甚而無法回復而衍生之鉅額國家賠償等造成之公益損害，較之停止執行所造成之一時不便，更是難以估量，故從保全急迫性及必要性以觀，本件確有停止執行之必要。
㈢依原處分所載「規劃供抵價地分配之總面積」及「系爭區段
徵收之平均地價」計算均有明顯之錯誤，顯然影響「各原土地所有權人領回抵價地之權利價值」及「各土地所有權人領回抵價地之面積」之計算結果，致各原土地所有權人應領抵價地之權利價值有明顯低估之情形，進一步影響各該土地所有權人領回抵價地面積之計算，嚴重侵害渠等之財產權；而系爭區段徵收各該分配街廓評定之單位地價係以臺中市地價及標準地價評議委員會101年第2次與第3次會議通過之內容為據，該2次會議決議之作成又全係以查估單位所製作不動產估價報告書為憑，然此份不動產估價報告書有諸多明顯之錯誤，顯然影響系爭區段徵收「規劃供抵價地分配之總地價」、「預計抵價地之總地價」、「各原土地所有權人應領回抵價地之權利價值」及「各原土地所有權人應領回抵價地之面積」之計算結果；內政部土地徵收審議小組於審○○○區段徵收案時，本應就上開事項為實質審查，以確保被徵收土地所有權人之權益，惟系爭區段徵收之徵收審查流於形式，致漏未發現權利價值計算有重大錯誤之違法瑕疵，難認內政部土地徵收審議委員會同意系爭區段徵收之判斷非出於恣意濫用而無違法之情；另相對人擅將「第2種經貿專用區」於可供開放聲請人選擇之土地內剔除，顯已牴觸內政部原核准系爭區段徵收計畫書內確定可供土地所有權人選擇分配之範圍，原處分之計算方法實已嚴重侵害聲請人之權利等情，原處分自有應予撤銷之重大明顯瑕疵，本件對於原處分停止執行之聲請誠有權利保護之必要。
㈣末按行政訴訟法第116條之立法文字及立法理由可知，立法
者並未明定判斷難於回復損害之標準，係建立在是否得以金錢填補之上，行政法院僅以金錢作為損害是否難以回復之判斷標準，顯有不當。事實上，僅在無法回復原狀或難以回復原狀前之原狀，才是用金錢補償作為回復損害前原狀之「替代」，而非謂得以金錢補償即難謂有難以回復之損害；考量同條構成要件之「損害」時，應僅就「損害」本身是否難以回復予以審酌考量，而非以金錢填補作為判斷標準。另同條第3項規定之「損害」內涵應包括「政通人和」之社會公益在內，為最高行政法院101年度判字第953號判決意旨所明揭，蓋行政機關核准或執行區段徵收處分，若業已造成人民抗爭或已使人民對政府之信賴蕩然無存，則此區段徵收處分實已造成「政通人和」社會公益之損害，則辦理區段徵收時，自應考量該等公益，否則難認符合人民權益最少損害原則等語。又依本院102年度訴字第526號判決及最高行政法院105年度判字第7號判決意旨謂「權利價值計算表若有計算錯誤之情事，將影響土地所有權人可得分配之抵價地面積多寡。另該權利價值若非正確，亦將損及土地所有權人可自行選擇分配街廓，及能否申請合併分配或申請主管機關協調合併分配之權益。若抵價地分配完成後，土地所有權人可能即開始辦理土地登記，並進行買賣交易，甚至於興建房屋，若此刻始給予異議者提起行政救濟之機會，顯將難以回復原狀，即便回復原狀，亦將牽連甚廣而對公益有重大損害。」意旨，本件亦有停止執行之必要，並聲明求為裁定：原處分於聲請人對之提起之行政救濟程序確定前，應停止其效力之全部與執行，以及程序之續行之全部。
四、本院查：㈠按行政訴訟法第116條第3項所規定之停止執行，其立法目的
，乃於行政機關之處分或決定，原則上不停止執行，然如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應賦予行政法院依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。惟訴願法第93條另規定：「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」又該條第2項已規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，理論上得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺權利保護之必要，而駁回其聲請（最高行政法院91年度裁字第906號裁定、104年度裁字第1672號裁定及105年度裁字第331號裁定意旨參照）。查本件原處分係於105年3月9日作成，聲請人於同年4月8日向內政部訴願審議委員會提起訴願，請求撤銷原處分，尚未至行政訴訟之階段，是本件聲請停止執行，核屬行政訴訟法第116條第3項於行政訴訟起訴「前」之聲請，聲請人僅稱本件有急迫情形，如向訴願機關申請停止執行，有緩不濟急之狀況等語，此非聲請人釋明其不能向受理訴願機關申請停止執行之理由，是聲請人向本院聲請本件停止執行，已難認有權利保護之必要。
㈡再按行政訴訟法第116條第3項所規定聲請行政法院為停止執
行之裁定，須具備下列要件：1.執行將發生難於回復之損害且有急迫情事：所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行，可認達到回復困難之程度者而言。至是否「有急迫情事」，應依具體個案情形，本諸經驗法則與論理法則判斷之。故原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院雖得依職權或依聲請裁定停止執行，惟其得為停止執行之事由，須有避免難於回復損害之急迫性，如其損害尚非不能以金錢賠償，或在一般社會通念上非足認達到回復困難之程度，且有急迫情事者，要難僅憑原處分或決定即將執行，將發生受處分人所執行之業務中斷，及信譽受侵害或收入減少之損失，遽認有停止執行之必要（最高行政法院92年度裁字第1332號及95年度裁字第101號裁定意旨參照）。2.停止執行對公益無重大影響：所稱「公益」，即「公共利益」（訴願法第93條第2項參照），凡涉及公共福祉之事項皆屬之。於公益有無「重大影響」，係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量；申言之，停止執行之目的，乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），然若私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先。
㈢又按土地徵收條例第39條第1項：「區段徵收土地時，應依
第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」規定，可知區段徵收之私有土地所有權人，因徵收而受有特別犧牲，應受補償者為其被徵收土地之地價。至於地價之補償方式，除以現金補償外，並得以抵價地折算抵付之。是關於區段徵收土地所有權人得選擇分配抵價地之程序，用以抵付其所受金錢補償之地價。而本件原處分係「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」，後續程序為抵價地抽籤及分配事宜，雖涉及聲請人得否單獨申請配地與選配土地之面積、位置，惟原處分縱然有誤，係聲請人因此所受抵價地權利價值之減損，及選配土地位置及面積未盡理想，又聲請人並非於系爭區段徵收區域內，有拆除歷史或特殊紀念性建築之問題，自難謂有何難以回復之損害，而基於一般社會通念，聲請人如有減損之價值，均得計算補償金額予以回復。聲請人主張如原處分日後經法院確認確有違法瑕疵，則再重新辦理相關程序甚而無法回復而衍生之鉅額國家賠償等造成之公益損害，較之停止執行所造成之一時不便，更是難以估量，又成為人民抗爭或已使人民對政府之信賴蕩然無存，及「政通人和」社會公益之損害，從保全急迫性及必要性以觀，本件確有停止執行之必要等語，並無可採。
㈣聲請人引本院102年度訴字第526號判決及最高行政法院105
年度判字第7號判決意旨，主張原處分(土地所有權人應領抵價地權利價值計算表)若有計算錯誤之情事，將影響土地所有權人可得分配之抵價地面積多寡及分配街廓，及能否申請合併分配或申請主管機關協調合併分配之權益，牽連甚廣而對公益有重大損害乙節。然按行政訴訟法第116條第3項規定之停止執行，係為保護受處分人或利害關係人個人之利益（私益），至個人之利益依該項規定有保護之必要，依同項但書之規定，該私益之保護對於公共利益有重大影響時，基於利益衡量，應以保護公益為優先，仍不得停止執行，非謂停止執行有利公益之維護，行政法院應予裁定停止執行。上開判決意旨係對於區段徵收之權利價值計算表是否為行政處分，土地所有權人得否對之提起行政救濟之論述，而關於原處分停止執行，於公益有無重大影響，自應依區段徵收之目的、功能、進度，及區域內公私地比例與土地所有權人數與面積等因素，予以綜合考量。本件依系爭區段徵收計畫書，細部計畫面樍為122.20公頃，徵收私有土地面積約73.722256公頃，原處分記載抵價地比例為全區徵收私有土地面積40%，又申領抵價地之土地所有權人總計680人，本件聲請人有154人，另部分土地所有權人60人亦向本院聲請停止執行(經本院105年度停字第8號受理)，該2事件聲請停止執行之土地所有權人所占私有土地比例為33.8%(約為1/3)，此為兩造所不爭，亦徵多數土地所有權人對原處分並未提起行政救濟，另系爭區段徵收所涉之水湳整體開發案，業於100年4月公告徵收並陸續辦理區段徵收工程迄今，區段徵收基礎工程預計於105年6月底前完工，區內原土地所有權人因政○○○區段徵收而須離開原居住地；又相對人於水湳○○○區○○區段徵收，規劃有水湳國際會展中心、臺中城市文化館、中央公園（清翠園）及水湳轉運中心等重大建設，綜此以觀，原處分停止執行，勢必影響抵價地作業之正常進行及水湳整體開發案之進度，延誤系爭區域整體開發建設，顯然對於公益有重大影響，亦不符停止執行之要件。
㈤聲請人又稱參照最高行政法院101年度裁字第634號等相關裁
定意旨，為使權利保護制度之保全功能及暫時止爭功能有效發揮，停止執行之實體審查標準，應同時觀察衡量「本案權利存在之蓋然率」與「保全必要性」間關係，且由於此2因素具互補之功能，如「本案權利存在之蓋然率」甚高，則「保全必要性」之審查密度可降低，更應趨向准許停止執行等云。惟聲請人所引上開最高行政法院裁定係個案且屬較早見解，又行政訴訟法第116條第3項起訴前聲請停止執行之要件，並未如訴願法第93條第2項「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，行政法院僅須就原處分之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，而於公益無重大影響等要件，予以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查，此為最高行政法院距今較近之見解（最高行政法院102年度裁字第1259號、103年度裁字第1270號及104年度裁字第2157號裁定意旨參照）。至聲請人所指原處分所載「規劃供抵價地分配之總面積」及「系爭區段徵收之平均地價」計算均有明顯之錯誤，影響「各原土地所有權人領回抵價地之權利價值」及「各土地所有權人領回抵價地之面積」之計算結果，另內政部對於系爭區段徵收之徵收審查流於形式，致漏未發現權利價值計算有重大錯誤之違法瑕疵，原處分有重大明顯瑕疵等情，縱然當事人依行政訴訟法第116條第3項起訴前向行政法院聲請停止執行，可類推適用訴願法第93條第2項「原行政處分合法性顯有疑義」之規定，查本件依原處分之形式及外觀，記載有主旨、說明、法令依據及土地所有權人應領抵價地之權利價值計算方式，並無明顯或不須調查即得認定原處分有違法之情事，自有待於本案行政救濟程序中審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，原處分之合法性亦難謂顯有疑義。是聲請人主張原處分有應予撤銷之重大明顯瑕疵，應停止原處分之執行，亦無可取。
五、綜上所述，本件聲請人聲請停止原處分之執行，難認有權利保護之必要，亦與行政訴訟法第116條第3項規定之要件不符，應予駁回
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國105年5月19日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國105年5月19日
書記官許巧慧