臺灣嘉義地方法院民事判決 96年度嘉簡字第943號
原 告 丁○○
訴訟代理人 李昶欣 律師
複訴訟代理 己○○
人
複訴訟代理 戊○○
人
被 告 嘉義縣政府
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 壬○○
訴訟代理人 辛○○
訴訟代理人 庚○○
被 告 水上鄉公所
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間請求返還不當得利事件，本院判決如下：
主文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告方面：
一、緣坐落於嘉義縣○○鄉○○段○○○○號之土地（下稱系爭土
地）為原告與訴外人 黃石昌 、 黃有坊 、 羅慶緯 、 劉秀琴 、黃
仁男等人所分別共有，原告之應有部分為五分之一，且原屬
水上鄉第一期公共設施保留地。而系爭土地經被告於民國82
年起至83年間雖依都市計畫開闢完成，且已就該保留地中之
部分土地於78年間徵收完成，惟就原告所有之系爭土地卻遺
漏徵收至今。原告雖曾於84年9月15日向被告水上鄉公所陳
情，經由台灣省議會第十屆第八次臨時大會請省建設廳會同
省地政處、省財政廳、嘉義縣政府，水上鄉公所及相關單位
赴現場勘查，了解當時核發建照，同意先行提供做道路使用
及遺漏徵收之原因後，以專案報請行政院，依照第一期公共
設施徵收計畫之負擔比例籌組財源補辦徵收程序，並經被告
水上鄉公所向被告嘉義縣政府請求補助系爭土地之徵收補償
費，然而，本案於嘉義縣政府行文至台灣省政府之過程中，
因凍省而無結果，致使原告所有系爭土地未受徵收亦未獲得
相關補償至今。
二、無權占有他人土地或建築物，自應構成侵權行為，被害人得
依據民法第184條第1項侵權行為之規定，請求回復原狀，在
回復原狀前，並得依不當得利請求損害賠償相當租金之損害
，有最高法院61年台上字第1695號判例可稽，被告無法律上
之依據，而利用原告所有系爭土地開為道路，顯屬侵害原告
權利之行為，且系爭土地經被告等施做道路，已無從回復原
狀，依上開判例之見解，請求被告返還自相當於租金最高額
利益之數額。
三、依土地法第105條準用同法第59條所定，建築基地之租金，
按申報價額年息百分之10為限。而系爭土地之面積為24.23
平方公尺，原告之持分為五分之一即4.85平方公尺。是以，
原告自可請求被告給付自起訴狀送達之日起回溯15年之不
當得利價額共計185,505元整。因之聲明：被告應連帶給付
原告185,505元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止
按年息百分之五計算之利息，並願供擔保聲請宣告假執行。
四、對被告抗辯之陳述：㈠系爭土地本非既成道路，蓋既成道路
成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非
僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有
權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷
，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一
般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據
時期、八七水災等）為必要，此有依釋字第400號解釋可稽
，然依原告起訴狀所附證物可知，原告就被告於系爭土地施
作道路一事，自該道路通行之初即向被告等為漏未徵收之表
示，且系爭土地之通行亦未達上開「歷之年代久遠無復記憶
」之要件，故原告所有系爭土地實不符合既成道路成立公用
地役關係。㈡被告所引臺灣嘉義地方法院93年訴字第469號
判決，是以既成道路為前提，與本案不同，故本案自無該號
判決見解:「本件原告對於國家有公法上之補償關係存在，
非有私法上不當得利或損害賠償之法律關係。則原告本於不
當得利及侵權行為法律訴請被告賠償損害，即顯無理由。」
之引用，而無公法上不當得利之情形，職故原告本件尋私法
程序請求被告等返還不當得利，自非無理。被告嘉義縣政府
於開庭時所提出之依「嘉義縣道路管理自治條例」判斷何人
為不當得利人，實有可議，嘉義縣道路管理自治條例僅係就
嘉義縣各道路之管理及主管單位為何而作界定，而僅為行政
機關內部間之權責劃分依據，故依該條例，系○○○鄉○○
路之管理人與本案之不當得利人實無法劃上等號。㈣被告嘉
義縣政府以都市計劃法第77條之規定主張其為本件之補助單
位實屬無理，蓋僅依都市計劃法第77條之規定:「Ⅰ地方政
府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費，應以左
列各款籌措之：一、編列年度預算。二、工程受益費之收入
。三、土地增值稅部分收入之提撥。四、私人團體之捐獻。
五、中央或縣政府之補助。六、其他辦理都市計畫事業之盈
餘。七、都市建設捐之收入。Ⅱ都市建設捐之徵收，另以法
律定之。」，本條第5款之規定僅在說明，縣政府於徵收案
件中可立於補助之單位，惟若於本案縣政府本身即為需用地
人之情形，縣政府並無可能立無補助之單位至明。㈤被告雖
不欲提供水上鄉第一期公共設施保留地專案之徵收補償費支
出明細，然依行政院內政部營建署都市計畫組回函之內容以
觀，所需徵購費由地方政府（縣市及市鄉鎮）自籌財源之部
分，可再分為(1)土地增值稅回收數、(2)77、78年度預算
提列數、(3)搭發土地債券金額。而所謂「土地債券」者，
乃指政府為實行土地改革、扶植自耕農、徵收土地、照價收
買，其補償地價得搭發土地債券，分期清償而解決財政困難
問題，土地法所稱土地債券，為土地銀行依法所發行之債券
。而依臺灣地區公共建設土地債券發行條例第7條第2項規定
可知:臺灣省政府所轄縣(市)政府依第二條之規定補償地
價及建築改良物價款時，得由省撥借土地債券，分年歸還；
其償還辦法及財源，由省政府定之。」，是土地債券之償還
主體應為被告嘉義縣政府，而非被告水上鄉公所。故被告嘉
義縣政府於本件，至少因其有償還土地債券貸款之事實，而
屬土地法第236條所稱之需用地人，即本件之無權占有人之
一，亦已明確。㈥本案不應以本計劃之「擬定人」為何來決
定本案之無權占有、不當得利人。都市計劃之擬定人並非當
然為需用地人，此僅為行政事務由下而上之必然措施，被告
水上鄉公所並非必然為本案之唯一無權占用、不當得利人，
因依都市計畫法第13條之規定:「都市計畫由各級地方政府
或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由
直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計畫分別由鎮
、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣(局)政府擬定之
。二、特定區計畫由直轄市、縣（市）（局）政府擬定之。
三、相鄰接之行政地區，得由有關行政單位之同意，會同擬
定聯合都市計畫。但其範圍未逾越省境或縣(局)境者，得
由縣(局)政府擬定之。」，此等基層單位擬定計畫之模式
，僅為行政事務由下而上之必然措施爾且本案不應以被告嘉
義縣政府與被告水上鄉公所間之來往文書，決定本案之無權
占有、不當得利人為何。蓋此函文之性質僅為行政機關間之
文書，而不論其性質為行政處分、法規命令或僅為事實行為
，依憲法第172條之規定:「命令與憲法或法律牴觸者無效
。」、中央法規標準法第11條規定:「法律不得牴觸憲法，
命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上
級機關之命令。」該文書皆不足以資判斷本案之無權占有人
，本案無權占有人之判定仍應依土地法第236條之規定:「
前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳
交該管直轄市或縣(市)地政機關轉發之。」，視何人為本
計劃負擔補償費及遷移費之人。總上，本案應以土地法第
236條為判斷無權占有人之唯一準據。
貳、被告方面：
一、被告嘉義縣政府之抗辯：
（一）系爭土地為原告與案外人黃石昌、黃有坊、羅慶緯、劉秀
琴、 黃仁男 所有，位處水上鄉水上都市計畫Ⅱ-1號道路內
，係公共設施保留地道路用地，現況已開闢（82、83年間
）道路使用，供不特定之公眾通行，合先敘明。
（二）原告所有系爭土地，查雖屬公共設施保留地道路用地，但
早於82、83年間即開闢完成，供不特定之公眾通行多年，
顯已形成公用地役關係，而負有供公眾通行之義務。是以
，成立公用地役關係者，其所有權人對土地無從自由收益
，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法
規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對
上述道路全面補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年
辦理或以其他法補償。（參照大法官會議釋字第400號解
釋）為此，本件原告對於國家有公法上之補償關係存在，
但無私法上不當得利之法律關係。
（三）都市計畫法第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉
、鎮、縣轄市公所擬定，其鄉街計畫由鄉公所擬定。」，
同法第42條規定：「都市計畫地區，應視實際情況，分別
設置道路、公園、廣場、停車場、學校…等公共設施用地
。」，由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依都市計畫法第
48條規定以徵收、區段徵收、市地重劃等方式取得。經查
，本案系爭土地位處水上都市計畫Ⅱ-1號道路，依上開規
定，該都市計畫，由嘉義縣水上鄉公所擬定，則依法應由
其取得。然該所為加速區內公告設施保留地取得，不僅依
都市計畫法第77條規定申請中央或本府經費補助，並配合
籌編是項取得經費。然該所為取得Ⅱ-1號道路部份路段用
地（含系爭土地），卻因財政預算匱乏，無力負擔，遂函
向中央、臺灣省政府及本府申請經費補助辦理徵收，有臺
灣省政府建設廳86年10月24日86建4字第027138號函、本
府87年6月26日87府建都字第76976號函、嘉義縣水上鄉公
所87年7月17日87嘉水鄉建字第8438號函、內政部90年4月
17日台營字第9006042號函、本府90年4月27日90府工都
字第43445號函、嘉義縣水上鄉公所90年嘉水鄉建字第434
45號函、嘉義縣水上鄉公所90年嘉水鄉建字第5687號函影
本資料可稽。顯見該道路之需用土地人為被告水上鄉公所
，被告僅為經費補助機關，則原告訴請被告應連帶給付不
當得利，不無誤會，顯無理由。
（四）並聲明：原告之訴及其假執行之聲請均駁回；
二、被告水上鄉公所之抗辯：
（一）本件主管機關係嘉義縣政府，本所僅是管理機關。
（二）該系爭土地是既成巷道，應成立公用地役關係，供不特定
人使用。
（三）並聲明：原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
參、法院心證之理由：
一、原告主張系爭土地為原告與案外人黃石昌、黃有坊、羅慶緯
、劉秀琴、黃仁男等人所分別共有，原告之應有部分為十分
之二，又系爭土地原屬水上鄉第一期公共設施保留地，並於
82年起至83年間雖依都市計畫開闢完成，惟就原告所有系爭
土地卻遺漏徵收至今等情，業據原告提出土地登記簿謄本、
臺灣省政府84年府建四字第106147號函影本、嘉義縣政府87
年府建都字第087437號函文影本在卷可憑，並有行政院內政
部94年台九十內營字第9006042號函文影本、嘉義縣政府90
年府工都字第43445號函文影本、嘉義縣水上鄉都市計畫第
一期公共設施保留地遺漏征收清冊影本附卷可查，復為被告
所不爭執，堪信原告此部分之主張為真實。
二、本件兩造爭執要點厥為：（一）系爭土地是否成立公用地役
關係？（二）原告得否依民法第179條不當得利請求權之規
定，請求被告返還相當於租金之利益？茲分述本院判斷如下
：
（一）原告就系爭土地確具有公用地役之權利義務關係：
1、按既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行
所必要，而非僅為通行之便利或省時，其次，於公眾通行
之初，土地所有權人並無阻止之情事，其三，須經歷之年
代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但
仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知
其梗概為必要（司法院大法官會議釋字第四百號解釋理由
書可資參照）。復按私有土地已有公用地役關係之存在者
，土地所有人雖有其所有權，但其所有權之行使，應受限
制，不得違反供公眾通行之目的而為使用（行政法院四十
六年判字第三十九號及六十一年判字第四三五號判例參照
）。查原告所有之系爭土地自66年起即登記為道路用地，
後經土地重測至今，均作為道路使用，此有嘉義縣土地登
記簿影本、土地登記簿謄本及嘉義縣水上地政事務所複丈
成果圖在卷可憑，是系爭土地作為既成道路，已歷時三十
年而未為中斷，年代已久遠，並為不特定之公眾通行所必
要。且原告對當初充作道路使用時，亦未能舉證證明其曾
有阻止之情事，則參諸前揭大法官會議釋字第四百號解釋
理由書之意旨，系爭土地應認已有既成道路成立公用地役
關係之存在，原告為土地所有人，其土地所有權之行使自
受有限制，合先說明。
2、原告固主張「其所有系爭土地並末符合既成道路成立公用
地役關係，自該道路通行之初，原告即向被告為漏未徵收
之表示，且系爭土地之通行亦未達上開「歷之年代久遠無
復記憶」之要件，故系爭土地自不成立公用地役關係云云
。然按「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事
」，應係指私有土地通行之初，土地所有權人是否有行使
其權利，而排除他人通行之作為，與是否有向主管機關為
徵收或漏未徵收之意思表示，核無相關。再所謂「歷之年
代久遠無復記憶」之要件，雖不以特定之期間為必要，但
仍應以時日長久，一般人無復記憶起始而僅能知其梗概為
判斷依據，系爭土地作為道路，實際供公眾使用既已歷時
三十年之久，固然得以查知經登記為道之客觀時間點，然
先前更早之供公眾通行，則屬無從考查其確切時間點，衡
諸常情加之客觀判斷，確已符合歷之年代久遠無復記憶之
要件，是原告主張系爭土地無既成道路成立公用地役關係
云云，核屬無據，不足憑採。
（二）原告不得依民法第179條請求被告返還相當於租金之利益
：
1、按既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有
權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧
牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收補償
，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償
，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償
其損失，固經司法院大法官會議釋字第400號解釋在案；
惟既成道路之使用既係因公法上行政機關殆未徵收公共設
施用地導致私人財產權之限制，則受限制財產權人與行政
機關間所具有之補償請求關係，顯然屬公法上之權利義務
，亦即應係國家與私人間關於課予私人財產權限制所需補
償之權利義務關係，因之本於系爭土地之公用地役關係，
此公用目的範圍內，要無私法上不當得利之問題（最高法
院88年台上字第3479號判決同此見解，可資參照）。
2、本件原告所有系爭土地為不特定之公眾通行所必要，且年
代久遠，應認已有既成道路成立公用地役關係存在，業如
前述，被告等作為系爭公共設施之主管機關或設置機關，
基於公用地役關指定為道路供公眾通行，乃基於公用地役
之公法關係而管理、使用系爭土地以提供不特定人通行；
雖不得謂被告得無限期無償使用原告所有之系爭土地，惟
被告因所有之土地受公用地役關係之限制而欲主張其權利
，仍應循行政訴訟訴請被告或國家機關給與補償；然本件
原告本於民法上之不當得利請求權，被告尚難謂無法律上
之原因致受有民法上之財產利益，已如前開判例所述，而
國家對於人民私有財產之徵用應與補償乃法治國家之當然
義務，惟原告對於所有系爭土地因公用地役關係受到財產
權之限制，而請求系爭道路管理者之被告支付使用系爭土
地之對價，更涉及行政法上之國家、地方行政機關預算編
列、計畫主管權責劃分以及道路管理權限歸屬等行政法組
織法、行政作用法、預算法等事項之爭點，均係公法上權
利義務之認定，而我國行政訴訟法自87年10月28日起已經
大幅修法變革，並有實質之言詞辯論事實審之高等行政法
院審級設計，對於原告是否以及應受如何之補償之救濟，
並無明顯不足之虞，因之本件既屬行政法律關係中之補償
關係，顯非民事普通法院之民事訴訟程序所得審究，於民
事訴訟程序中，自應僅就民事法上之私法關係審酌；而原
告既本於民法不當得利之請求權基礎請求被告給付所受利
益，被告等均無受有私法上之利益而致原告受損，原告之
主張，尚難准許。
三、綜上所述，原告起訴請求被告連帶給付不當得利並無理由，
應予駁回；又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所依
據，應併予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判
決無影響，爰不一一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第436條
第2項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 24 日
臺灣嘉義地方法院嘉義簡易庭
法 官 黃國益
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本庭（嘉義市○○路
308之1號）提出上訴狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
民事訴訟法第436條之24第2項規定：對小額程序之第一審裁判之
上訴或抗告，非以其違背法令為理由，不得為之。
中 華 民 國 97 年 10 月 24 日
書記官陳湘蓉