裁判字號：臺中高等行政法院99年訴字第210號判決
裁判日期：民國99年11月11日
裁判案由：撤銷都市計畫及變更土地使用分區
臺中高等行政法院判決
99年度訴字第210號99年11月4日辯論終結原告甲○○輔佐人丙○○被告臺中縣大里市公所代表人乙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間因撤銷都市計畫及變更土地使用分區事件，原告不服臺中縣政府中華民國99年4月14日府訴委字第0990123511號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按本件被告代表人（市長）業已更換，被告陳明新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。
二、事實概要：緣臺中縣大里市○○段767、768、769、770、771地號等5筆土地為「擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫案」內之道路用地，系爭5筆土地於民國（下同）84年1月21日頒布禁建範圍公告前，於83年1月4日已完成合法建築。
因被告已於82年2月前完成規劃範圍內地形測量作業，致現行計畫圖示地籍圖未顯示原告及訴外人 賴淑齡 、 湯勝雄 、 李雲蘭 、 趙長平 等5人於921地震震災後購買之建物。原告於90年1月8日向被告及臺中縣政府提出陳情，臺中縣政府於90年10月24日以90府建城字第302109號函復略以本案屬都市計畫變更範疇，請被告查處辦理。而被告於90年11月15日以（90）里市工字第31547號函復原告略以，依都市計畫法第26條規定，請原告於辦理通盤檢討時再行提出等語。原告又向臺中縣大里市民代表會陳情系爭細部計畫行政處分無效，經該會於第七次定期大會決議照案通過，並以90年11月26日90里市代字第963號函請被告處理。嗣被告於90年12月17日（90）里市工字第34704號函復臺中縣大里市民代表會及原告略以，原告陳情位置之房屋係於82年3月地形測量之後所興建，故都市計畫圖上並無該建物，並非遺漏測量；臺中縣政府於辦理計畫書、圖公告公開展覽及說明會，至公告實施止均未有人提出陳情異議；依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。嗣後原告再於98年11月26日函詢被告有關系爭都市計畫細部計畫陳情案之通盤檢討會議紀錄及請求撤銷道路通過系爭5筆土地，經被告於98年12月9日以里市工字第0980034386號函復略以本案將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討，屆時再請原告提出異議等語。原告及訴外人賴淑齡、湯勝雄、李雲蘭、趙長平等5人不服，提起訴願，經遭訴願機關以上述被告98年12月9日里市工字第0980034386號函非行政處分為由而決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告訴願主要訴求被告撤銷有關擴大大理（○○○區○○
市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過系爭土地之計畫並變更為原來建地使用。而臺中縣政府訴願決定卻曲解原告所訴，僅拘泥於都市計畫通盤檢討之行政程序，未針對被告違反辦理都市計畫案而損害原告之權利部分裁決，違反經驗法則，故請求撤銷。
㈡被告違法辦理擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M
-（7）立仁四路端道路通過系爭土地部分劃分為道路之都市計畫案，係被告違法執行公務所致，其作業時未審視現況相關之地籍資料，竟未將系爭土地上之合法建物明列於地籍圖上，而草率以圖示該系爭土地為空地之舊時地籍圖進行規劃之錯誤決策。原告合法之建物竟為被告當成空地規劃為道路，其決策罔視行政行為應為善良管理人之注意義務，恣意毀損原告之權益，該處分具有行政程序法第111條第7款規定之「其他重大明顯之瑕疵」，應屬無效。
㈢被告辯稱非主管機關，惟查行政處分係被告所核發，其難
推權責。被告98年12月9日里市工字第0980034386號函僅指原告陳情之回覆（須等縣市合併再行提案辦理都市計畫通盤檢討，屆時再提異議案），因本案訴之聲明係本案有行政上之重大瑕疵，訴請自始無效，而非聲明撤銷上述該函。
㈣被告迄今僅提供細部計畫書，完全規避且並未佐證主要計
畫書。會將系爭土地當成空地規劃為道路之主要原因，係其佯稱主要計畫於82年前即已著手測量調查，而系爭土地是否已列於主要計畫書中未得而知，當時之規劃時程亦未明瞭。若系爭土地是於細部計畫時才併入，本案關係到原告之權益，理應文書正式告知，豈可以公開展覽說明含糊帶過，被告難辭其失職之咎等情。
㈤聲明求為判決⒈撤銷「99年4月21日府訴字第0990123511
號臺中縣政府訴願決定」（原告原聲明包括撤銷被告98年
12月9日里市工字第0980034386號原處分）。⒉確認有關臺中縣大理市公所違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號
767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效。
四、被告則以：㈠依據都市計畫法「本法之主管機關：在中央為內政部；在
縣市為縣市政府」。被告並非該法之主管機關，原告訴之對象顯有不符。
㈡按「都市計畫擬定後，送由該管政府都市計畫委員會審議
前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30日及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」。
㈢本案擬定時，於84年6月28日至84年7月28日辦理公開展覽
（6月27日辦理登報），並於同年7月7日假被告舉辦公開說明會；另外「擬定擴大大里（草湖地區）都市計畫細部計畫配合變更主要計畫案」亦於87年4月16日至87年5月16日辦理公開展覽30日（4月18日辦理登報），並於87年4月29日上午9時假大里市臺中縣兒童青少年福利服務中心舉辦公開說明會，因此該都市計畫案於法定程序執行上並無缺失。
㈣被告為辦理擴大大里（草湖地區）都市計畫規劃作業，已
先於82年2月前完成規劃範圍地形測量作業，而原告之建物雖於83年1月完成合法建築，乃因時程之落差，致地形圖上並未顯示原告之合法建物，並非恣意毀損原告之權益。
㈤考量○○○區0000000區段徵收整體開發及被告財政
預算編列左支右絀情形下，尚未將本計畫區通盤檢討規劃經費納入年度預算規劃，尚祈原告諒察公部門之財政困境，而並非罔顧民眾權益。
㈥針對原告陳情事由被告已列案辦理，將再行提案辦理本計
畫區通盤檢討，屆時於兼顧原告合法權益及地方整體交通系統串連合理性之考量下，被告勢必研議妥適解決方案提請都市計畫委員會妥予審慎處理。
㈦綜上所述，被告本於權責依都市計畫程序辦理，依法並無
違誤，原告之主張顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告98年12月9日里市工字第0980034386號函是否為行政處分？原告請求確認有關臺中縣大理市公所違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效，是否適法。經查：
㈠有關撤銷「99年4月21日府訴字第0990123511號臺中縣政府訴願決定」部分：
⒈按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直
轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」為都市計畫法第4條所規定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。又按「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字第156號解釋理由書），人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。又都市計畫法第63條、第64條規定主管機關得辦理都市更新，係賦予權限。主管機關是否辦理，為其行政形成之自由，人民並無請求辦理都市更新之權。是人民陳述都市計畫內容缺失，表示應該如何改正，請求主管機關定期通盤檢討予以變更或辦理都市更新，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。主管機關函復將其意見存供參考，未准依其意見辦理，並不發生何法律上效果，自非行政處分。」（最高行政法院93年度判字第1628號判決參照）。故提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得向法院提起之，若對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即認不備要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，行政法院應予裁定駁回。
⒉本件原告及訴外人賴淑齡、湯勝雄、李雲蘭、趙長平等
5人所有之建物位於臺中縣大里市○○段767、768、769、770、771地號等5筆土地上，該土地為擴大大里（草湖地區）都市00000000道路用地。該都市計畫案經臺中縣政府於86年10月6日以86府工都字第257774號公告。被告於82年2月前完成規劃範圍內地形測量作業，原告及訴外人等所有上述建物於84年1月21日頒布禁建範圍公告前，於83年1月4日完成合法建築。被告以82年2月前規劃範圍內地形測量資料進行都市計畫之擬定與頒布等法定作業程序，以致現行計畫圖示地籍圖未顯示原告及訴外人賴淑齡、湯勝雄、李雲蘭、趙長平等5人於921地震震災後購買之建物。原告認因被告作業時未審視現況合法建築相關之地籍資料，未將系爭土地上之合法建築物明列於地籍圖上，草率以圖示系爭土地為空地進行規劃，誤導大里市都市計畫委員會做成錯誤決策，至其房屋所在之上述土地被劃入道路用地，於90年1月8日向被告及臺中縣政府提出陳情，臺中縣政府於90年10月24日以90府建城字第302109號函復略以本案屬都市計畫變更範疇，請被告查處辦理。而被告於90年11月15日以（90）里市工字第31547號函復原告略以，依都市計畫法第26條規定，請原告於辦理通盤檢討時再行提出等語。原告又向臺中縣大里市民代表會陳情系爭細部計畫行政處分無效，經該會於第七次定期大會決議照案通過，並以90年11月26日90里市代字第963號函請被告辦理。嗣被告於90年12月17日以（90）里市工字第34704號函復臺中縣大里市民代表會及原告略以，原告陳情位置之房屋係於82年3月地形測量之後所興建，故都市計畫圖上並無該建物，並非遺漏測量；臺中縣政府於辦理計畫書、圖公告公開展覽及說明會，至公告實施止均未有人提出陳情異議；依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。嗣後原告再於98年11月26日函詢被告有關系爭都市計畫細部計畫陳情案之通盤檢討會議紀錄及請求撤銷道路通過系爭5筆土地，經被告於98年12月9日以里市工字第0980034386號函復略以本案將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討，屆時再請原告提出異議等語，有上述相關函文附本院卷可稽。
⒊原告對被告98年12月9日以里市工字第0980034386號函
不服提起訴願，經訴願機關以上開函其性質為觀念通知，非屬行政處分，以訴願不合法，以99年4月14日府訴委字第0990123511號，而為訴願不受理之決定，原告仍不服以訴願機關僅拘泥於都市計畫通盤檢討之行政程序，未針對被告違反辦理都市計畫案而損害原告之權利部分裁決，違反經驗法則為由，提起本件訴訟請求撤銷臺中縣政府中華民國99年4月14日府訴委字第0990123511號訴願決定。經查，被告98年12月9日里市工字第0980034386號函之內容係在說明原告98年11月26日函之陳情事項將錄案辦理，俟臺中縣、市合併完成，再行提案辦理都市計畫通盤檢討時納入研議之通知，揆諸首揭規定，原告無請求變更都市計畫之權利，其陳情都市計畫細部計畫內容有缺失，請求主管機關辦理都市計畫細部通盤檢討，僅屬意見表達，並非依法申請之案件。被告函復將其意見錄案，待辦理都市計畫通盤檢討時列入檢討之通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其為屬行政處分性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，原告提起行政訴訟，訴請撤銷顯非合法，原應以裁定駁回，為下列確認訴訟為無理由，應以判決駁回（理由詳下所述），爰併以判決駁回之。
㈡有關請求確認有關被告違法辦理「擴大大里（○○○區○
○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、770、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分自始無效之部分：
⒈按「確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決
之法律上利益者，不得提起之。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條定有明文。又提起行政訴訟應以當事人適格始足當之，其當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。
⒉經查，原告雖於90年間向臺中縣大里市民代表會陳情該
計畫無效，經該會第7次定期大會決議照案通過，並函請被告辦理，被告於90年12月17日函復臺中縣大理市公所及原告略以，原告陳情位置之房屋係於82年3月地形測量之後所興建，故都市計畫圖上並無該建物，並非遺漏測量；臺中縣政府於辦理計畫書、圖公告公開展覽及說明會，至公告實施止均未有人提出陳情異議；依都市計畫法第26條規定，本案請於下次通盤檢討時再行提出異議等語。惟原告並未向都市計畫主管機關臺中縣政府請求確認上述系爭都市計畫細部計畫無效，未踐行行政訴訟法第6條第2項之前置程序。又「本法之主管機關：
在中央為內政部；在縣市為縣市政府」為都市計畫法第4條所規定，即都市計畫之主管機關在縣（市）為縣（市）政府，原告向被告提起確認臺中縣大理市公所違法辦理「擴大大里（○○○區○○市○○○○道路8M-（7）立仁四路端道路通過華城段地號767、768、769、77
0、771等5筆建地部分劃分為道路之都市計畫」行政處分無效，對象亦有所違誤，係屬當事人不適格，其訴顯無理由，自應判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月11日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年11月11日
書記官林昱妏