臺中高等行政法院103年度訴字第470號判決

裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第470號判決

裁判日期：民國104年06月25日

裁判案由：都市計畫法

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第470號104年6月11日辯論終結原告 施朝洲 被告南投縣政府代表人 林明溱 訴訟代理人 邱國銓 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年9月25日台內訴字第1030217707號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按本件被告代表人業已更換，被告 陳明新 代表人承受訴訟（見本院卷第65頁），於法無違，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有坐落南投縣○○鎮○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）位於「草屯都市計畫」農業區內，經被告於民國（下同）102年3月5日赴現場勘查，發現原告於系爭土地堆置土石方，違反農業區土地使用分區管制，被告遂以102年6月14日府建都字第1020116031號函、102年6月24日府建都字第1020128191號函通知原告於1個月內提出陳述意見，經原告於102年7月21日向被告提出陳述後，被告另於102年10月9日依府建都字第1020199423號函復原告系爭土地上堆置與農業經營無關或妨礙耕作之土石方，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，將依都市計畫法第79條規定裁罰。嗣被告於103年2月14日以府建都字第1030028739號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限即日起恢復原狀，否則得按次處罰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告係依平均地權條例施行細則第11條第2款做耕地整理，
土壤改良及建築農路，灌溉排水等農業設施，依法將自己所屬不適種植的窪地改善成運輸良好、排水良好、耕種容易的農地。因此南投縣草屯鎮公所根據現況對本案系爭土地核發農地農用證明，而此證明可做興建農舍或減免賦稅之用途。依農業用地作農業使用證明書審查表，其審查單位有農業、都市計畫、建設（工務）、地政、環境保護等單位，其認為系爭土地符合審查項目才核發此證明，為何被告只用紙上作業之地政處、農業處送出之便簽，無事實根據，即將本案以違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定作裁處決議，卻不對原告在陳述意見書、訴願書中所提之各項陳述詳加核實答復。
㈡被告於102年2月4日府地用字第1020029781號函中提到盡速
移除系爭土地上之地上物及恢復土地原來使用，文中並未說明要移除的地上物為何？原來使用是什麼？非常籠統，不知所云。被告係依系爭土地之前所有權人 洪容淑 之舉發才嚴厲執行本案，但本案系爭土地原本地形地貌是河泊地，原地貌已無資料可查，當河川截彎取直時，訴外人洪容淑分到系爭土地時有否申請回填手續，無人知道。原告係在101年3月才獲得系爭土地之產權，並不知原地形地貌為何。可以合理推論，訴外人洪容淑在系爭土地及附近的公私有土地上有做一些土地回填及土地改良之工作，被告應予以詳查，以視公平。且本案系爭土地有違法，可推論應屬洪容淑所為，而非原告。被告不去追究其責任，卻對原告做出無據之裁處，無法無天。被告未依行政程序法第10條規定辦理本案，依民法第71條規定係屬無效，故被告所為裁決應予撤銷。
㈢104年3月6日會勘現場，系爭土地上除了種一些果樹外，並
無其他東西，堪認符合農業使用。而都市計畫法第79條第1項之內容，並無「應農業使用而未作農業使用，經查屬實」之罰則，被告為何可以據此裁罰。被告主辦人員做成裁處書前，亦未到現場會勘，只依據農業處之便簽即作為裁處之決定，而原告於103年向南投縣草屯鎮公所申請系爭土地農地農用證明獲准，然被告在裁處時，漠視農地農用證明的法律效力，原告承受之壓力及財產損失，應向誰討回公道。被告一再認為系爭土地未符合農地使用，是因為裁處本案之主辦人員在一張相片上看到有一小堆土石，但系爭土地附近之田地，為了保護土壤不使其流失，都有堆砌土石之情形，被告不明究理，斷章取義，已違反行政程序法第10條規定等情。
並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠系爭土地應作農業使用。依據農業發展條例第3條第12款規
定「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」。本案由被告所屬地政單位提供相關資料並經農業單位依前揭規定認定，現場土地堆置與農業經營無關或妨礙耕作之土石，已違前述規定，未符農業用地作農業使用。
㈡本案並無申請土地改良而先行填土，而填土後雖作農業使用
並由南投縣草屯鎮公所103年11月10日依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」審查核准農業使用證明書一事，其係針對目前現地是否屬農業使用之事實予以審認，與被告農業處102年4月1日便簽認定之時空背景不同。
㈢原告於系爭土地應作農業使用而未作農業使用，已違反都市
計畫土地使用管制之規定。此案經被告102年6月14日府建都字第1020116031號、102年6月24日府建都字第1020128191號函通知原告於1個月內提出陳述意見，經原告提出陳述意見後，被告另於102年10月9日依府建都字第1020199423號函復原告系爭土地堆置土石未符農業用地農業使用，將依都市計畫法第79條規定裁罰。
㈣系爭土地係劃設為草屯都市計畫「農業區」，原告於系爭土
地上堆置土石，已違反都市計畫使用管制，故依都市計畫法第79條規定裁處，並無不合，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。
㈤聲明：求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：本件「填土」堆放土石方之行為是否屬於平均地權條例施行細則第11條第2款之農地整地行為？於系爭土地上從事違反都市計畫法第79條第1項規定之行為人為何？被告所為裁處處分是否適法？經查：
㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採
取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1項定有明文。次按「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。」亦為都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項所規定。另農業發展條例第3條第12款亦規定「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」而平均地權條例施行細則第11條第2款、第12條第1項第1款亦分別規定「本條例所稱改良土地，指左列各款而言。……二、農地改良：包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施。」、「土地所有權人為本條例所定改良須申請核發土地改良費用證明者，應於改良前先依左列程序申請驗證；於驗證核准前已改良之部分，不予核發土地改良費用證明：一、於開始興工改良之前，填具申請書，向直轄市或縣(市)主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。」㈡本件系爭土地位於「草屯都市計畫」農業區（係依50年9月2
0日公告核定草屯都市計畫案）內，經被告於102年3月5日至現場勘查，發現原告於系爭土地填土、堆置土石方，違反農業區土地使用分區管制，有被告102年3月5日會勘紀錄表、系爭土地原使用情形及填土後情形勘查照片、被告所屬地政處102年3月25日便簽、102年5月15日便簽、被告所屬農業處102年4月1日便簽及被告104年3月13日府建都字第1040047147號函等資料附卷可稽（見本院卷第90頁至第99頁及第102頁至第111頁、第132頁）。被告認原告已有違反農業區土地使用分區管制之情事，遂以102年6月14日府建都字第1020116031號函、102年6月24日府建都字第1020128191號函通知原告於1個月內提出陳述意見，經原告於102年7月21日向被告提出陳述後，被告另於102年10月9日以府建都字第1020199423號函復原告系爭土地上堆置與農業經營無關或妨礙耕作之土石方，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，將依都市計畫法第79條規定裁罰。嗣被告於103年2月14日以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限即日起恢復原狀，否則得按次處罰。原告不服，提起訴願，經訴願機關予以駁回等情，為兩造所不爭執。亦有被告102年6月14日府建都字第1020116031號函、被告102年6月24日府建都字第1020128191號函、原告102年7月21日陳述意見書、被告102年10月9日府建都字第1020199423號函、被告103年2月14日府建都字第1030028739號函及行政裁處書（即原處分）、原告103年2月8日訴願書、原告103年5月21日訴願補述書、原告103年7月18日訴願補述續㈠狀、內政部103年9月25日台內訴字第1030217707號訴願決定書附本院卷可參（見本院卷第12頁至第15頁、第18頁至第21頁、第26頁、第27頁、第31頁、第52頁至第60頁）。
揆諸上揭規定，原處分並無違誤。
㈢原告雖起訴主張其係為改良土地而依平均地權條例施行細則
第11條第2款規定而為填土、整理農地而已，可能係前所有權人洪容淑在系爭土地及附近的公私有土地上有做一些土地回填及土地改良之工作云云。惟查，依卷附現場稽查照片所示，現場堆置有石塊、廢土等土石方，此堆置土石，並不利於農地改良，且依平均地權條例施行細則第11條第2款及第12條第1項第1款規定，就農地改良包括耕地整理、水土保持、土壤改良及修築農路、灌溉、排水、防風、防砂、堤防等設施，於開始興工改良前，應填具申請書，向直轄市或縣（市）主管機關申請驗證，並於工程完竣翌日起10日內申請複勘。本件原告並未向被告申請設立土資場及土地改良等情，亦經原告承認（見本院卷第83頁至第89頁之準備程序筆錄），況原告係於101年3月12日即已以買賣為原因而取得系爭土地所有權，而被告係於102年3月5日至現場勘查，而發現原告所有之系爭土地上有堆置大量土石方，此亦為原告所不爭執，並有被告會勘紀錄表、填堆土石方情形前、後之照片及土地登記第2類謄本在卷可參（見本院卷第61頁至第62頁、第90頁至第96頁、第103頁至第104頁、第108頁至第111頁、第147頁），而本院於104年3月6日至現場勘驗測量，亦發現系爭土地與鄰地高低落差有1.7公尺之多，原告亦自承於購買後又再將之填高，此亦有勘驗筆錄、現場略圖及照片附卷可稽（見本院卷第114頁至第127頁），原告此部分之主張核不足採。
㈣原告又主張系爭土地於103年11月30日經南投縣草屯鎮公所
出具農業用地作農業使用證明書，而被告卻以系爭土地未經農用，所為裁罰違法云云。經查，本案原告並無申請土地改良而先行填土，已詳如前述，而填土後雖作農業使用並由南投縣草屯鎮公所103年11月10日依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」審查核准農業使用證明書（見本院卷第38頁、第148頁），然其係針對目前現地是否屬農業使用之事實予以審認，與原告行為時（102年3月5日勘驗、被告農業處於102年4月1日便簽）認定之時點及背景顯有不同，自難以事後取得之農業用地作農業使用證明書阻卻原告之前未經申請擅自為農地改良違規填土及堆置土石之行為，是以原告此部分主張，亦無可採。
㈤另原告主張本件填土行為係訴外人洪容淑即系爭土地之前所
有權人所為云云。惟查，原告已承認其有填土堆置土石方之行為（見本院卷第84頁至第85頁），至於訴外人洪容淑是否參與填土行為，原告並未提出證據以實其說，且系爭土地之所有權人為原告（原告於101年3月12日以買賣為由登記取得，已如前述），原告已有填土堆置土石方之違法行為，已該當都市計畫法第79條第1項規定要件，被告所為裁處處分，並無違誤，原告此部分主張，亦無可取。
六、綜上所述，原告所訴，均無足採，本件原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限即日起恢復原狀，否則得按次處罰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年6月25日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年6月29日
書記官李孟純