裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第236號判決
裁判日期：民國94年09月14日
裁判案由：傳染病防治法
高雄高等行政法院判決
94年度訴字第236號原告甲○○被告高雄市政府衛生局代表人乙○○局長訴訟代理人丙○○上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十四年二月十八日高市府法一字第０九四０００八二一七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十三年八月十一日向高雄市政府檢舉高雄市○○區○○街○○巷○號、三號、五號之地下室（應為尚文街一號、三號、五號、七號、九號及尚文街十一巷一號、三號、五號之共同地下室。下稱系爭地下室）長年積水，質疑該地下室孳生病媒蚊，請被告所屬疾病管制處（下稱疾病管制處）儘速會同檢查。疾病管制處受理後，即於翌日（即同年月十二日）派員前往系爭地下室進行病媒蚊調查，發現確有嚴重積水並孳生病媒蚊（孑孓）之情形，乃於同日針對地下室之公同共有人 王慶禾 、 鄭春財 、余子琛、劉朝正、 王輝雄 、 蘇芙蓉 、 余子賢 、 余蔡秀蓮 等八人（下稱王慶禾等八人）開立改善通知單，並限期於同年月十五日前改善，惟其中四位公同共有人因戶籍有所異動，改善通知單遭退回。同年十一月八日疾病管制處複查系爭地下室，仍發現有病媒蚊孳生，遂依傳染病防治法第二十五條第二項及第六十七條規定，予以告發，並於九十三年十二月二十三日以高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書裁處王慶禾等八人罰鍰新台幣（下同）三千元。其間原告認其提出檢舉後，被告遲未對違規行為人作成行政處分，乃於同年十一月十六日以不服被告不作為為由，提起訴願，遭不受理駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（即被告九十三年十二月二十三日高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書）均撤銷。
（二）被告應作成依傳染病防治法第二十五條第二項及第六十七條第一款規定裁處王慶禾等八人三千元以上一萬五千元以下罰鍰之行政處分。
（三）被告應賠償原告一百萬元。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）被告應命令本件之觸法人修整地下室、防空避難室三十年來積水、漏水之問題，訴願決定書中指述之嚴重積水、埃及斑蚊一卡車，被告亦心知肚明，何以拖拖拉拉到九十三年十二月二十三日才裁處三千元？修整地下室才能根本治療，三千元並無法解決問題。
（二）被告濫用裁量權，根本不符合比例原則，因該地下室積水三十年不整修，害原告有一次得到登革熱，全身酸痛差點死掉，故而原告主張被告裁量不當，故意小砲打大鳥，根本無從發揮公權力，而三千元之裁罰，王慶禾等八人根本不理會，從原告檢舉到九十三年三月間整整八個月，完全沒有裁罰之效果。被告裁罰三千元之處分，放縱王慶禾等八人持續損害包括原告在內三十二戶之生命權及生存權，這三十二戶之生命權有受到國家之維護嗎？原告生命受登革熱之威脅，有司法院釋字第四六九號解釋之適用，原告則強調鄰人訴訟權及生命權法益、健康權法益、第三人效力處分。
（三）如果裁罰三千元可解決地下室埃及斑蚊之孳生也罷，但是地下層積水三十年可用三千元解決嗎？況且，地下室是原告之防空避難室，王慶禾等八人官商勾結搶走了產權，根本不管原告死活，基於產權被奪（現於鈞院提出確認登記無效訴訟），原告根本無權干涉地下室。
（四）原告自建管處取得原始建築圖說證明地下室確實是法定防空避難室，故而一再請求被告前來執法，訴願決定卻說，原告沒有公權利？又說公益？那司法院釋字第四六九號解釋衍生之保護規範理論原告不適用？鄰人爭訟第三人權益受損不可爭訟？ 吳庚 大法官不是說為公共利益而設之規定如就法律之整體結構，適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（於本件即指原告及鄰居）可主張權益受損而應該容許原告依法請求救濟嗎﹖原告的防空避難室被人搶了產權去「專養幾萬隻埃及斑蚊」，堵塞所有出入口，只剩原告樓下一個鐵門可開但不能進入，原告真的沒有公法上之權利可請求行政救濟嗎？難道原告得過登革熱，還要再次被咬死掉，才能引起如衛爾康公共檢查不彰案，引爆本件有無行政爭訟權之廣泛討論嗎﹖
（五）被告僅罰三千元，原告認為絕對裁量不當，且被告拖拉四、五個月才開罰，超過法定六十天期間。被告枉顧原告生命權、安全法益、生命法益及身體法益，顯然惡意違憲，罔顧人命價值，因而原告請求損害賠償一百萬元。
乙、被告主張之理由：
一、按傳染病防治法第二十五條規定：「傳染病發生或有發生之虞時，地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關通知或公告，主動清除之。
」若違反上述規定，可依同法第六十七條規定處三千元以上一萬五千元以下罰鍰；經限期令其改善，屆期未改善者，得連續處罰之。
二、次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第一項固定有明文。惟所謂「損害其權利或利益」，必須主張有得以個別化的權利或利益存在，且此一權利或利益因公權力作為或不作為而受到違法損害，始足當之，故訴訟人不得以他人權利或公共利益受侵害為理由提起訴訟。
再按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」為訴願法第十七條第八款所明定。
又按官署於受理訴願時，應先從程序上加以審核，合於法定程序者，方能進而為實體上之審理，其不合法定程序而無可補正者，即應予駁回，為行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第八條所定明，另改制前行政法院四十九年判字第一號亦著有判例。
三、查原告於九十三年八月十一日檢舉本市○○區○○街○○巷○號、三號、五號之地下室長年積水，質疑地下室孳生病媒蚊，請疾病管制處儘速會同渠檢查。疾病管制處受理被告交查後即於同年月十二日派員前往系爭地下室進行病媒蚊調查，發現確有嚴重積水並孳生病媒蚊（孑孓）之情形，乃於同日針對系爭地下室之公同共有人共八人開立改善通知書，惟其中四位所有人因戶籍有所異動，改善通知書遭退回；同年月二十三日再會同訴願人、新興區公所及衛生所於系爭地下室施放數十隻大肚魚；另新興區公所於同年九月十五日亦召集相關單位、人員會勘現場並商討解決方法，決議由新興區公所依據傳染病防治法及九十三年高雄市登革熱防治空屋處理SOP辦理；該所於九十三年十月十四日完成另四位公示送達程序，並於公告後二十日（即十一月四日改善期限到期）〉，同年十一月八日疾病管制處複查系爭地下室，仍發現有病媒蚊孳生，違規情節足堪認定，依傳染病防治法第二十五條第二項及第六十七條規定，予以告發。原告不服，提起本件行政訴訟。
四、惟查，現行相關傳染病防治法令並無賦予原告有請求原處分機關處分違規行為人之公法上權利，此分別觀諸傳染病防治法第一條、第二十五條及六十七條第一款規定自明。足見地方主管機關於傳染病有發生之虞時，應通知或公告病媒孳生源之公、私場所的所有人、管理人或使用人清除病媒孳生源，對未清除者，得處以罰鍰，故主管機關處罰違反上揭第二十五條規定者，顯為公共利益而設，則人民向主管機關檢舉病媒孳生源之公、私場所的所有人、管理人或使用人未依規定清除，核係告發性質，僅使主管機關得以發動勘查並決定處分與否之權限。是以檢舉之性質，並非有請求行政機關作為之法律上依據，故原告雖得本於民眾維護公益之立場檢舉系爭地下室有違規事實，惟被告是否處分違規行為人，仍得依職權按事實情節認定。則依前揭說明，原告之檢舉並非依法申請之案件，不屬行政爭訟，原告逕提起本訴訟，於法顯有未合，被告應不受理。另外原告檢舉之違規案被告業於九十三年十二月二十三日以高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書裁處系爭地下室之公同共有人共八人罰鍰三千元在案。綜上所述，本件行政訴訟無理由，請依法予以駁回。
理由
一、本件原告於九十三年八月十一日向高雄市政府檢舉高雄市○○區○○街○○巷○號、三號、五號之地下室（應為尚文街一號、三號、五號、七號、九號及尚文街十一巷一號、三號、五號之共同地下室）長年積水，質疑該地下室孳生病媒蚊，請被告疾病管制處儘速會同檢查。被告疾病管制處受理後，即於同年月十二日派員前往系爭地下室進行病媒蚊調查，發現確有嚴重積水並孳生病媒蚊之情形，乃於同日針對地下室之所有人共八人開立改善通知單，惟其中四位所有人因戶籍有所異動，改善通知單遭退回；同年十一月八日疾病管制處複查系爭地下室，仍發現有病媒蚊孳生，仍依傳染病防治法第二十五條第二項及第六十七條規定，予以告發，並於九十三年十二月二十三日以高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書裁處王慶禾等八人罰鍰三千元。其間原告認其提出檢舉後，被告遲未對違規行為人作成行政處分，乃於同年十一月十六日以不服被告不作為為由，提起訴願，遭不受理駁回其訴願等情，有高雄市政府（機要科）案件簽辦單（案號：J-LB-000-0000）、高雄市政府傳染病原改善通知單、高雄市政府處理違反傳染病防治法案件舉發通知書、被告九十三年十二月二十三日高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書、被告九十三年十一月八日於系爭地下室所為登革熱病媒蚊調查照片、原告訴願書及原告所提出之系爭地下室建物登記謄本（高雄市○○區○○○段06917建號建物）分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪信實。原告提起本件訴訟，無非以：依保護規範理論，原告系爭地下室之產權被人搶奪，專養幾萬隻埃及斑蚊，致受有損害，其應有公法上之權利而可請求行政救濟；且被告僅處以王慶禾等八人三千元罰鍰，放任其繼續危害原告及其他住戶之生命權及生存權，被告裁處過輕，應依法裁處王慶禾等八人三千元以上一萬五千元以下罰鍰之行政處分，並應給付原告損害賠償一百萬元等語，資為爭執。
二、原告起訴請求撤銷九十三年十二月二十三日高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書部分：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項及第三項定有明文。故撤銷訴訟之提起，固不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或法律上利益者，亦得依上開法條提起撤銷訴訟。至是否為利害關係人，觀諸改制前行政法院七十五年判字第三六二號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。‧‧‧。」可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係人之資格就他人之行政處分提起撤銷訴訟；若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人（即第三人）範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（參見司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書；吳庚，行政爭訟法論，八十八年修訂版，第一Ｏ五及一０六頁參照）。是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，自不在上開所稱利害關係人之範圍內，是倘該第三人執此起訴，即難謂其有訴訟權能，先此說明。
（二）次按傳染病防治法之立法目的乃為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，此觀該法第一條規定自明。又同法第二條及第六條分別規定：「本法主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「各級主管機關應將傳染病之防治列入優先工作。傳染病未發生時，應實施各項調查及有效預防措施；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」由此觀之，該法之立法目的為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，故規定中央及地方主管機於傳染病發生之前後，應實施各項調查、預防及控制措施，足見，該法就其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，並非保障特定人之意旨，質言之，該法之客觀規範目的，並非僅以保護特定居民為目的，已甚明確。
（三）經查，王慶禾等八人係系爭地下室之公同共有人，其等在被告開立前揭改善通知單，並限期於同年月十五日前改善後，經被告所屬疾病管制處於同年十一月八日複查，仍發現有病媒蚊孳生，遂依法予以告發，並於九十三年十二月二十三日以高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書裁處王慶禾等八人罰鍰三千元，已如前述。原告雖居住於高雄市○○街五之三號，為系爭地下室上面之住戶，而為鄰近之居民，其非上開行政處分之相對人；又因該地下室積水並孳生病媒蚊（孑孓），其對之固有事實上利害關係或反射利益受損害，但如前所述，傳染病防治法之立法目的為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，該法之客觀規範目的，並非僅以保護特定居民為目的，揆諸前揭說明，原告就被告所為之九十三年十二月二十三日高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書之三千元裁處，尚非可認其法律上利益受有損害，而僅係事實上利害關係或反射利益受有損害，故原告就撤銷該裁處處分之行政訴訟，即無訴訟權能，非法之所許，應駁回之。
三、課予義務訴訟部分：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
（二）次按傳染病防治法之立法目的為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，已如前述。再按「傳染病發生或有發生之虞時，地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關通知或公告，主動清除之。」、「有下列情形之一者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，連續處罰之：一、違反第二十五條第二項規定，未依地方主管機關通知或公告，主動清除所屬場所病媒孳生源者。」傳染病防治法第二十五及第六十七條第一款定有明文。可知，上開法律規定是對病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，課以主動清除之義務；至於行政機關就傳染病之調查、預防及控制措施等如何執行，除有裁量縮減至零之情事外，行政機關應具有裁量餘地，即此等法規規範目的並未要賦予其鄰近之特定居民有請求行政機關調查、預防及控制措施之公法上權利，已甚明確。
（三）經查，本件原告因不服被告對王慶禾等八人所為前揭裁處三千元罰鍰之行政處分，以裁罰金額過低為由，提起本件行政訴訟，請求將該處分撤銷而裁處其等八人三千元以上一萬五千元以下罰鍰。按原告居住於高雄市○○街五之三號，固為系爭地下室鄰近之特定居民，但傳染病防治法之立法目的為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延等公共利益而設，主管行政機關就傳染病之調查、預防及控制措施等如何執行，原則上具有裁量餘地，故該法之規範目的並未賦予其鄰近之特定居民有請求行政機關調查、預防及控制措施之公法上權利，已如前述。至於人民向主管機關檢舉病媒孳生源之公、私場所之所有人、管理人或使用人未依規定清除，核係告發之性質，僅使主管機關得以發動調查並決定處分與否之權限，並未賦予人民有請求行政機關處分違規行為人之公法上權利。是以檢舉之性質，並非有請求行政機關作為之法律上依據，原告既非處分之相對人，又其法律上利益亦未因而受有損害，則原告雖得本於民眾維護公益之立場，檢舉該地下室有違規事實，惟被告是否處分違規行為人，仍有調查事實依法裁處之裁量餘地，揆諸前揭說明，原告對於被告並無請求作成行政處分之公法上請求權，故其上開檢舉並非行政訴訟法第五條所稱之依法申請之案件，不屬行政救濟範圍，原告逕提起課予義務之行政訴訟，於法顯有未合，應予駁回。
四、原告請求被告一百萬元損害賠償部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查，本件原告請求撤銷九十三年十二月二十三日高市衛疾管字第０九三００四０五七五號處分書及提起上開課予義務訴訟，並主張系爭地下室三十年來嚴重積水，使原告曾得到登革熱，且被告拖延時間，又僅裁處王慶禾等八人三千元之罰鍰，罔顧原告生命、身體法益及其人命價值，因而請求被告損害賠償一百萬元等語，已經原告陳述甚明；然原告前揭撤銷訴訟及課予義務訴訟，於法均有未合，已如前述，是原告併為請求被告賠償損害一百萬元之請求，即因無請求之依據，依法自無從准許，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、綜上所述，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年9月14日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年9月14日
書記官藍亮仁