高雄高等行政法院107年度訴字第281號判決

裁判字號：高雄高等行政法院107年訴字第281號判決

裁判日期：民國108年12月31日

裁判案由：土地重劃

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第281號民國108年12月3日辯論終結原告 郭英三 （如附表所示之被選定當事人）
毛文亮 （如附表所示之被選定當事人）被告臺南市政府代表人 黃偉哲 訴訟代理人 賴鴻鳴 律師
黃俊達 律師 鄭淵基 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國107年5月22日台內訴字第1070422781號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為 李孟諺 ，於訴訟進行中變更為亥○○，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第139頁），核無不合，應予准許。
二、按多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴；訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟，行政訴訟法第29條第1項及第3項定有明文。查原告甲○○、丑○○2人與如附表所示乙○○等19人均為臺南市「第三期新營區客運轉運中心市地重劃區」之土地所有權人，其等對於被告民國105年10月21日府地徵字第0000000000A號公告之土地分配結果不服，循序提起行政訴訟，乙○○等19人並依行政訴訟法第29條規定，選定原告2人為本件行政訴訟之被選定當事人，業據提出選定書為證（本院卷一第53至57頁），核與行政訴訟法第34條之規定相符，則如附表所示選定人乙○○等19人即脫離本件行政訴訟，合先敘明。
三、原告起訴狀訴之聲明原為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應給付原告新臺幣（下同）4,887,345元。」（本院卷一第16頁）；嗣經本院闡明後變更其訴之聲明第2項為：「被告應給付本院卷二第231至235頁甲表一所示原告及選定人等21人各該金額欄所示金額。」（本院卷二第287頁），業經被告同意（本院卷二第288頁），於法要無不合，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：緣被告為辦理臺南市「第三期新營區客運轉運中心市地重劃區」（下稱系爭重劃區）之重劃計畫，先後於100年4月12日、104年5月19日陳報臺南市「第三期新營區客運轉運中心市地重劃區重劃計畫書」（下稱系爭重劃計畫書）、系爭重劃計畫書第1次修訂版（下稱修正重劃計畫書），經內政部100年4月19日、104年6月18日函同意准予辦理，被告即分別於100年6月24日、104年8月19日公告系爭重劃計畫書及修正後重劃計畫書。嗣被告擬定系爭重劃區之重劃前、後地價，提請於105年6月28日召開臺南市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）105年第5次會議審議通過，決議略以：「經本會全體出席委員同意，……其重劃前宗地單價為每平方公尺8,100元至每平方公尺34,400元。……其重劃後區段地價為每平方公尺13,000元至每平方公尺39,300元。」再經被告提交105年9月26日召開臺南市105年第2次市地重劃委員會審議，決議通過全區最小分配面積標準、各街廓最小面寬及土地調整分配原則。被告於105年10月18日召開系爭重劃區土地分配說明會後，於105年10月21日以府地徵字第0000000000A號公告（下稱105年10月21日公告）土地分配結果（公告期間：自105年10月24日起至105年11月23日止），並以同日府地徵字第0000000000B號函（下稱105年10月21日函）知系爭重劃區土地所有權人。原告不服系爭重劃區之土地分配結果，於105年11月22日提起異議，被告以106年2月6日府地徵字第1060102186號函復查處仍維持原分配公告結果。原告與訴外人等74人復於106年3月6日提出異議，被告乃於106年8月1日、9月15日召開臺南市106年第4次、第5次市地重劃委員會辦理調處，仍決議維持原土地分配結果。被告遂以106年11月29日府地徵字第1061258917號函報請內政部裁決，經內政部以107年1月3日內授中辦地字第1061308193號函復略以：貴府調處結果於法尚無不符。被告據以107年1月24日府地徵字第1070064421號函（下稱107年1月24日函）通知原告，仍維持105年10月21日公告期滿之土地分配結果辦理。原告不服，對被告上開105年10月21日公告、同日函及107年1月24日函（下合稱原處分），提起訴願，經內政部就訴外人 吳昌寰 、 吳昕寰 及 吳燾宇 等3人部分訴願不受理，其餘部分訴願駁回。原告就訴願駁回部分，猶未甘服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰
1.172線道路拓寬與37號新設道路之服務範圍遠大於系爭重劃區，該工程費用應由政府負擔，並於共同負擔項目中扣除：⑴土地所有權人依平均地權條例第60條規定，應共同負擔之重
劃區內十項公共設施用地為具有「閭鄰性」公共設施之性質，其「服務腹地」須與市地重劃實施之「地區範圍」相符，始符合「受益付費」原則。依市地重劃實施辦法第21條規定，就共同負擔之項目，僅其用地應由重劃區內土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，至於「工程費用」並非全由重劃區土地所有權人負擔，而應視公路法規、道路屬性、功○○○區○○○里鄰○道路」而定。
⑵172線為聯外道路，非僅供系爭重劃區內交通聯絡之用，尚
擴及新營其他各區及嘉義縣使用，依公路法第2條、市區道路及附屬工程設計標準第2條第6款及第5條，172線為經被告編為市○○○道，其拓寬費用自應依市地重劃實施辦法第24條規定，由政府編列預算支應或配合施工，不應由原告負擔。而37號道路聯接172線，台19線、南74線（往鹽水、新營）、南80線（往後壁），將新營區，鹽水區、後壁區聯結，建構新營生活圈完善道路網，受益範圍擴及系爭重劃區外，其重要性已超○○○區里鄰道路之功能。故172線道路與37號道路均為聯外道路，不具鄰里性質道路，由原告負擔道路工程費用，違反行政程序法第6條平等原則，被告應將172線、37號道路工程費，自工程費總額剔除，並重新計算費用原告應負擔比率。
⑶依市地重劃實施辦法第24條規定○○○區○○區○○道路其
工程費用得由政府視實際情況編列預算補助，或由政府視實際情況配合施工，並非由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。172線、37號道路符合市地重劃實施辦法第○○○區○○道路要件，其工程費用應由政府編列預算補助。
2.重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，無具體明確記載，且事先拆除原告所有合法建物，剝奪原告選擇權：
⑴司法院釋字第564號解釋理由「國家之行政行為涉及限制人
民權利之行使者，其要件應以法律明文訂之，如以授權行政機關發布相關命令，或作成處分者，其規定應具明確性。」故行政機關之公告行為，對人民財產之行使有所限制，法律就該公告行為之要件及標準，需具體明確規定。市地重劃實施辦法第14條第3項第10款規定，重劃計畫書應載明「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，為計劃書應備事項。惟系爭重劃計畫書僅記載「俟本重劃區土地分配公告前、斟酌原有合法建物受益程度，擬定核減重劃負擔比率，提請本市市地重劃委員會議審議。」惟本案公告之計算分擔總計表內，並無重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔擬定核減重劃負擔比率之記載，顯然被告計算分擔總計表並未擬定核減負擔比率，並提請臺南市市地重劃委員會審議。重劃計畫書之記載僅為宣示性質，無實質內容，未明確記載如何減輕負擔，有違行政程序法第5條明確性原則及市地重劃實施辦法第14條第3項第10款規範意旨。
⑵另依內政部頒市地重劃作業手冊第25頁「按各重劃區實際情
形及其受益比例考量研訂減輕負擔之處理原則……。」應於地上物補償通知「前」公告之，讓所有權人有研判選擇權利，以保障其財產權。合法房屋減輕原則乃法定規定，其內容自應具體明確，且有時效性。原告於重劃前之房屋皆屬合法建物，依市地重劃實施辦法第38條規定，原告在未知地上物是否影響土地分配或施工前，可按原位置保留不拆除，或拆除後再依同辦法第31條規定按重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線，兩者擇一辦理。然原告於土地分配作業期間（105年9月），始知其減輕原則，實際上原告無奈被迫拆屋，完全剝奪原告選擇權。
3○○○區○○○○道設施、污水下水道、排水、整地等工程費
用，及被告修正重劃計畫書所增加之10,419萬3,090元工程費用，均不應由原告負擔：
⑴電力、電信、自來管線等共同管線項目：共同管線工程所需
費用，電力、電信、管線事業機關(構)應繳交配合款，自應於發包工程費內扣除該配合款，即計算費用負擔時，應按參與重劃土地所有權人實際負擔金額計算，不可依修正重劃計畫書之總費用金額計算負擔比例。共同管線費用總額為38,523,675元，所有權人分擔1/3計12,841,225元；其餘2/3依分攤比例計算台電公司須繳納20,833,037元、中華電信公司須繳納4,111,748元及亞太電信公司須繳納737,665元，合計25,682,450元。分攤金額管線事業機關已於104年10月繳入市庫入帳，即應於廠商得標金額26,487萬元內扣除後為所有權人實際負擔之工程費用，始為合理。
⑵雨水及污水下水道項目：污水下水道係指下水道法第2條所
稱之「下水道」，○○○區○○○○○道系統承接重劃區外之排水系統下水道，其用範圍顯超出系爭重劃區範圍。又雨水排水項目，依重劃區排水系統平面圖，區內排水側溝計28條容納重劃區面積90%排水量，向北流入滯洪池沉砂空間，因僅容納各坵廓排水量其排水斷面溝寬大部分為0.6公尺。
惟併行172縣道○號F-1、F-2、F-3排水箱涵容納區內6條側溝排水量僅占重劃區面積10%，因再容納區外東邊工業區及西邊住宅區排水量，故其溝寬達1.20至1.30公尺，深1.03至
1.44公尺，均已超出區內排水溝斷面其「服務腹地」明顯大於市地重劃範圍。上開雨水及污水下水道符合市地重劃實施辦法第24條規定，其工程費用得由政府視實際情形編列預算補助或由政府視實際情況配合施工，不應由原告負擔。
⑶整地項目：原定坵塊與道路預留15-45cm高差，惟105年11月
土地分配公告期間，所有權人反應實地施竣坵塊與道路高差為65公分。於106年2月10日由吳副市長 宗榮 主持協調會做出「將向市長建議回填30公分經費由市府自行吸收」之結論。
惟工程結算明細表(總表)，其整地工程費原設計金額11,657,030元，發包合約金額10,358,687元，結算金額30,480,165元，暴增20,121,478元，顯見前述協商會結論被告自食其言。依工程結算驗收證明書第5次變更設計，整地工程費增加20,121,478元部分，不應由原告負擔。
⑷總工程款增加：以原重劃計畫書與修正重劃計畫書相比對，
總工程費用增加10,419萬3,090元，其中「整地費」單價每公頃由40萬元調高至85萬元；「雨污水下水道」單價每公頃由350萬元調高至1,700萬元；「地下管道」單價每公頃由450萬元調高至1,280萬元。依物價指數自98年至104年止上漲率為8%，營造業成本調高幅度為11%，而被告重劃作業竟調幅19倍至44倍不等，此種調幅毫無合理依據。又原重劃計畫書工程費用17,674萬元，卻以26,487萬元決標，發包後至104年6月修正計畫書又將工程費用變更為31,974萬元，違反市地重劃實施辦法第14條規定先有計畫書，再依計畫書進行相關作業之程序。且被告從未向參與重劃土地所有權人說明，亦未徵求參與重劃土地所有權人同意而強行通過執行，故所增加之10,419萬3,090元不應列入原告費用負擔。
⑸重劃後平均地價核定不當：原重劃計畫書明載總開發費用29
,970萬元，依重劃後平均地價12,645元/㎡計算費用負擔比率為11.31%；修正重劃計畫書調整後，總開發費用44,971萬元，將重劃後平均地價調整為18,371元/㎡計算費用負擔比率仍為11.31%，在工程費暴增50%情形下，被告為避免費用負擔比率調升而遭原告抗爭，藉提高重劃後平均單價，大玩數字遊戲，藉以維持費用負擔比率不變，被告陳稱不會增加所有權人負擔，毫無依據。
4.172線臨街地特別負擔計算錯誤，致原告分配土地減少：172線預定道路用地即茄苳段823、825等地號土地，依市地重劃實施辦法第29條「重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，……。」原告向所轄鹽水地政事務所申請68年逕為分割圖，依原172線用地之地籍圖比例尺計算，該道路寬度為22公尺，系爭重劃案將調整寬度為30公尺，即南北兩側再各分割4公尺寬度預定道路用地，復於74年辦理地籍圖重測調整為茄苳段823、825等地號，道路用地寬度仍維持4公尺。又同辦法第27條第2項規定，面臨路寬4公尺以下道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。原告等面臨172線，負擔尺度未超過4公尺，應無須為臨街地特別負擔，被告以172線南北兩側各拓寬5公尺計算臨街地負擔，實有違誤。
5.被告將嘉南農田水利會（下稱水利會）土地違法抵充，造成原告土地分配不公：
⑴系爭重劃計畫書及修正後重劃計畫書於公告時，均將為水利
會所有面積0.9956公頃土地列入抵充，嗣經水利會提起行政救濟，經本院105年訴字第348號判決撤銷被告關於水利會所有參與市地重劃土地納入抵充之處分。水利會原抵充土地係被告執法錯誤，自應平均地權條例施行細則第81條「變通補償」原則，計算補償金額，由被告自行編列預算或由平均地權基金予以補償，而不應將原告依法提供之抵費地，改分配予水利會。又同條例施行細則第84條、市地重劃實施辦法第54條規定，抵費地必須讓售或標售，僅此二方案，並無規定將抵費地分配給水利會，被告此作法顯有違法。
⑵被告所公告之計算負擔總計表分為非農地重劃者與農地重劃
者，「農地重劃者」之計算負擔總計表有關重劃前情形「二、原公有道路溝渠河川及未登記等土地抵充面積」列入水利會之水路土地面積9,956㎡，致其各項負擔情形「六、共同負擔總面積」較非農地重劃者減少，增加重劃區內非農地重劃者之公共設施用地負擔比率，致其減少土地分配面積，損及重劃區內非農地重劃者之權益。被告所製作之計算負擔總計表既以重劃前有無列入水利會之水路土地面積抵充為不同之計算基礎，今既經水利會提起訴訟，而被告敗訴，則不論重劃內土地於重劃前是否曾參與農地重劃，其負擔計算基礎應為一致，不應有所差別。被告無視行政程序法第6條行政行為，不得為差別待遇之規定，自違反平均地權條例第60條有關重劃區內公共設施土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人共同負擔之規定甚明。
6.被告基於公益考量變更系爭重劃計畫書，延宕完工日期，致造成系爭重劃區內土地所有權人於延展期間無法使用土地之損失，其財產上之特別犧牲應予補償：
被告於100年4月公告系爭重劃計畫書，依其核定結果公告實施，原應於計畫時限內完成。依系爭重劃計畫書預定工作計畫進度表九「工程規劃設計」自100年5月至101年2月，惟於104年修正重劃計畫書將該項期程修正為自102年2月至103年11月，開始設計即已延宕21月，至完成設計延宕33月，而被告卻自稱基於配合其共同管道政策下，需於區內佈設共同管道設施，減少道路重複開挖等公益考量，變更系爭重劃計畫書完工日期，因此造成校爭重劃區內土地所有權人於延展期間無法使用土地之損失，已逾重劃區內土地所有權人社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲，國家應予合理補償。重劃制度既與徵收相同，依司法院釋字第739號解釋理由書，特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償稱公法上損失補償。至損失補償之程度，參酌司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨以觀，係採相當補償原則。參照「臺南市市有房地租金計算基準」第2條基地每年之租金率，按收租當期土地公告地價百分之5計算金額給付原告，始符公允，並依行政訴訟法第7條於本件訴訟中併為請求。
㈡聲明︰
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應給付本院卷二第231至235頁甲表一所示原告及選定人等21人各該金額欄所示金額。
三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰
1.系○○○區○○○道路（172線）拓寬與新設37號道路均屬都市計畫公共設施用地，原告應為道路工程費用負擔：
⑴臺南縣政府（改制後為被告）於99年12月21日公告「擴大及
變更高速公路新營交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）案」（下稱99年都市計畫書），將172線及37號道路納入規劃系爭重劃區範圍，屬都市計畫公共設施用地，其後於101年6月26日公告「變更高速公路新營交流道附近特定區計畫（都市計畫圖重製專案通盤檢討）書」（下稱101年都市計畫書），亦未更動上開道路之規劃。172線道路拓寬與37號道路新設均屬都市計畫公共設施用地，依平均地權條例第60條第1項、市地重劃實施辦法第21條第1項規定，屬系爭重劃區範圍內之共同負擔項目，其用地及工程費用應由參加重劃土地所有權人，按其土地受益比例負擔。
⑵依平均地權條例第60條、市地重劃實施辦法第21條第1項及
第26條規定，土地所有權人應共同負擔之項目包含「公共設施用地負擔」與「費用負擔」，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付。相關條文並無就都市○○區○○鄰里○○道路不得列入共同負擔之規定，原告主張顯於法無據。而交通部「生活圈道路交通系統建設計畫（公路系統）4年（000-000）計畫」係為協助地方建構完善路網，因經費有限，無法滿足地方所有用路需求，亦非為負擔系爭重劃區公共設施用地負擔而設，故○○○區○○道路負擔無涉。原告所稱172線及37號道路依市地重劃實施辦法第24條規定，應由政府編列預算辦理，並無理由。
2.系爭重劃計畫書有關重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則之記載，及被告於原處分公告前辦理拆遷補償作業，均無違誤：
⑴所謂重劃負擔減輕原則，係針對合法建物或既成社區需辦理
原位置保留分配時，按重劃區實際情形及受益比例考量研訂減輕負擔處理原則。系爭重劃區在都市○○○段即未將既成社區納入重劃範圍內，依據市地重劃作業手冊作業程序表規定，系爭重劃區在土地分配公告之前現況調查之階段，即需辦理現況調查及拆遷補償作業，隨後始有土地分配公告。於105年之原處分公告前，系爭重劃區內之合法建築物均已拆遷補償完成。依系爭重劃計畫書第5頁之十記載：重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則，「依『分配公告前』斟酌原有合法建物受益程度，擬定酌減重劃負擔比例，提請臺南市市地重劃委員會審議」。然系爭重劃區內原有合法建物於105年被告以原處分為「土地分配公告前」皆已全數拆遷完畢，則全無在原位置分配之必要，亦無合法建物需保留，自無送請市地重劃委員會審議之必要，程序上並無違誤，亦與明確性原則無關。
⑵系爭重劃區內「並無」原有合法建物或既成社區重劃後得辦
理原位置分配情形，相關建物住皆已拆除，在本案土地分配公告前無人依市地重劃實施辦法31條第5款「辦理原位置保留之合法建築物」主張保留，所有補償費亦已領迄，本重劃區無需擬訂原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則。原告所有建築物未符合依市地重劃實施辦法31條第5款不妨礙都市計畫、重劃工程及重劃土地分配按原有位置之規定，依法必須拆除，且原告甲○○及選定人子○○等已在101年、103年領有「自拆獎勵金」，原告主張原地保留建物及適用重劃負擔減輕原則，則無根據。
3.修正重劃計畫書工程費用增加部分，並無不當：⑴系爭重劃案電力、電信、自來水管線工程等所需工程費用，
係由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）依平均地權條例第82條之1規定之分擔原則辦理。因此，系爭重劃區之相關管線工程費用，依共同管道建設及管理經費分攤辦法第2條規定，應由管線事業機關(構)負擔3分之2部分，被告已於費用負擔之工程費用予以扣除，再計算原告應負擔之比例。被告於計算費用負擔時，已按土地所有權人實際負擔金額計算，並於105年10月18日召開系爭重劃區土地分配說明會告知土地所有權人。被告於修正重劃計畫書之費用負擔總費用金額449,710,000元予以計算負擔比例，並無不當。
⑵系爭重劃計畫書之工程費用原為1億7674萬元，此為預估值
，於101年8月17日專案管理勞務發包，102年2月26日發包規劃設計，於102年8月23日廠商完成基本設計，此時發現工程費用所需為2億6768萬7760元，與原先設計不符，為廠商專業意見，並非被告一己之意見。且工程預算金額自因規劃設計廠商細部設計而有所變化，並無所謂超額發包之問題。於103年11月12日被告推展共同管道政策，於設計中增加共同管道相關費用，總工程費調整為3億1974萬2532元。依內政部頒定之市地重劃作業手冊104年版第97頁：「工程費用應儘量以工程發包金額作為計算負擔之依據，如實際執行上有困難時，應以工程規劃設計後之工程費用總額，作為計算負擔之依據。」故重劃設計後施工費用增加，仍應依設計金額負擔，並無違失可言。
⑶系爭重劃案工程費用增加係為配合共同管道政策，被告重新
估算工程費用，並修正重劃計畫書後，曾辦理農地重劃土地之土地所有權人平均負擔比率降低為35.56％（修正前為36％），未辦理農地重劃土地之土地所有權人平均負擔比率降低為39.11％（修正前為39.58％），即地主可配回土地增加
0.44％至0.47％，符合平均地權條例第60條第3項，折價抵付共同負擔之土地，其合計面積不超過各該重劃區總面積45％，土地所有權人負擔比例反而降低，無損原告權益。且被告於修正重劃計畫書擬定將由原先1.8億元提高至3.2億元，並於104年9月2日召開說明會向土地所有權人說明，程序上並無違誤。
4.172線計畫道路臨街地之特別負擔計算，並無違誤：依市地重劃實施辦法第26條第1項第3款規定，面臨寬度20公尺以上道路者，其兩側臨街地之特別負擔為各負擔5公尺。同辦法27條第1項所稱「按參與重劃之道路寬度計算」，非指道路用地之寬度，而是指計畫道路之寬度，特別負擔則是以計畫道路與實際道路寬度差計算。172線道路計畫寬度30公尺，其北側拓寬5公尺納入系爭重劃範圍內，臨街地特別負擔以5公尺計算並無違誤。又同辦法第27條第1項規定，此乃道路臨街地特別負擔之特別規定，並無同辦法第29條以地籍圖道路用地寬度為依據規定之適用，故與地籍管理及地籍圖上寬度均無關，況且計畫道路「實際寬度」並未在土地總登記簿中顯現，土地總登記簿僅登記道路用地之面積，並未登記道路寬度。此外，172線道路計畫寬度30公尺，但現況20公尺，系爭重劃區範圍並不包括172線道路南側，僅將北側劃入，依市地重劃範圍示意圖比例尺顯示，復興路即172線納○○○區○○○○○道路北側5公尺，原告所述，均非屬實。
5.被告將抵費地分配予水利會，並未增加原告負擔：依平均地權條例第60條及其施行細則84條規定，抵費地本是所有權人土地分配時以未建築土地抵付工程費、重劃費等重劃總費用，出售抵費地如有盈餘款，應撥充平均地權基金，該基金為辦理實施平均地權業務而設，有臺南市實施平均地權基金收支保管及運用辦法可稽，與原告權益無涉。水利會原農地重劃之農水路，依內政部95年12月26日內授中辦地字第0950727357號函，可抵充用地負擔，嗣經水利會提起訴訟，被告敗訴，依本院105年訴字第348號判決水利會有權分配土地而未分配，自應由重劃區內所餘抵費地分配。基於信賴保護原則，被告以抵費地供水利會調整分配之行為，未增加原告負擔，並無不當。至原告所據之平均地權條例第81條變通補償原則，係適用於「地價」有爭執之補償，而非適用水利會漏未分配之情形。
6.原告並無請求補償之請求權，如原告請求損害賠償，因被告無因故意過失不法侵害人民自由或權利或怠於執行職務，致期程延滯人民權利遭受損害之情形，亦不符合國家賠償法規定。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰㈠原告起訴程序是否合法？㈡系爭重劃案內之172線計畫道路拓寬工程與新設37號道路工
程，其工程費是否為共同負擔項目？㈢計算負擔總計表內並無系爭重劃區內「原有合法建物或既成
社區重劃負擔減輕」之具體記載，有無違誤？㈣共同管道部分增加之工程費用104,193,090元，是否不應列
入系爭重劃區費用負擔？㈤172線道路兩側土地計算臨街地特別負擔，有無違誤？㈥工程延宕，原告請求被告補償或賠償其損失，是否有據？㈦水利會土地重新分配是否違法，而造成土地分配不公？
五、本院之判斷︰㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭重劃計畫書暨內政部100年4月19日核准函及被告100年6月24日公告函（處分卷第136至146頁、第148頁、第151頁）、修正重劃計畫書暨內政部104年6月18日核准函及被告104年8月19日公告函（處分卷第234至246頁、第248頁、第250頁）、105年6月28日地評會105年第5次會議紀錄暨系爭重劃區重劃前地價評議圖表（處分卷第254至264頁）、105年9月26日105年第2次臺南市市地重劃委員會紀錄及提案表（處分卷第268至270頁、第272至276頁）、被告105年10月18日系爭重劃區土地分配說明會會議紀錄（處分卷第280至286頁）、被告105年10月21日公告及同日函（處分卷第288頁、第289頁）、原告105年11月22日異議書（處分卷第290至297頁）、被告106年2月6日府地徵字第1060102186號函（處分卷第298至300頁）、原告106年3月6日異議書（處分卷第302至310頁）、臺南市市地重劃委員會106年8月1日106年第4次、同年9月15日106年第5次會議紀錄暨簽到簿（處分卷第314至343頁、第344至361頁）、被告106年11月29日府地徵字第1061258917號函（處分卷第362至366頁）、內政部107年1月3日內授中辦地字第1061308193號函（處分卷第370頁）、被告107年1月24日函（本院卷一第59至63頁）及訴願決定（本院卷一第67至83頁）等附卷可稽，應堪認定。
㈡原告起訴程序於法並無不合：
1.應適用法令：⑴行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行
政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」。
⑵最高行政法院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議：「
縣政府辦理市地重劃為地方自治事項，於辦理重劃分配完畢後，將分配結果公告，土地所有權人對分配結果不服，依平均地權條例第60條之2第2項、第3項及市地重劃實施辦法第35條第3項、第4項規定，向縣政府提出異議，經縣政府查處結果，土地所有權人仍有異議，復經縣政府調處不成，由縣政府擬具處理意見，報經內政部裁決維持縣政府所擬處理意見，此裁決程序，為上級機關之監督程序。故土地所有權人不服市地重劃分配結果時，應以市地重劃分配處分機關縣政府為被告提起行政訴訟。」
2.得心證理由：⑴依前揭行政訴訟法第4條第1項規定及最高行政法院104年9月
份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，可知主管機關就土地所有權人對於重劃之分配結果，於公告期間內為異議者，應依查處、調處及送內政部裁決之程序處理，土地所有權人對處理結果，仍有不服，應以「市地重劃分配處分」為標的，經訴願程序，提起撤銷訴訟以為救濟。而上開所指「查處」、「調處」及「內政部裁決」程序，固屬在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序，然此程序之設計，係於進入行政救濟程序前，先由主管機關受理異議後，為查處、調處及送裁決程序，目的在藉此先自我檢視是否有錯誤情形，並非以之限制土地所有權人為權利救濟。因此，土地所有權人對於重劃分配結果之處分，已於公告期間提出異議，尚無僅因主管機關內部查處、調處或裁決程序之時程先後，而影響土地所有權人行使權利救濟之理。
⑵被告以105年10月21日公告（公告期間：自105年10月24日起
至105年11月23日止）系爭重劃區之土地分配結果，並以同日函通知土地所有權人，原告已於公告期間105年11月22日對被告上開系爭市地重劃之分配處分提出異議，經調處未果，被告即將調處結果報請內政部裁決後作成107年1月24日函通知原告，仍依上開分配結果辦理，原告及訴外人等26人遂對上開原處分（即被告105年10月21日公告、同日函及107年1月24日函）於107年2月26日（被告收文日）提出訴願（訴願卷一第132頁），經內政部107年5月22日台內訴字第1070422781號訴願決定駁回，原告於107年5月23日收受（訴願卷一第341至342頁）訴願決定後，於107年7月20日提起本件訴訟。原告對於市地重劃之分配結果，既已於公告期間提起異議，並經合法訴願程序，復於法定期間內提起訴訟，核認原告起訴程序於法並無不合。至原告與訴外人等14人（下稱原告等14人）於105年11月16日雖亦對於被告105年10月21日公告及函提出異議，經查處、調處及內政部裁決程序後，被告以107年2月27日府地徵字第1070219662號函（下稱107年2月27日函）通知仍維持原分配結果，原告等14人對於被告105年10月21日公告、函及107年2月27日函提出訴願，經內政部107年8月24日台內訴字第1070438980號訴願決定（下稱107年8月24日訴願決定，訴願卷二第262頁至271頁）對於被告105年10月21日公告及同日函為訴願不受理，107年2月27日函則撤銷由被告另為適法之處分；經被告再次作成處分後，原告及訴外人等13人提起訴願，復遭內政部108年3月25日台內訴字第1080102501號訴願決定（訴願卷二第273至283頁）撤銷，命被告另為適法之處分，被告迄未另為處分。由此可知，原告與訴外人等雖先後提出異議並分別經訴願程序，而本件原告提出異議之時間固屬在後，然訴願決定作成在先，核其訴願程序業已終結並為訴願機關實體審理，則原告循序提起本件行政訴訟，核無不合；復觀諸上開107年8月24日訴願決定，亦認原告等13人不服被告105年10月21日公告及函部分，係屬重複訴願而為訴願不受理，益證被告主張原告本件因訴願程序未完成，為起訴不合法云云，並非可採。
㈢系爭重劃區內172線計畫道路拓寬工程費與37號新設道路工程費，均屬重劃區內土地所有權人應共同負擔之項目：
1.應適用法令：⑴平均地權條例第60條第1項、第3項：「（第1項）依本條例
規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……（第3項）依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」⑵市地重劃實施辦法第21條第1項第1款：「土地所有權人依本
條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。」⑶都市計畫法第48條：「依本法指定之公共設施保留地供公用
事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」
2.得心證理由：⑴前揭平均地權條例第60條第1項規定之文義，所指「重劃區
內供公共使用之道路」，未有須為「鄰里道路」之限制，亦無「鄰里道路」定義之規定。再者，市地重劃為都市計畫主管機關實現其都市計畫之開發方法，依都市計畫法第48條規定，可依市地重劃方式取得區域內之公共設施保留地；惟平均地權條例第60條第3項規定，同條第1項所規定之10項用地，由參加重劃土地所有權人共同負擔者，以不超過該重劃區總面積百分之45為原則，法律已有共同負擔之最高限制。而都市計畫之擬定，主管機關對於平均地權條例第60條第1項所定各項公共設施之設置，有法定之計畫權限，故都市計畫之擬定機關對於計畫範圍內之道路，得依都市發展之整體規劃，就其功能及實際需要決定其寬度。依此，都市計畫主管機關基於都市發展之整體考量，於為疏解已存在或都市計畫範圍擴大後可能之交通擁塞，於都市計畫中設計較寬之道路時，倘該道路穿過市地重劃區，並非僅在解決其他地區之交通擁塞，而足以提升重劃區之完整性，增加重劃區內土地聯外之便利性，更有助於重劃區之發展及土地價值之提高時，則該計畫道路通過重劃區部分，即非與重劃區之開發無關，至於道路寬度大小，應尊重計畫機關擬定都市計畫之權限。於此情形，該都市計畫範圍內之土地辦理市地重劃時，由參與重劃土地之全部所有權人共同負擔此路段之興闢成本，除與平均地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條第1項規定之意旨，不相牴觸外，亦符合受益者付費之精神（最高行政法院108年判字第251號判決亦採相同見解）。⑵經查，臺南縣政府（改制後為被告）依都市計畫法第21條及
內政部99年12月10日台內營字第0990810451號函訂定「擴大及變更高速公路新營交流道附近特定區計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）案」（下稱99年都市計畫案），於99年12月21日公告，依99年都市計畫書所示：有關交通系統計畫之道路部分，規劃復興路172線（第3號道路）為區內主要聯外幹道，東往新營，西通鹽水，並與新營交流道銜接，計畫寬度30公尺，而37號道路○區○○○○○道路，計畫寬度25公尺，配合南80與南74交接處至復興路新闢工程；就都市防災計畫部分，緊急道路以計畫區內20公尺以上之聯外道路為對象，考量得延續通達至各區域，且為災害發生後首先必須維持暢通之路線○○○區○○○○○道路172線為緊急道路，此道路除考量寬度及聯外功能外，並因其貫穿本計畫，為計畫區內重要之軸線，而37號道路○區○○○○○道路，其主要機能為提供消防及擔負車輛運送物資至各防災據點，有臺南縣政府99年12月21日府城都字第0000000000A號公告暨計畫書在卷可稽（處分卷第1至134頁）。又系爭重劃計畫書已載明（處分卷第138頁）：系爭重劃地區及其範圍，係依都市計畫相關法令擬定之99年都市計畫書，自99年12月22日起發布實施，並依平均地權條例第56條、市地重劃實施辦法等相關法令執行重劃業務。嗣被告就99年都市計畫案於101年3月間再修正提出「變更高速公路新營交流道附近特定區計畫（都市計畫圖重製專案通盤檢討）案」（下稱101年都市計畫案），經內政部審定後，並經被告101年6月25日公告，再據此於104年5月訂定修正重劃計畫書，而依修正重劃計畫書之重劃地區及其範圍（處分卷第236頁），上開101年都市計畫之變動內容，並未涉及變更前揭所述系爭重劃區道路交通系統，此有被告101年6月25日府都規字第0000000000A號公告（處分卷第152頁）及101年都市計畫書（處分卷第154至233頁）在卷可稽。是依上述都市計畫書及重劃計畫書可知，172線、37號道路係分別作為系爭重劃區之主要聯外幹道與次要聯外幹道，貫穿系爭重劃區土地，於都市計畫中不僅有地區整體交通流量需要、提升運輸效能之考量，亦有建構都市防災體系及緊急救援運輸之功能，為重劃區內供公共使用之主要道路，且有將重劃區連結為一體之功能，有助於本地區整體之繁榮發展，核屬平均地權條例第60條第1項所指「重劃區內供公共使用之道路」。172線與37號道路既○○○區○○○設○道路，被告依平均地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條第1項第1款規定，將172線與37號道路之興闢成本，列為系爭重劃案之道路工程費用，並由重劃區內土地所有權人共同負擔，核無違誤。另道路乃屬公共設施，其使用本不具排他性○○○區○○道路，無論道路有無向外聯絡或道路寬度為何，除重劃區內之居民得使用外，一般人亦得使用，並無所謂未向外聯絡或寬度較窄之道路乃專屬重劃區內居民使用，向外聯絡之道路或寬度較大即非專屬重劃區內居民使用之區別。此外，一般人使用道路僅通行之便利，係屬反射利益，惟重劃區內之土地，○○○區○設○道路之結果，除具有通行之便利外，亦會對該重劃區內之土地帶來增值之經濟上利益，○○○區○○○道路用地，由重劃區內土地所有權人按比例負擔，亦符合受益者付費原則，依法並無不合。是原告主張172線與37號道路均為聯外道路，不具鄰里性質道路，由原告負擔道路工程費用，違反行政程序法第6條平等原則云云，尚難採取。
⑶原告另稱172線與37號道路○○區○○道路，應依市地重劃
實施辦法第24條規定，由被告負擔道路工程費用云云。惟供公共使用之道路，無論是否為具鄰里○○區○○道路，經扣除已屬公有道路土地後，均由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔該項公共設施用地負擔，已如上述；○於○區○○道路之重劃工程費用應否全部列入重劃共同負擔，依市地重劃實施辦法第24條之規定，視政府有無編列預算補助，或由政府視實際情況配合施工而定，若無政府編列預算補助或配合其他實際情況施工，則工程費用仍為重劃區內土地所有權人共同負擔。經查，依99年及101年都市計畫書規劃，172線與37號道路均為系○○○區○○○道路，已如上述，考量新營交流道附近交通系統，172線及37號道路規劃寬度各為30公尺及25公尺，該道路以較寬之道路設計避免交通堵塞問題，對於重劃區交通之便利性，及通往新營、鹽水、嘉義等地之交通，均有所助益。是172線與37號道路作○○○區○○○道路，同時提供鄰近地區車輛進出必經道路，○○○區○○區○○道路有別，核無市地重劃實施辦法第24條規定之適用。此外，依101年都市計畫書之經費表（處分卷第213頁）道路項目所示：未開闢公共設施用地之道路面積，有14.7908公頃之土地由徵購取得，開闢經費（含徵收補償費、整地費、工程費）147,979萬元由被告逐年編列預算及上級政府補助；3.9057公頃之土地由市地重劃方式取得，開闢經費7,211萬元由被告編列預算或重劃會籌措。復依99年都市計畫書變更內容明細表即表4-1（處分卷第25頁）所示：變1新計畫之172線即三號道路北側之道路用地3.46公頃，變2新計畫之172線道路用地0.0006公頃，附帶條件為採市地重劃方式辦理，但公共設施用地為配合地方重大建設，有急迫開闢之需要，得採一般徵收方式辦理。可知，道路開闢工程以市地重劃方式為原則，徵收為例外，且未見系爭重劃區有配合地方重大建設而有急迫開闢之需要，則被告以市地重劃方式辦理，依平均地權條例第60條第1項、市地重劃實施辦法第21條第1項第1款規定，由重劃區內土地所有權人按其土地受益比例共同負○○○區○道路工程費用，於法亦無違誤。再依同辦法第39條規定，重劃所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用，而上開道路工程費用，應由原告按其土地受益比例共同負擔，業經被告於修正重劃計畫書之工程費用中載明，且於重劃工程完竣後，未見被告有編列預算補助之情形，自與市地重劃實施辦法第24條規定不符。足見原告上揭主張，洵不足採。
㈣被告所為「有關重劃區內原有合法建物或既成社區負擔減輕原則」之記載，於法並無違誤：
1.應適用法令：⑴市地重劃實施辦法
A.第14條第1項、第3項第10款：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。（第3項）第一項重劃計畫書應記載下列事項：十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。」
B.第38條：「（第1項）依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。（第3項）土地改良物所有權人或墓主不於規定期限內自行拆除或遷葬者，其補償金額依下列規定處理：一、代為拆除費用應在土地改良物拆除補償金額內扣回。二、代為遷葬費用在墳墓遷葬補償金額內扣回。三、經依前二款規定扣回後，如有餘額，依第53條之1規定存入專戶保管；其無法扣回者，依行政執行法規定向義務人徵收之。（第4項）土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。（第5項）前項異議內容如為漏估原公告清冊內未載之地上物，須進行補估時，仍應依第2項及前項規定踐行公告30日及受理異議之程序。」⑵平均地權條例第62條之1：「（第1項）重劃區內應行拆遷之
土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」
2.得心證理由：⑴市地重劃實施辦法第14條係考量重劃前已有合法建物或已成
社區者，通常為已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程度較低，故同辦法第14條第3項第10款規定，主管機關應於重劃計畫書記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，要求主管機關應審酌重劃區內原有合法建物，或已為既成社區部分之土地，因土地重劃而受益之程度，是否較一般土地為低，合理調降其重劃負擔，以符合平均地權條例第60條第1項規範之意旨。至於平均地權條例第62條之1第1項及第2項規定乃為重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，為其所有人因市地重劃所致之特別犧牲，應給予補償，與「重劃受益程度」，並無關連，尚難因有此規定，而認重劃區內原有合法建物之土地，因都市計畫劃為公共設施用地，於市地重劃之實施予以拆除時，其所有權人已受有法定補償，且重劃後無法為原地分配，而無須審酌該等土地所有權人因重劃受益之程度是否較低（最高行政法院106年度判字第486號判決有相同見解）。是依上開法規及實務見解可知，重劃負擔減輕原則乃主管機關於計算重劃區內土地所有權人各自因土地受益應分配之重劃負擔時，就符合上開法令所定受益程度較低之土地所有權人應予衡酌減輕其重劃負擔之原則，主管機關並應於計算重劃負擔，以土地重劃區內之土地扣除重劃負擔應折價抵付共同負擔之土地後，就其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價，實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價，並據以作成分配結果及公告（同條例第60條之1、60條之2規定參照），故應以該等參與重劃之土地，於主管機關計算重劃負擔時，是否存在合法建物或既成社區，而據以判斷該等土地之所有權人有無減輕重劃負擔原則之適用，始符合上開同條例第60條第1項規定係按「土地」因重劃所生增益程度，而公平配置各參與重劃土地所有權人重劃負擔以利分配之立法目的。準此，並非所有參與重劃之土地只要其上曾有合法建物或既成社區，無論主管機關計算重劃負擔時該合法建物或既成社區是否仍存在，即有重劃負擔減輕原則之適用，否則即有失立法者以市地重劃實施辦法第14條第2項第10款特別規定此原則，乃為衡平以其上有合法建物或既存社區之受益程度較低土地參與重劃分配之土地所有權人負擔之旨意。
⑵經查，依99年都市計畫書圖（本院卷四第71頁，即處分卷第
66頁）及系爭重劃計畫書、修正重劃計畫書之重劃區都市計畫套繪圖（處分卷第146、246頁）所載：客運轉運專用區為系爭重劃區之核心，圍繞客運轉運專用區之土地均為產業專用區，其餘為公兒用地、綠地用地、廣停用地等。復參酌修正重劃計畫書附件一之重劃區土地使用面積配置表（處分卷第242頁）所示：重劃區土地使用可分為「土地使用分區」及「公共設施」，「土地使用分區」可分為產業專用區、客運轉運專用區、宗教專用區三部分，面積為15.3272公頃；「公共設施」可分為公兒用地（即鄰里公園兼兒童遊樂園用地）、綠地用地、廣停用地（即廣場兼停車場用地）、人行步道、道路面積為8.5552公頃，合計23.8824公頃，足見系爭重劃案就重劃區全區內土地未有住宅區之規劃，即系爭重劃區內所有建築物或地上物均符合市地重劃實施辦法第38條第1項規定「妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者」要件，被告應行辦理拆遷作業，以利後續重劃作業之進行。從而，原告所稱依市地重劃實施辦法第38條規定，有可按原位置保留不拆除之選擇權云云，已無可採。
⑶雖原告主張修正重劃計畫書並無重劃區內原有合法建物或既
成社區重劃負擔擬定核減重劃負擔比率之記載，有違明確性原則云云。查修正重劃計畫書第5頁之十（處分卷第240頁）重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則記載：「俟本重劃區土地分配公告前，斟酌原有合法建物受益程度，擬定酌減重劃負擔比例，提請臺南市市地重劃委員會審議」，惟系爭重劃案之土地多為產業專用區、客運轉運專用區及公共設施用地，且未設有住宅區，依修正重劃計畫書之規劃，系爭重劃區內並無原告合法建物或既成社區保留之餘地，被告將原告所有房屋或既成社區均列為妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷之情形，已如上述。而被告依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條等規定，於101年7月、101年12月、103年2月間辦理重劃區地上物查估作業及核發拆遷補償費，有重劃區地上物查估建築改良物補償（自拆獎勵金）應領清冊在卷可佐（本院卷二第267至275頁），且為原告所不爭執，自堪信實。準此，原告所有系爭重劃範圍內土地，於重劃前雖有合法建物，然經被告拆遷並補償完畢，則於被告辦理重劃區內土地重劃負擔之計算以分配土地時，已係空地，並無合法建物或既成社區存在。審酌被告所主張因重劃區內建築物業已全數拆除及補償完畢，無社區存在可言，所剩建物均係較簡陋之搭建簡單建物（棚架、鐵皮屋等），而非大批具有永久性住屋之性質等語，與上開地上物查估報告照片所示情形相符（本院卷三第14至203頁）。是原告所有參與系爭重劃區範圍內土地之地上物，於重劃前既已全數拆除，其參與重劃時係屬「空地」，並無合法建物或既成社區存在，則其因重劃而受益之程度難謂較低，自無重劃負擔減輕原則之適用甚明。本件核屬無市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之情形，故被告就「原有合法建物受益程度，擬定酌減重劃負擔比例」案，未提案移送至臺南市市地重劃委員會審議，程序上尚難認不法，則被告於修正後重劃計畫書所為上開有關重劃區內原有合法建物或既成社區負擔減輕原則之記載，於法即無不合。
㈤被告所訂修正重劃計畫書之工程費用，並無違誤：
1.應適用法令︰⑴平均地權條例
A.第56條：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：……（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。……（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」
B.第60條第1項、第3項：「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。……（第3項）依第1項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」⑵平均地權條例施行細則
A.第81條：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」
B.第82條：「本條例第60條之用詞，定義如下：……。三、工程費用：指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。……」
C.第82條之1第1項：「直轄市或縣（市）主管機關辦理重劃區之電力、電信、自來水管線工程所需工程費用或遷移費用，除法規另有規定，從其規定外，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）依下列分擔原則辦理：一、原有架空線路或管線辦理遷移時，應協調管線事業機關（構）勘定遷移位置，管線事業機關（構）應依協調結果配合辦理遷移，並負擔全數遷移費用。但同一工程限於工地環境，需辦理多次遷移時，除最後一次費用由管線事業機關（構）負擔外，其餘各次遷移費及用戶所有部分之遷移費，均由參加重劃土地所有權人負擔。二、原有架空之電力線路應永久遷移，經重劃區要求改為地下化者，遷移費用除依前款規定辦理外，地下化所需變更設置費扣除依原架空標準設計拆遷所需變更設置費用之差額，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。三、新設電力採架空方式辦理者，所需工程費用由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一；採地下化方式辦理者，管線之土木工程費用，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。四、新設電信採架空方式辦理者，所需工程費用由管線事業機關（構）全部負擔；採地下化方式辦理者，管線之土木工程費用，由參加重劃土地所有權人負擔三分之一，管線事業機關（構）負擔三分之二。五、新設自來水管線之工程費用，由參加重劃土地所有權人全部負擔。六、新設電力、電信管線工程需施設之電氣設備及纜線費用，由管線事業機關（構）全部負擔。」⑶市地重劃實施辦法
A.第14條第1項及第4項：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。（第2項）前項座談會主管機關應以書面載明下列事項，通知土地所有權人：……七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。八、預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。九、土地所有權人平均重劃負擔比率概計。……（第4項）依本條例辦理重劃，如為申請優先實施重劃或有超額負擔者，重劃計畫書應記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。」
B.第18條：「重劃計畫書經核定公告實施後，主管機關必要時得將部分業務委託法人或學術團體辦理；其委託作業要點由中央主管機關定之。前項受委託之法人或學術團體，以經營業務有辦理土地重劃項目，並置有地政、測量專業人員為限。」
C.第20條：「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」
D.第21條第1項、第4項：「（第1項）土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：……二、費用負擔：
指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。……（第4項）第1項第2款所稱工程費用，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。」
E.第39條：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機構配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」⑷共同管道法第11條：「新市鎮開發、新社區開發、農村社區
更新重劃、辦理區段徵收、市地重劃、都市更新地區、大眾捷運系統、鐵路地下化及其他重大工程應優先施作共同管道；其實施區域位於共同管道系統者，各該主管機關應協調工程主辦機關及有關管線事業機關(構)，將共同管道系統實施計畫列入該重大工程計畫一併執行之。」
2.得心證理由：⑴依前揭平均地權條例第56條及市地重劃實施辦法第14條、第
21條及第39條等規定可知，重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報上級主管機關核定，而重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。又市地重劃之工程規劃設計及施工，依市地重劃計畫書所列公共設施工程項目，進行設計與施工，主要工程為平均地權條例施行細則第82條及市地重劃實施辦法第21條第4項所定道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施，所稱「工程費用」，指上開公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。再重劃區範圍內之電力、電信、自來水管線工程所需費用，除法規另有規定，從其規定外，由參加重劃土地所有權人與管線事業機關依平均地權條例第82條之1規定分擔原則辦理，原則上由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）按一定比例負擔。
⑵查系爭重劃計畫書已記載預估工程項目及其費用、費用負擔
平均負擔比率（處分卷第141頁），修正重劃計畫書亦載明因重新報核已歷經4年時間，故重新檢討調整相關工程費用以符合現況，並配合臺南市○○區○設○○○道工程費用，而就該等預估工程項目及費用為修正，惟費用負擔之平均負擔比率則屬不變（處分卷第239頁），且經對照系爭重劃計畫書與修正後重劃計畫書所載土地所有權人平均重劃負擔比率結果（處分卷第142頁、第240頁），修正後重劃計畫書所列土地所有權人平均重劃負擔比率乃屬較低，則被告於修正重劃計畫書所列工程項目及其費用，難認有何違法及增加土地所有權人之負擔。茲就原告有關工程費用各項主張，分述如下：
A.原告主張系爭重劃計畫書17,674萬元，卻以26,487萬元決標，發包後至104年6月，修正重劃計畫書又將工程費變更為31,974萬元，違反市地重劃實施辦法第14條先有計畫書，再依計畫書進行相關作業之程序，所增加之10,419萬3,090元不應列入重劃區費用負擔項下計算云云。惟依市地重劃辦法第14條第2項第8款規定，重劃計畫書應記載之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息數額乃屬「預估」之性質。依內政部104年編印之「市地重劃作業手冊」第97頁規定（本院卷二第59頁）：「工程費用應儘量以工程發包金額作為計算負擔之依據，如實際執行上有困難時，應以工程規劃設計後之工程費用總額，作為計算負擔之依據。」可知工程費用之預估亦非不能以規劃設計後之總額作為計算負擔之依據。又系爭重劃計畫書係依被告99年都市計畫書設計，工程費用負擔為17,674萬元，經依市地重劃實施辦法第14條規定編列於重劃計畫書，於100年4月19日經內政部審定。嗣因都市計畫修正，被告發布實施101年都市計畫，於103年配合被告共同管道政策，及經發包廠商規劃設計後調整工程費用，遂於104年5月訂定修正重劃計畫書，將工程費變更為31,974萬元，並經內政部審定程序。上開費用編列方式核與前揭市地重劃實施辦法及作業手冊規定相符，且被告就系爭重劃案所為上開規劃設計之結果，以市地重劃實施辦法第14條編列方式預估各項工程費用，修正擬定重劃工程費用，並經內政部完成審定程序後，被告再依同辦法第39條規定，依修正重劃計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工，經核尚無不合。是原告所述，尚嫌無據。
B.原告又主張重劃工程費用暴漲，被告從未向參與重劃土地所有權人說明，亦未徵求參與重劃土地所有權人同意而強行通過執行云云。惟依市地重劃實施辦法第14條第4項規定，辦理市地重劃，對於超額負擔，應依法令記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。查系爭重劃計畫書所載土地所有權人平均重劃負擔比率，未辦理農地重劃土地為39.58%，曾經辦理農地重劃之土地為36%，因都市計畫修正及配合共同管道政策，於修正重劃計畫書為重新計算平均負擔比率，未辦理農地重劃土地為39.11%，曾經辦理農地重劃之土地為35.56%，則實際上土地所有權人之負擔降低，未損及土地所有權人權益，亦未超過土地所有權人對於重劃之土地負擔之45％上限，核無市地重劃實施辦法第14條第4項規定之超額負擔情形，故被告未經取得土地所有權人特別同意而修正系爭重劃計畫書，亦無不法。此外，被告於擬定修正重劃計畫書以前，於104年9月2日曾召開重劃計畫書修正暨工程施工說明會，有該會議紀錄在卷可憑（本院卷二第100至105頁），是被告於修正重劃計畫書送內政部核定前，既對原告有為修正重劃書之說明，即認有給予原告陳述意見之機會，於程序上亦無違誤。原告上揭主張，亦無可採。
C.原告復主張共同管道費用不應由原告負擔，且電力、電信管線既有事業機關（構）繳交配合款，自應於發包工程費內扣除已繳交之配合款云云。查系爭重劃區之主要工程係由被告自行發包施工，公用事業配合工程則由各事業機構配合規劃設計，而系爭重劃區之管線工程採共同管道設計，共同管道係為收納電力、固網、光纖、有線電視、電信等管線，並以地下化管線之共同管纜溝辦理，有被告地政局之地下管線分配斷面圖、共同管溝全區配置圖及各型管溝配置圖等在卷可稽（訴願卷一第43至65頁）。被告將系爭重劃案之重劃工程發包，於採購契約預估之共同管道工程費用為36,597,557元，施工期間歷經5次變更合約後，共同管道工程費用為41,844,375元，有被告地政局總表[契約]、工程結算明細表(總表)在卷可佐（本院卷二第85、95頁）；嗣經被告地政局結算後，共同管道工程費為41,469,032元，而共同管溝工程費分攤（管線事業機關負擔，含工程管理費、設計監造費及專案管理費）為29,005,773元，有被告地政局工程總表（預算）在卷可佐（本院卷二第84頁）。故參加重劃土地所有權人應分擔部分為12,463,259元，實際上管線事業單位分擔比例約為0.7（即0.699之小數點一位以下四捨五入），參加重劃土地所有權人負擔比例約為0.3，均低於平均地權條例施行細則第82條之1第1項第2、3款「電力採地下化方式辦理者，參加重劃土地所有權人負擔1/2」、第4款「新設電信地下化方式辦理者，參加重劃土地所有權人負擔1/3」規定。則原告負擔比例優於上開法令規定，且更為有利於原告，被告所為共同管道工程費用並無不當。原告上揭主張，顯有誤解，並不可採。
D.原告另主張系爭重劃案工程有關雨水及污水下水道工程項目負擔，因其服務對象非僅供都市計畫區居民使用，依市地重劃實施辦法第24條規定，工程費用得由政府視實際情形編列預算補助或由政府視實際情況配合施工云云。然查，各種公共設施依其性質及使用功能，可分為單獨在重劃區內運作（例如：公園）及不能單獨在重劃區內運作（例如：道路、溝渠及下水道工程）。而雨水及污水下水道工程，具有連貫性及整體性，必須將上游之雨水及污水匯流後至下游下水道排放，○○○區○○○○道須承接重劃區外上游地方之雨水及污水以利往重劃區外下游地方排放，否則重劃區內之雨水及污水下水道，亦無法發揮其排水之功能，故重劃區內土地所有權人能將其雨水及污水排出，自有受益。觀之市地重劃實施辦法第21條第4項規定，「地下管道」公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付，並未再將地下管道細分為對外連接或未對外連接，而將有對外連接管道排除在工程費用負擔之範圍。顯見原告上開主張，洵屬無稽，自不可採。此外，依同辦法第39條規定重劃所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。雨水及污水下水工程費用之原告應負擔部分，修正重劃計畫書已將其列入重劃工程費用中，於重劃工程完竣後，未見被告有另編列預算補助之情形，應認本件並無市地重劃實施辦法第24條規定之適用。則原告此部分主張，要無足取。
E.至於原告所稱坵塊與道路高度差為65公分，依工程結算驗收證明書第5次變更，整地工程費暴增20,121,478元，不應由原告負擔云云。惟市地重劃實施辦法第21條第4項已明定土地所有權人依平均地權條例第60條規定，應共同負擔之工程費用包括公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付。又整地費用，未再細分為初次整地或再次整地，而將再次整地費用排除在工程費用負擔之範圍。被告於系爭重劃案施工期間發現坵塊與道路高度差較大，需有再為填土整地之必要，而追加二次整地工程費用，該追加費用部分乃為配合道路高度所為填土整地，具有整體性且必要性，仍屬市地重劃實施辦法第21條規定之整地費用，重劃區內之土地所有權人應共同負擔，於法並無違誤。此外，系爭重劃案之重劃工程發包時預估整地工程費為10,358,687元，發包工程費為264,870,000元，因坵塊與道路高度差未符標準，於第5次變更合約後，整地工程費為30,480,165元，發包工程費為293,799,217元，經被告核算後，實際發包工程費為300,577,601元，加計其他費用19,184,931元，實際工程費用總價為319,742,532元，有總表[預算]、總表[契約]、工程結算明細表(總表)、工程結算驗收證明書在卷可稽（本院卷二第83至85、95至97頁），核與修正重劃計畫書預估工程費用319,740,000元大致相符，整地工程費用雖有增加，於結算後工程費用總額仍在修正重劃計畫書預估費用負擔總額內，難謂被告有違法之情事。是原告上開主張，尚無可採。
F.再原告主張系爭重劃計畫書重劃後平均地價為12,645元，修正重劃計畫書重劃後平均地價調整為18,371元，在工程費暴增50%情形下，被告為避免費用負擔平均負擔比率調升而遭所有權人抗爭，藉提高重劃後平均單價，以維持費用負擔比率不變，實則增加所有權人負擔云云。惟依前揭平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定可知，重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。而重劃前、後地價之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立之「地價及標準地價評議委員會」進行審核評定（平均地權條例第4條、土地法第155條第1項、地價及標準地價評議委員會組織規程第1條及第3條第3款規定參照）。經查，系爭土地重劃前、後地價查估等作業係由被告委託訴外人鴻廣不動產估價師事務所辦理並製作重劃前、後地價估價說明書，有估價報告另卷足憑（見被告108年7月31日府地徵字第1080891895號函之附件卷，下稱函文附件卷第5至123頁）。而上開估價報告，並經被告提出市地重劃委員會審議通過，再提經地價及標準地價評議委員會審議通過，亦有臺南市市地重劃委員會105年第2次會議紀錄、臺南市地評會105年第5次會議紀錄在卷可參（函文附件卷第156至159頁）。依地評會會議紀錄記載：「○○○區○○○區段地價，及1個公共設○○○區段○○○區段地價○○○區段○○區段地價為13,000元/○○○區段○○區段地價為39,300元/㎡。該區重劃前平均地價為10,572元/㎡，而重劃後平均地價為18,850元/㎡，其地價平均上漲率為18,850/10,572=178.30%。」等語，臺南市地價及標準地價評議委員會105年第5次會議評定之重劃後平均地價18,850元/㎡。被告於修正重劃計畫書之重劃後平均地價預估為18,731元/㎡，被告預估價格與地價評議委員會所訂價額，相差甚小，足見被告於修正重劃計畫書擬定時以其專業客觀評估重劃後平均地價，以18,731元/㎡作為工程費用負擔比率計算基準，其判斷結果並無不當。原告主張應依系爭重劃計畫書所訂重劃後平均地價為12,645元計算云云，然系爭重劃計畫書乃為100年4月訂定，距離修正重劃計畫書已有4年之久，且土地規劃及利用方式亦有變更，與現況重劃後地價差距甚大，以此作為重劃後平均地價計算，難認合理。又重劃後平均地價，係臺南市地價及標準地價評議委員會所評定，尚非被告所得置喙，原告主張被告藉提高重劃後平均單價，實則增加所有權人負擔云云，顯屬其主觀臆測，自屬無據。
㈥面臨172線道路土地計算臨街地特別負擔，於法有據：
1.應適用法令：市地重劃實施辦法⑴第21條：「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔
之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。……」⑵第25條：「（第1項）公共設施用地負擔包括臨街地特別負
擔及一般負擔。（第2項）前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。」⑶第26條：「（第1項）前條臨街地特別負擔，應依左列標準
計算之：……三、面臨寬度20公尺以上道路者，其兩側臨街地各負擔5公尺。」⑷第27條：「（第1項）市地重劃區範圍以都市○○道路中心
線為界者，其臨街地特別負擔，應按參與重劃之道路寬度計算。（第2項）分配結果未列入共同負擔公共設施用地，面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」
2.得心證理由：⑴實施市地重劃時，依平均地權條例第60條第1項、第3項規定
，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、鄰里公園、廣場、綠地等十項用地（公共設施用地負擔），除以原公有道路、溝渠、河川及未登錄地等土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息（費用負擔），由參加重劃土地所有權人「按其土地受益比例」共同負擔，已如前述。而「公共設施用地負擔」包括臨街地特別負擔與一般負擔，所謂「臨街地特別負擔」，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。「臨街地特別負擔」，應依上開市地重劃實施辦法第26條、第27條規定計算之；惟倘分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。另重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式依同辦法第29條規定辦理。
⑵又依上開市地重劃實施辦法第25條至第27條之規定，重劃範
圍內之道路、溝渠等公共設施及工程費用，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，而因市地重劃納入重劃範圍之道路，如既有部分係屬已開闢之公有道路，於計算臨街地特別負擔時，僅就納○○○區○○○○○道路計算其臨街地特別負擔；又臨街地負擔由市地重劃實施辦法第26條第1項規定可知，僅有按臨街地道路寬度不同而有所差別，面臨寬度20公尺以上道路之土地所有權人須兩側臨街地各負擔5公尺。經查，被告99年及101年都市計畫書之記載（處分卷第20至22、25、55、168頁），復興路（172線）為區內主要聯外幹道，計畫寬度30公尺，道路現況寬度為20公尺，計畫將172線北○住○區○○○○○道路用地。被告亦陳明：
系爭重劃案172線僅向北側拓寬5公尺等語（本院卷二第55頁）。足見172線道路現況寬度為20公尺，就20公尺部分屬於已開闢公有道路，依前揭規定不需扣計負擔；復依上揭都市計畫172線道路仍須拓寬10公尺，然系爭重劃區範圍僅涵蓋172線道路北側，故系爭重劃案172線道路為向北側拓寬5公尺，原告臨172線北側有受配土地，即應就新拓寬部分計算臨街地特別負擔。又原告臨街地特別負擔計算，172線拓寬後道路寬度為25公尺，符合市地重劃實施辦法第26條第1項第3款規定「面臨寬度20公尺以上道路者」，應可認原告臨街地負擔為5公尺，是被告臨街地計算，並無違誤。原告雖主張172線道路現況應為22公尺，拓寬4公尺云云，然無論172線拓寬後為25公尺或26公尺，其道路寬度均屬同辦法第26條第1項第3款規定「寬度20公尺以上道路」，原告仍須計入臨街地特別負擔5公尺。
⑶原告另主張依市地重劃實施辦法第29條規定，以土地登記總
簿所載之面積計算道路寬度，且依同辦法第27條第2項規定，原告臨172線道路，負擔尺度未超過4公尺，臨街地特別負擔應為0云云。惟市地重劃實施辦法第29條規定，乃計算參與重劃之每一宗土地負擔與受益程度，於重劃負擔及分配面積之計算時，以土地登記總簿所載之面積為準，並非得作為計算道路寬度之依據。又同辦法第27條第2項之面臨路寬4公尺以下道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔之規定，乃係土地所有權人面臨道路寬度僅4公尺以下，因道路寬度過小，致土地所有權人受益程度相當有限，故無需加計臨街地特別負擔，並非指重劃案道路「拓寬」4公尺以下即無臨街地特別負擔。是原告上揭主張顯係對市地重劃實施辦法相關規定有所誤解，洵無可採。
㈦原告請求被告賠償或補償其因工程延宕而受之損失，於法無據：
1.系爭重劃計畫書係依99年都市計畫書訂定，而依系爭重劃計畫書之預定工作進度表（處分卷一第144頁）所示：自101年3月至102年3月工程施工，自101年10月至102年1月分配結果公告及異議處理，102年1月至同年3月地籍整理及權利變更登記，102年4月至同年6月交接及清償，102年7月至同年10月財務結算，102年11月至同年12月成果報告。嗣101年間為擴大及變更都市計畫並通盤檢討，被告公告修正後之101年都市計畫書，103年間為配合被告共同管道政策及發包廠商設計規劃，於104年間變更系爭重劃計畫書而為修正，修正重劃計畫書經內政部於104年6月18日核准辦理，被告於104年8月19日公告。又修正重劃計畫書預定工作進度表（處分卷第244頁）記載：自104年1月至105年6月工程施工，105年2月至同年9月分配結果公告及異議處理，105年10月至同年12月地籍整理及權利變更登記，106年1月至同年3月交接及清償，106年4月至107年4月抵費地處理、107年5月至9月財務結算，107年10月至12月成果報告。由此可知，系爭重劃計畫書預定之重劃工作進度，業經修正重劃計畫書重行報請內部政核准變更，並經被告依法公告，其工程施工、竣工期限已依修正重劃計畫書預定工作進度表所訂時程，合法展延至105年6月，被告並於105年10月21日以原處分為分配結果公告，與上開預定工作進度表訂時程大致吻合，況該等工作進度表僅為「預定」，且核被告變更系爭重劃計畫書復有公益考量，並經重行報請內政部核准變更，應認被告並無延宕系爭重劃工程之疏失，是原告指摘被告違法延宕重劃工程進度云云，並不足採。
2.原告主張被告基於公益考量變更重劃計畫書，致延宕完工日期，依司法院釋字第739號解釋有關特別犧牲補償理論，作為本件請求給付損失補償費之請求權依據云云。惟司法院釋字第739號解釋係指自辦市地重劃事件，由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，核與系爭重劃案係由被告所為之公辦市地重劃不同，且該解釋意旨在於住戶同意重劃比率之憲法要求正當行政程序，與本件公辦市地重劃程序亦屬有間，均難比附援引。又特別犧牲補償理論，經司法院釋字第400號解釋明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；況特別犧牲事項，自司法院釋字第400號、第425號、第440號、第747號等解釋均僅提起此一概念用語，惟對於何謂特別犧牲，以及應如何判斷損失是否已達特別犧牲等問題，均未敘及，且行政實體法復對此並無明定。因此特別犧牲純係損失補償之構成要件，尚非屬法規，自無從依該概念直接導出損失補償請求權。從而，原告無法規依據，逕依行政訴訟法第7條規定提起損失補償訴訟，請求被告給付如其聲明第2項所示金額，於法即有未合。
㈧被告以抵費地補配於水利會，雖無不合，惟原處分之計算負
擔總計表中，仍將水利會土地違法列入抵充公共設施用地，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，則屬有誤：
1.應適用法令︰⑴平均地權條例
A.第60條第1項：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」
B.第60條之1：「（第1項）重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」
C.第62條：「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。但對於行政上或判決上之處分，其效力與原有土地性質上不可分者，不適用之。」⑵行政函釋：
A.內政部70年6月16日臺內地字第227509號函（下稱內政部70年6月16日函）：「……二、市地重劃區土地分配結果業經公告並已點交土地完畢，後因發現係土地分配作業上之錯誤而生多配或少配時，應准辦理更正，至更正後究以差額地價方式或以抵費地補配方式處理，應由縣市重劃機關視實際情況，本於職權，妥為協調處理，并查究責任。」
B.內政部76年10月21日臺內地字第544293號函（下稱內政部76年10月21日函）：「查市地重劃區土地分配結果業經公告並已點交土地完畢，後因發現係土地分配作業上之錯誤而生多配或少配時，應准辦理更正。至更正後究以差額地價方式或以抵費地補償方式處理，應由縣市重劃機關視實際情況，本於職權妥為協調處理，并查究責任，前經本部70年6月16日台內地字第227509號函釋示有案。其以地價補償者，該補償標準宜本公平合理原則，由主管機關提交各該直轄市或縣市地價評議委員會評定之。」
2.得心證理由：⑴查被告辦理系爭重劃案，於分算市地重劃之土地分配時，將
原於59年臺南縣新營農地重劃前，由農民提供之原水路用地，於農地重劃後登記為水利會所有坐落臺南市○○段○○○○號、茄苳腳段840-1等地號共59筆參與本件市地重劃面積合計0.9956公頃之土地，於本件市地重劃時，依內政部73年7月2日臺內地字第239866號函（下稱73年7月2日函）釋意旨，抵充平均地權條例第60條第1項所○○○區○○○道路等10項用地（下稱公共設施用地）乙節，有修正後重劃計畫書、重劃前後土地分配清冊在卷可按（處分卷第238至239頁、本院卷一第579至581頁）。嗣經水利會提出異議，主張其所有土地非屬公有土地，自不應依平均地權條例第60條第1項規定抵充為重劃區內共同負擔之公共設施用地，被告未依同條例第60條之1規定辦理分配，於法有違，並循序提起行政訴訟，經本院審理後，認農地重劃後登記為水利會所有之水路用地，雖因參與市地重劃而喪失供作農地灌溉水路之行政目的，惟其本質上仍屬農田水利會所有之財產，不因喪失水路用途而當然收歸國有或剝奪其所有權，故不適用平均地權條例第60條第1項抵充之規定，內政部73年7月2日函釋認農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，應依規定抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地，與前揭說明不合，增加法律所無之限制，應不予適用，而以本院105年訴字第348號判決撤銷原處分關於上開水利會土地違法抵充部分並告確定，此有本院105年度訴字第348號判決書可參，並為兩造所不爭執。是被告將水利會土地抵充平均地權條例第60條第1項規定之系爭重劃區公共設施用地，實屬違法。因此，水利會在重劃區內所有上揭土地，本應依平均地權條例第60條之1規定，在折價抵付共同負擔之土地後，按各宗土地地價數額比例分配予水利會，並依市地重劃實施辦法第30條（重劃後土地之最小分配面積標準）、第31條（重劃後土地分配位置暨其調整分配方法）等規定為土地分配，然被告將水利會土地違法列入抵充，未為土地分配，嗣本院105年度訴字第348號判決撤銷上開違法抵充部分確定後，被告即依前揭內政部70年6月16日、76年10月21日函釋意旨，以分配後剩餘之抵費地補配予水利會，並自107年5月23日至107年6月21日止為更正公告30日，有被告107年5月21日府地徵字第0000000000C號函暨土地分配圖（更正公告-1）在卷可考（本院卷二第113至117頁）。而上開函釋係內政部本於主管機關之地位，就市地重劃區土地分配結果業經公告並已點交土地完畢後，縣市重劃機關始發現因土地分配作業上之錯誤，致發生多配或少配土地時之處理方式所為執行法律之補充性規範，且係適用於土地所有權人依平均地權條例應分配之面積並無錯誤，僅土地分配作業發生錯誤之情形，並未影響土地所有權人之權利，則上開內政部函釋明確規定重劃土地分配作業錯誤時應以差額地價或以抵費地補配方式處理，與平均地權條例之意旨尚無不合。則被告適用上揭內政部函釋意旨，以抵費地補配予水利會，於法並無違誤。至原告主張被告應依平均地權條例施行細則第81條「變通補償」原則處理云云，惟對於因重劃作業錯誤所造成之分配錯誤情形，上開內政部函釋已明確規定應准辦理更正，並由縣市重劃機關視實際情況以差額地價方式或以抵費地補償方式處理，已如前述；如以差額地價相互找補之方式處理，旨在考量恐無剩餘抵費地可供調整處理，非謂限制被告僅能以差額地價之方式處理。是被告評估系爭重劃區土地分配後，尚有剩餘抵費地足夠予以補配水利會，故未以差額地價補償方式處理，核屬有據。原告上開主張，洵無可採。
⑵原告又主張抵費地應依平均地權條例施行細則第84條、市地
重劃實施辦法第54條規定為讓售或標售，而被告採抵費地補配水利會之作法，影響原告權益云云。惟按市地重劃實施辦法第50條規定「重劃區內經抵充或列為共同負擔取得之公共設施用地及抵費地，登記為直轄市或縣（市）有。」第54條第1項規定：「主管機關對於重劃區內之抵費地，於土地分配結果公告確定後，除得按底價讓售為國民住宅用地、公共事業用地或行政院專案核准所需用地外，應訂定底價辦理公開標售。……。」第56條規定：「重劃區之抵費地售出後所得價款應優先抵付重劃總費用，如有盈餘時，應以其半數撥充實施平均地權基金，半數作為增添該重劃區公共設施建設、管理、維護之費用；如有不足時，應由實施平均地權基金貼補之。」臺南市實施平均地權基金收支保管及運用辦法（100年2月1日發布）第1條規定：「臺南市為辦理實施平均地權業務，特依平均地權條例施行細則第14條規定，設置臺南市實施平均地權基金（以下簡稱本基金），並訂定本辦法。」第3條規定：「本基金之來源如下：…五、市地重劃區之出售抵費地盈餘款應撥充數。…」第4條規定：「本基金之用途如下：一、照價收買土地及其改良物補償價款○○○區段徵收土地之開發總費用。三、市地重劃區之工程費用、重劃費用及貸款利息。四、市地重劃區之抵費地或區段徵收標（讓）售土地及有償撥用土地所得款不足抵付重劃負擔總費用或區段徵收開發總費用時，其差額之貼補。五、實施市○○○區○區段徵收前籌備工作及規劃設計必需費用。六、已辦竣市○○○區○區段徵收地區改善工程及促○○○區○區段徵收區發展建設費用及管理費用。七、管理本基金及研究發展平均地權有關工作必要費用。八、實施平均地權相關登記、地價、測量、地政資訊等地政業務。九、其他辦理平均地權有關業務所必需費用。」依上可知，被告辦理實施市地重劃業務，由土地所有權人提供土地，被告則主管辦理重劃設計及工程施作，重劃所需費用雖先自實施平均地權基金支用之，但各項支出之重劃費用（包含利息）將來自重劃後歸由被告取得之抵費地出售價款抵償之，如有盈餘尚撥充實施平均地權基金，由被告管理支用。又上開水利會在重劃區內所有土地，本應依平均地權條例第60條之1規定，在折價抵付共同負擔之土地後，按各宗土地地價數額比例分配予水利會，然因被告重劃作業錯誤，未分配土地予水利會，經本院前開判決予以撤銷確定，再經被告依上開內政部函釋，斟酌系爭重劃區之實際情形，而以抵費地補配予水利會之方式處理，並辦理公告更正，經核於法有據，且皆無影響原告等土地所有權人已受分配完竣之土地面積，則被告以抵費地補配予水利會後，所剩未分配之抵費地，依上開規定由被告出售並支付重劃費用，核其抵費地用途或變價後資金之使用，與土地所有權人已受配確定之土地面積無關，自不影響其等權益，是原告上揭主張，亦不足採。
⑶復原告主張系爭重劃區計算負擔總計表中，因水利會土地違
法抵充，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」之公共設施用地一般負擔系數不同，而影響非農地重劃者負擔高於曾農地重劃區者，違反平等原則等語。經查，被告前以水利會所有之上揭土地，違法抵充系爭重劃區公共設施用地，經本院105年訴字第348號判決撤銷原處分關於上開水利會土地違法抵充部分而確定在案，業如上述，嗣被告依本院上開確定判決及內政部函釋意旨，以分配後剩餘之抵費地補配予水利會，並為更正公告，固亦如前述；惟被告就本件市地重劃分配結果之原處分（即105年10月21日公告及同日函），其公告事項之公告圖冊包含計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖等（見處分卷第288頁），然觀諸被告上開更正公告（本院卷二第113、115、117頁），僅更正水利會所有重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖，並未更正計算負擔總計表；亦即，原處分之計算負擔總計表中，仍將水利會所有之上揭水路土地面積列入曾參加農地重劃之土地抵充面積，致減輕曾農地重劃土地所有權人共同負擔，並據此分別計算「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率，此觀之被告所提出系爭重劃區計算負擔總計表2紙即甚為明確（本院卷一第403、404頁）。是被告所為原處分之計算負擔總計表，並未為更正公告，仍將水利會所有土地面積違法列入抵充，致使「曾農地重劃者」與「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，顯增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤。是原告此部分主張，即屬有據，應由本院將原處分上開部分予以撤銷，由被告另為適法之處分。
六、綜上所述，被告原處分之計算負擔總計表，仍將水利會土地違法列入抵充重劃區公共設施用地，致「曾農地重劃者」及「非農地重劃者」所負擔之公共設施用地平均負擔比率不同，明顯增加平均地權條例第60條第1項規定所無之限制，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原告主張系爭重劃案延宕完工，造成其財產上特別犧牲應予補償，請求被告應給付原告如訴之聲明第2項所示之金額部分，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後均核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由。中華民國108年12月31日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官廖建彥法官林韋岑以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年1月2日
書記官周良駿