臺北高等行政法院108年度訴字第832號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第832號判決

裁判日期：民國110年05月20日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第832號110年4月15日辯論終結原告 施淙文 訴訟代理人 林明侖 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 （局長）住同上訴訟代理人 吳妙惠
吳偉銓 （兼送達代收人） 陳錦豪 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
8年4月26日府訴二字第1086102016號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件起訴時被告之代表人原為 黃景茂 ，嗣變更為黃一平，業據新任代表人黃一平具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告所有之臺北市○○區○○○路○○○號0樓之建築物（下稱系爭建物），領有97使字第0121號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區，依臺北市政府民國83年
6月1日府都二字第83027894號公告（下稱為83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」計畫圖說（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年
1月7日公告）之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」計畫書（下稱為105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃發函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，請原告確保系爭建物合法使用，以免受罰，如系爭建物現況非作住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，被告將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建物課稅資料，如仍以住家用稅率課徵房屋稅，將續依相關規定辦理等語。惟原告並未就系爭建物辦理非住家用房屋稅率之變更，被告乃發函通知原告將派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲原告配合進入，經被告發函通知原告陳述意見，原告仍未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證，被告乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱系爭裁處作業原則）等規定，以107年12月4日北市都築字第10760417
171號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：被告係以原告違反大彎北段地區建築物不得作為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、系爭裁處作業原則等規定為據，而裁罰原告。然而，上開相關規定實無明文限制「不得作為住宅使用」。至都市計畫法第32條固肯認都市計畫得劃定使用區，並對使用分區施以管制，但依據臺北市都市計畫施行自治條例（下稱施行自治條例）第26條規定，縱認都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂，此觀都市計畫法第39條規定亦明示都市計畫之管制措施應於施行自治條例或其他自治條例中明定即明。然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱為臺北市土地使用分區管制規則，下稱分區管制自治條例）或施行自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，自不應援引該條規定作為法律保留之依據。又分區管制自治條例第21條至第24條等規定之適用前提，在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，但臺北市政府從來沒有依法公告限制大彎北段地區建築物不得作為住宅使用，至於105年計畫案之公告，並非等同分區管制自治條例第21條至第24條等規定所稱之公告。準此，原處分顯然違反法律保留原則及授權明確性原則。
２、原處分違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）：
都市計畫法第79條明定之行政主體係臺北市政府，只是臺北市政府委由被告執行，故要判別原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。又分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用；而系爭建物及其坐落之臺北市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）之所有權狀，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字；另依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年主要計畫案），內文亦無「不得作為住宅使用」之限制，原告自然理解系爭建物可作為住家使用；況且，原告前申請變更系爭建物為住家用稅率，稅捐處並未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，仍同意原告依法變更，戶政事務所亦同意原告遷入戶籍；而被告前代表人 許志堅 在議會接受質詢時復曾公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，此等情事皆屬於足使人民信賴之行政行為，而屬信賴基礎無疑。再者，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法（下稱系爭管理辦法）規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦理使用執照變更。是以，被告雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因原告依法本即免辦理使用執照變更，故仍不影響信賴保護原則之適用。此外，無論是被告或稅捐處或戶政事務所，均隸屬於臺北市政府，被告竟以原處分裁罰原告，顯然違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）。
３、原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則，且有未盡舉證責任之違誤：
⑴本件爭議在於建商一開始即將系爭建物作為住宅出售，且
原告於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制，而土地建物之相關資訊係記載於土地建物登記簿謄本，但卻自107年3月5日起始在土地參考資訊檔欄位，看到系爭建物不能作為住宅使用。何況，一般民眾購買房屋時，甚少查詢都市計畫土地使用分區之規範，且被告在都市計畫便民資訊內雖可由地籍套繪都市計畫使用分區圖得到相關資訊，但該資訊亦是自104年9月1日起方得以查悉。再者，都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務，且臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認原告有違反都市計畫法情事，自有未盡舉證責任之違誤。
⑵被告核照、發照程序有嚴重瑕疵，且原告係信賴臺北市政
府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對原告有利之事項，原處分卻不予考量，自有違誤。又原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，惟依分區管制自治條例第93條、第94條之規定，亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，且分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，是原告依分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。原處分不問原因，一概禁止為原本之使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則，應予撤銷。
４、原處分違反明確性原則及法律不溯及既往原則：⑴原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變
更稅率，反倒係以誘導原告變更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則。又原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，是否原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形，抑或係原告必須搬離系爭建物，又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用等情，均無從自原處分內容中得知，自有違明確性原則。
⑵原處分所據之法令依據為105年計畫案、臺北市政府106
年10月5日府都築字第10637816000號令發布之系爭裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等，此均在原告買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。
５、本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言，原告亦無任何故意或過失：
原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，而行政法規關於違規裁罰之規定太多，文義又時常不明確或不精準。何況，參諸77年7月18日、82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則（即現行之分區管制自治條例）第21條明文肯認商業區內亦得作為住宅使用。是以，依一般民眾之認知，商業區並未限制不得作為住宅使用，被告嗣於83年計畫案加諸法律所無之限制，顯然有誤。又原告購屋時，賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍亦是住宅之交易，而當時並無垂手可查之資訊，加上以往之商業區本即得作為住宅使用，是原告買受系爭建物時，實未能知悉都市計畫竟有不得作為住宅之要求，足徵相關都市計畫對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言，而原告亦欠缺行為之違法性認識，且無故意或過失，原處分據此裁處原告，於法有違，是本件情節應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。
６、原處分已逾越3年之裁處權時效：原告買受使用系爭建物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意或過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」為準。又原告係於99年（參照建物所有權登記日期）買受系爭建物，被告遲至107年方裁處原告，顯已逾越3年之裁處權時效。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原處分之裁罰適法有據，且未逾越3年之裁處權時效：依83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案均明定系爭建物所在區域不得作為住宅使用，原告將系爭建物作為住宅使用，即已違反前揭計畫案所定土地使用分區之管制，而有計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及系爭裁處作業原則規定，以原處分裁處6萬元之罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法無違。又被告為原處分前已發函予原告，告知系爭建物涉及違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，原告經被告合法通知後，仍繼續將系爭建物違規作為住宅使用迄今，無視被告之行政指導，足見原告主觀上確有違規之故意，且並無違法性認識錯誤之情形。再者，原告之違規行為及違規狀態仍然繼續，故亦無裁處權罹於時效可言。
２、原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則：
⑴系爭土地所在區域，83年計畫案本即規定不得作為住宅使
用，且原告將系爭建物作為住宅使用之違法事實狀態，自其等購買系爭建物時起即已開始，至原處分作成時仍繼續存在，故被告依法裁處並命停止違規使用，並無不法。又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，至原告所稱之出售資訊，皆非被告所為，更非被告對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⑵稅捐處核准系爭建物以住家用稅率核課房屋稅，僅係對系
爭建物之實際使用情形為核定，非謂該等使用方式即屬合法。況且，稅捐處對於系爭建物是否為合法使用並無認定權限，故其認定亦不拘束被告，原告亦無從據以主張信賴保護，是原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則云云，洵非可採。
３、原處分並無違反法律不溯及既往原則：臺北市政府83年計畫案明定系爭建物所在A3街廓係商業區，為供一般商業使用，未容住宅使用。嗣105年計畫案關於此部分之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，系爭建物所在之商業區不得作為住宅使用，係於83年計畫案即已規定，故於登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則；另臺北市政府
106年10月5日發布之系爭裁處作業原則僅為裁量基準，並非直接限制人民權利義務的依據；而臺北市政府104年
4月29日公告只是將裁處權授權由被告行使，上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
４、原處分並無違反比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⑴被告係採取函請原告配合查勘之方式進行調查，並未使用
強制力，自未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第
9條之有利及不利一體注意原則。另因原告未能配合讓被告所屬人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，復未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⑵依系爭裁處作業原則第5點規定，原告所有之系爭建物面
積為76.23平方公尺，屬級距二，被告依都市計畫法第79條第1項前段及系爭裁處作業原則等規定，以原處分裁處
6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及明確性原則無違。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）系爭建物作為住宅使用，是否違反都市計畫法第79條第1項前段之規定？原告有無故意或過失？
（二）被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，是否違反法律保留原則、授權明確性原則、信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、法律不溯及既往原則、比例原則、有利不利事項一律予以注意原則、明確性原則？
（三）原處分有無罹於裁處權時效？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別查詢列印資料【被告答辯狀所檢附之行政訴訟卷證卷（下稱答辯卷）第9至10頁】、系爭土地之土地使用分區與街廓編號對照圖（答辯卷第19至20頁）、系爭使用執照（答辯卷第67至69頁）、83年計畫案（答辯卷第11至18頁）、92年計畫案（答辯卷第21至39頁）、
105年計畫案（答辯卷第41至52頁）、被告106年4月26日北市都築字第10633325600號函（下稱106年4月26日函）及送達證書（原處分卷第1至5頁）、被告107年5月16日北市都築字第10734462700號函（下稱107年5月16日函）及送達證書（原處分卷第7至9頁）、被告107年6月6日現場使用情形訪視表及未能進入系爭建物內勘查之訪視照片（原處分卷第11至13頁）、被告107年6月
7日北市都築字第10735903700號函（下稱107年6月7日函）及送達證書（原處分卷第15至19頁）、原處分（原處分卷第23至26頁）、訴願決定（本院卷第155至163頁）附卷可稽，自堪信為真實。
（二）應適用之法令及說明：
１、按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」又臺北市政府乃以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前開行政程序法及臺北市政府組織自治條例之規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，先予敘明。
２、次按憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定之地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市之自治事項。而為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，制定有都市計畫法，其第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：
「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第
1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……
三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定之施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」
３、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則、授權明確性原則並無違背。是以，原告主張83年計畫案限制街廓編號A3-A11之商業區作為住宅使用，有違法律保留原則及授權明確性原則云云，即非有據。至於臺北市土地使用分區中商業區之使用，分區管制自治條例第21條至第24條之第3款均規定：「……商業區之使用，應符合下列規定：……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」因此，關於商業區之使用，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。原告雖稱：臺北市政府並未公告系爭建物所在區域倘作為住宅使用，將有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生等語。惟如前所述，83年計畫案業已明載系爭建○○○區○○街廓編號A3之商業區不得作為住宅使用，且該計畫案業經臺北市政府於83年6月1日公告，故原告上開主張，要非可採。
４、又所謂行政法上之「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定之意旨定之。都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型之「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除之義務。倘因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之被告即可依都市計畫法第79條第1項前段之規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
５、再者，臺北市政府於106年10月5日發布之系爭裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）所示……。」該裁處作業原則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區之服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
（三）系爭建物作為住宅使用，確已違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，且有違章之故意或過失：
１、經查，系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月
1日公告之83年計畫案，位在該次公告細部計畫街廓編號A3供一般商業使用之商業區內（參答辯卷第19頁），且查該次細部計畫所一併公告之土地及建築物使用組別容許表（參答辯卷第16至17頁），僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未標註得供住宅使用。又細部計畫內容表示土地使用分區之商業區，係供商業購物中心使用、供一般商業使用、供觀光旅館使用；而街廓編號A3係供一般商業使用（參答辯卷第15頁）。另上開細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市0000000000街○○號A3等之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用等語（參答辯卷第13頁）。至於臺北市政府92年1月7日公告之92年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案，均載明系爭建物坐落之系爭土地所在街廓編號A3，仍屬商業區，供一般商業使用，且修訂計畫內容及使用分區圖均強調不得供住宅使用（參答辯卷第21至39頁、第41至52頁）。由此可知，依97年3月28日核發之系爭使用執照顯示（參答辯卷第67至69頁），97年間建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之一般商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經10
5年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。而被告因系爭建物係以住家用稅率課徵房屋稅，曾以106年4月26日函知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語；嗣又以107年5月16日函通知原告辦理現場勘查，結果管理員表示私人住宅，公文也無公權力進入等語，被告遂以107年6月7日函再次通知相關法律規定，且告知應檢附具體事證向被告陳述意見，惟原告並未提出具體事證供被告審核。是以，被告綜合上情據以推斷原告將系爭建物供作住宅使用，核與經驗法則及論理法則尚無違背。何況，原告在本院審理時亦未否認其所有之系爭建物係作為住宅使用，由此可見，原告確已違反臺北市政府依都市計畫法發布之都市計畫案所定土地使用分區的管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件。
２、次查，原告為系爭建物之所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而如前所述，被告前曾先以10
6年4月26日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，該函文並已送達原告；嗣被告又再以107年5月16日函通知原告，將派員至系爭建物現場勘查，然因未獲原告配合，無法進入系爭建物勘查，被告再以107年6月7日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，惟仍然未獲回應。是以，原告主張購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，違反合法使用狀態責任所生之保持義務，堪認原告縱因其對於法律之認知有所錯誤而無違章之故意，亦難謂其無違章之過失。從而，原告主張其並未違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，且無故意或過失，依行政罰法第7條之規定，不應處罰云云，即非可採。再者，系爭建物之建物面積為76.23平方公尺，屬於級距二且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及系爭裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。
３、原告雖稱：原告買受系爭建物時，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，且一般民眾之認知，商業區並非不得作為住宅使用。何況，原告購屋時，賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍亦是住宅之交易，而當時並無垂手可查之資訊，加上以往之商業區本即得作為住宅使用，是原告買受系爭建物時，實未能知悉都市計畫竟有不得作為住宅之要求，足徵相關都市計畫對人民所為之規制，並無任何期待可能性可言，而原告亦欠缺行為之違法性認識等語。但按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由為：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，亦即學說上所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己之行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。因此，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。查臺北市政府於原告登記為系爭建物所有權人之前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落系爭土地之區域不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。況且，被告已經先後以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述，顯見原告應已知悉系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用之「違法性」，實難諉為不知。是以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，當然亦不會構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。從而，原告前開主張，即無可取。
（四）原處分並未違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則：
１、依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等三要件。依據上述都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法之直轄市主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任之被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用之任何證據，亦即並無任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用之基礎存在，自然無值得保護之信賴行為可言。
２、原告雖主張原處分有違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則之情事，然查：
⑴原告所觀看之樣品屋及相關出售資訊，乃建商為行銷其所
建造出售之房屋而為，並非行政機關所為，揆諸上開說明，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述，此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。因此，原告當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且，都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。是以，原告主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。
⑵建築物之所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用
分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。因此，尚難僅因有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。而系爭建物所領得之系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭使用執照、系爭土地、建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
⑶另稅捐處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而戶政事務所
則是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職的當然之理。何況，房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故稅捐處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。又原告固然主張被告前代表人許志堅曾於市議會質詢時表示大彎北段地區已開放作為住宅使用云云。惟查，系爭建物得否作為住宅使用，應依相關法規定之，而非以被告前代表人於市議會所為之陳述為準，是原告自不得以之為信賴基礎。
⑷又按建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使
用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」由此可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，此與上述都市計畫法第6條及第22條第1項第3款授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制命令」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。因此，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定之變更使用執照管理辦法，雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」之義務，惟因建築物所在之「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照之核定，自然亦不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」之變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力。換言之，在使用分區管制命令變更前，建築物之狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令之義務，此可從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步之驗證及依據。從而，原告主張系爭建物（一般事務所）作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，故原告將系爭建物供作住宅使用，亦有信賴保護原則之適用等語，亦是基於對相關法令之誤解，實不足採。
⑸再者，如前所述，直轄市政府本於其自治權限，除了可以
擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。由此可知，無論81年主要計畫案是否有明文街廓編號A3-A11之商業區不得作為住宅使用，83年之細部計畫既已依都市計畫法第22條第1項第3款規定為不得作為住宅之限制，因該計畫屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之「依都市計畫法所發布之命令」，原告為系爭建物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年主要計畫案未為上開限制，即認原告有信賴基礎。又原告既有違反都市計畫法79條第1項前段規定之行為，故被告以原處分裁罰原告，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。
３、綜上，原告上開主張，均非可採。是以，原告主張原處分有違信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則云云，即非有據。
（五）原處分並未違反法律不溯及既往原則、比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
１、按司法院釋字第574號解釋理由書意旨，新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上之不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用之法治國家基本原則。經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，即已明定系爭建物所在街廓編號A3區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更），已如前述。而系爭建物則係於99年登記為原告所有，故自始即應受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。至於臺北市政府於10
6年10月5日發布之系爭裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。是以，原告主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告之105年計畫案及106年10月5日發布之系爭裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係原告購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，洵屬誤解，自不足採。
２、第按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第59
4號判決參照）。經查，由上述原處分作成前之行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告之合法權益，加上原處分已經詳細記載原告違規之事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等。又被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下之範圍內，依系爭裁處作業原則規定之級距二裁處原告罰鍰6萬元，足見原處分並未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。
３、原告雖稱：原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，惟依分區管制自治條例第93條、第94條之規定，亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，且分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，是原告依分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止等語。惟按分區管制自治條例第93條第3款規定：
「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」同條例第94條第2、4款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」細譯前開條文之文義，可知該等條文規定乃針對分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令可佐。而原告係於97年購買系爭建物，則其將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告前開主張，亦無足取。
（六）原處分並未逾越裁處權時效：按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰裁處權之時效，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，倘違法狀態仍在存續中，自無裁處權已罹於時效消滅可言。經查，原告為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物之違法狀態原有排除之責任，惟未盡改善義務，則其違反行政法上義務之行為即尚未終了，揆諸前揭說明，被告之裁處權自未罹於時效消滅。
（七）綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，均非可採。被告所為原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原處分及訴願決定並無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中華民國110年5月20日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官許瑞助
法官林麗真法官林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年5月25日
書記官張正清