臺北高等行政法院103年度訴字第1772號判決

裁判字號：臺北高等行政法院103年訴字第1772號判決

裁判日期：民國104年02月05日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1772號104年1月29日辯論終結原告全家清潔有限公司代表人 張慶芬 （董事）被告臺北大眾捷運股份有限公司代表人 賀陳旦 （董事長）訴訟代理人 陳偉玲
賴鈴霓 上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
3年9月17日訴字第103035號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。另被告代表人已由 楊錫安 變更為賀陳旦，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺北市政府以民國102年12月26日府授工採字第10214302910號函通知被告為應審計部臺北市審計處執行業務需求，請被告就「各地方法院99年1月至102年6月刑事裁判書」中涉有違法（約）廠商提供相關行政處罰之資料，被告經查臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）98年度審易字第389號刑事宣示判決筆錄，方知悉原告前參與被告辦理「北投、新店及中和機廠電聯車清潔工作」採購案（下稱系爭採購案），有容許他人借用本人名義及證件參加投標之情事，屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，爰依政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點第3項第8款規定，以103年5月15日北捷供字第0000000000B號函通知原告繳回已發還之押標金共計新臺幣（下同）2,043,000元（下稱原處分）。原告不服，提出異議，經被告以103年6月9日北捷供字第10332668700號異議處理結果函復並無違法情事。原告不服，提起申訴經申訴審議判斷駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠政府採購法於87年5月1日制定時，第31條第2項規定：「
機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。……」，對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，並未明定應追繳押標金，雖同條項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之概括性規定，惟仍應經主管機關之補充解釋始得認定。而政府採購法實施時，第87條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為並無處罰之規定，但對「借用他人名義或證件投標」已明定應追繳押標金，俟91年1月16日修正政府採購法第87條，增訂第5項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣
1百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」，將「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」均明定為應處罰之行為，而第31條第2項原本明定廠商「借用他人名義或證件投標」及「冒用他人名義或證件投標」應追繳押標金之規定，並未同時修正，亦即「借用他人名義或證件投標」行為，政府採購法於追繳押標金及罰則均將之列為處罰之要件，惟對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，僅於第87條列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，應排除於第31條追繳押標金之行為，始符法理。因政府採購法為公法性質，縱有立法疏漏，亦非審判機關所得自行解釋予以補充。
㈡追繳押標金係公法上之請求權，依行政程序法第131條第1
項規定，因5年間不行使而消滅，惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定。最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議認「……二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」，最高行政法院102年度判字第234號判決亦同此見解。
㈢原告於97年2月6日參加系爭採購案之投標時，縱認符合「
其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，且已領回所繳納之押標金，依最高行政法院101年度判字第40號判決意旨「縱使有『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，且已領回其所繳納之押標金，因被上訴人得隨時請求繳還，並不以該行為經第一審法院判決有罪為必要，其請求權時效亦應自該追繳權利成立時即押標金之發還日起算。」，故本件應自97年2月6日起算，而已罹於
5年之消滅時效。又系爭採購案經新竹地檢署以97年度他字第194號偽造文書案偵查，並以98年度偵字第3900號、3902號對原告為緩起訴處分，檢察官於偵查時亦明確告知，已向被告調閱本案招標資料，原告涉犯政府採購法第87條第4項之罪等情，故被告於檢察官發函調閱系爭採購案資料時，即已得知原告於系爭採購案容許訴外人上記廢棄物清除有限公司（下稱上記公司）借名參與投標之事實，自可合理期待被告得為追繳押標金，故本件已逾5年消滅時效。
㈣被告主張經查閱新竹地院98年度審易字第389號刑事宣示筆
錄判決，始得知原告容許上記公司借名參與投標之事實，而合理期待可行使追繳押標金之權利云云，惟依最高行政法院
100年度判字第1985號判決意旨「……機關依政府採購法第31條第2項第8款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之。……」被告作成原處分、異議處理結果，及臺北市政府採購申訴審議判斷之意見，顯有誤會。又實務上就既往之法律關係回復原狀多採客觀說，而認請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言。權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非屬法律上之障礙，時效之進行不因此而受影響，否則權利人永不知悉其得以行使權利，則請求權時效永不開始進行，時效永無消滅之日，顯與消滅時效制度之立法意旨相悖。
㈤綜上，本件被告依政府採購法第31條第2項第8款、第1項
規定，作成追繳押標金之處分，因原告未受刑事有期徒刑之判決，且請求權亦罹於消滅時效，應予撤銷。
㈥並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及103年5
月15日北捷供字第0000000000B號函追繳押標金之處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告以原告將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標，
而依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金之行政處分，於法有據:
⒈政府採購法第31條第2項所列8款押標金不予發還或追繳事
由之規定，須招標機關於招標文件中明定，押標金始得不發還或追繳。而系爭採購案之投標須知（本院卷第61-71頁）第13點第3項也明定政府採購法第31條第2項各款押標金不予發還或追繳之事由，故廠商如有違反前揭規定事由之一者，被告即得就廠商所繳交之押標金不予發還或追繳。
⒉新竹地院98年度審議字第389號刑事判決理由中略以：「…
…甲○○於97年3月3日前係上記公司之負責人，欲確保臺北捷運公司於96年2月9日上網公告招標之96年高運量標案有3家以上廠商投標，使該標案能順利開標，不致流標，以使上記公司得標，竟基於意圖影響採購結果之犯意，向張慶芬借用其公司之名義及營利事業登記證、營業人銷售額與稅額申報書等證件投標。而張慶芬明知自己無投標意願，竟容許甲OO借用其公司之名義及證件，參加該採購案之投標（張慶芬容許出借其公司名義及證件投標部分，經檢察官以98年偵字第3900號為緩起訴處分）……」（本院卷第41-45頁），可知原告確有將其公司名義及證件借給他人使用於參加投標行為之犯罪事實，並經原告自白而受緩起訴處分，則原告犯行當符合政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，故被告依該條規定及投標須知第13點第3項第8款規定作成向原告追繳押標金之行政處分，於法無違。
㈡被告追繳押標金之請求權，並未罹於5年消滅時效：
⒈追繳押標金，應以其得知廠商有追繳押標金事由，始得行使
其公法上之請求權。而本院101年度訴更一字第123號判決意旨略謂「所稱『得知』應係指明知及確實知悉廠商有追繳押標金之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經調查確實者，尚難謂機關已『得知』該違法情事而開始計算其可得行使追繳押標金請求權之時間起算點。」（本院卷第49-53頁）。
⒉新竹地檢署雖曾於97年3月3日來函（本院卷第56頁），向
被告調閱系爭採購案之招標文件時，其函文僅稱為辦案需要而請被告提供系爭採購案之有關招標文件而已，其函文並未提及原告及其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事，被告未再收到地檢署或法院就所涉該函之政府採購招標案相關後續訊息或文書等，根本無從得知原告之犯行，當也無從對原告行使追繳押標金之請求權。
⒊被告是於102年12月26日始確實知悉原告犯有追繳押標金之
違法犯罪情事，依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告追繳押標金之請求權起算時點，應自102年12月26日起算。
㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴被告以原告容許他人借用本人名義或證件參與投標，作成追繳押標金之處分，是否適法？⑵被告追繳押標金之請求權是否罹於時效？茲分述如下：
㈠按政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規
定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。
二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、第87條第5項規定：「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」。
㈡次按「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加
投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」為工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函所明示。
㈢本件原告參與系爭採購案，其負責人張慶芬涉有政府採購法
第87條第5項後段之意圖影響採購結果及獲取不當利益，容許他人借用本人名義投標之情事，經新竹地院98年度審易字第389號刑事宣示判決筆錄認定在案，被告認原告前開情事，係屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，而依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第貳節第13點第3項第8款規定，以原處分通知原告繳回已發還之押標金共計2,043,000元，有新竹地院98年度審易字第389號刑事宣示判決筆錄（本院卷第41-45頁）、投標須知（本院卷第61-71頁）、被告103年5月15日北捷供字第0000000000B號函（本院卷第78頁）、103年6月9日北捷供字第10332668700號函（本院卷第83頁）等資料影本附卷可稽。原告對於其容許他人借用本人名義參與投標亦未爭執，此部分事實堪予認定，則被告據以作成追繳押標金之處分，於法自無不合。
㈣原告雖稱：政府採購法於87年5月1日制定時，第31條第2
項對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，並未明定應追繳押標金，雖同條項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之概括性規定，惟仍應經主管機關之補充解釋始得認定。而政府採購法實施時，第87條對於「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為並無處罰之規定，但對「借用他人名義或證件投標」已明定應追繳押標金，俟91年1月16日修正政府採購法第87條，增訂第5項「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。
容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」，將「借用他人名義或證件投標」及「容許他人借用本人名義或證件參加投標」均明定為應處罰之行為，惟對於「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，僅於第87條列為處罰行為，依明列其一排除其他之法理，「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之行為，應排除於第31條追繳押標金之行為，始符法理云云。惟查：
1.按「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦同。」政府採購法第87條第5項定有明文，且同法第31條第2項第8款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」而所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關工程會一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為(參照最高行政法院10
1年度判字第8號判決、101年度判字第482號判決、103年度判字第72號判決意旨)。準此，工程會94年3月16日工程企字第09400076560號函已明釋：「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」該函釋並未違反法律明確性及法律保留原則，本院自得予以援用。
2.復按政府採購法之制定，旨在建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之同法第1條規定之立法旨趣可明。是以投標廠商容許他人借用其名義或證件參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購公正，至為昭然。再此種行為亦已據系爭標案投標時之政府採購法第87條第5項後段與同法第101條第1款所明文禁止，違反者，兼有刑事罰及行政罰之責任。且上開工程會94年3月16日函釋既係用以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型之行政命令，其性質屬法規命令，該函釋並已明確記載「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」，則原告於97年2月6日參加系爭採購案之投標時，既有容許他人借用本人名義參與投標之事實，自符合「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，其押標金即應不予發還或追繳。是原告上開主張，要無可採。
㈤原告又稱：本件被告追繳押標金之請求權已罹於時效云云。
惟查：
1.最高行政法院102年11月第1次庭長法官聯席會議意旨略以：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第
1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」
2.經查，被告雖為行政機關有職權調查之權限，但相較於檢察官之司法調查權而言，仍有相當之差距，被告僅得審酌相關招標及決標文件，該內容無法及時分辨是否有容許他人借用本人名義參與投標之情事實，而該事實均仰賴共同參與投標者之自白或其他相關事證之呈現。原告雖稱：其於97年2月
6日參加系爭採購案之投標，故本件應自97年2月6日起算時效，又系爭採購案經新竹地檢署以97年度他字第194號偽造文書案偵查，並以98年度偵字第3900號、3902號對原告為緩起訴處分，檢察官於偵查時亦明確告知，已向被告調閱本案招標資料，被告亦應已知悉等語。然依最高行政法院上開庭長法官聯席會議意旨，上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。新竹地檢署雖曾於97年3月3日向被告調閱系爭採購案之招標文件，但其函文僅稱為辦案需要而請被告提供系爭採購案之有關招標文件，並未提及原告或其代表人涉有違反政府採購法第87條等情事，此有該函文附卷可稽（本院卷第56頁），難期被告當時已得知悉所謂「容許他人借用本人名義參與投標之情事」。參以被告並非該刑事案件之當事人，亦非刑事訴訟法第55條第1項、第255條第2項、第263條、第227條第1項等規定應受送達緩起訴處分書、起訴書、判決書等相關裁判文書之人，故被告稱其係於102年12月26日收到臺北市政府102年12月26日府授供採字第10214302910號函文（本院卷第38頁）後，始得知原告有上述「容許他人借用本人名義參與投標之情事」，應屬可信。是本件追繳押標金之請求權起算時點，應自102年12月26日起算，則被告於103年5月15日以北捷供字第10332051807號函向原告追繳押標金，並未逾5年消滅時效時間。
㈥綜上所述，原告主張核非可採。被告以原告有政府採購法第
31條第2項第8款規定，而以原處分追繳押標金，核無違誤。異議處理結果及審議判斷決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項，第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年2月5日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳鴻斌法官陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國104年2月5日
書記官劉道文