裁判字號：高雄高等行政法院105年訴字第21號判決
裁判日期：民國105年10月14日
裁判案由：違反發展觀光條例
高雄高等行政法院判決
105年度訴字第21號民國105年9月29日辯論終結原告 莊麗珠 被告澎湖縣政府代表人 陳光復 訴訟代理人 陳尚佑
陳亞威 上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國104年11月20日交訴字第10400233841號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰被告於網路上查得原告所有迄未領取民宿登記證之澎湖縣○○鄉鎮○村00號「彩虹下的約定民宿」（下稱系爭民宿）訂房資訊，遂於民國104年5月13日派員前往稽查，雖未查獲住宿旅客，被告仍依網路上查得系爭民宿透過EZ訂及Airbnb等網站提供代收代付訂房系統之訂房服務及FACEBOOK（下稱臉書專頁）所載住宿資訊，認原告未領取登記證而擅自經營民宿，經營房間數2間，違反發展觀光條例第25條第2項規定，依同條例第55條第6項規定，以104年6月25日府旅行字第10411023261號函及裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命立即停業。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、被告於104年5月13日會同相關單位赴系爭民宿查察有無違法經營之事實，因查無而簽結。又於EZ訂、Airbnb等訂房網站發覺列有系爭民宿之相關訂房及住宿規定，而認定原告有違法經營系爭民宿之行為，惟該等網站所列之系爭民宿資訊為原告申請系爭民宿合法登記證之試營運期間所架設，嗣因中央部會及澎湖縣政府對法令之前後解釋及作法標準不一，致原告無法據以申請合法營業。原告於未通過民宿申請後即將EZ訂網站上原登載之訂房資訊關閉，並將Airbnb網站登載之系爭民宿房間數量關閉，致使任何登錄該等網站之不特定人士均無法實施訂房相關作業，足見原告並無營業之意思，亦無經營之事實，然被告卻據此認定原告有營業事實，實有違誤。另Airbnb訂房網站104年1月1日至104年12月31日訂房查詢訊息計39筆，完成訂房入住計10筆，此均為23.5蔚藍民宿之訂房，無從作為原告經營系爭民宿之依據。
㈡、原告於申請系爭民宿合法登記證未獲准後，即將房間數量自104年1月1日起關閉，致使EZ訂網頁上顯示系爭民宿房間數為零，故於該網站上自104年1月1日起至12月31日止均無系爭民宿之訂房紀錄，且於原告與該網站所合作之銀行帳戶亦無收受訂金之匯款紀錄，足證系爭民宿確實無營業情事。詎料，被告竟以系爭民宿房間數為零，認定系爭民宿已全數售完，進而認定原告有經營系爭民宿之行為，此與事實顯有不符。又因原告不熟悉EZ訂網頁之操作方式，故曾於網路上嘗試為開房、關房行為，事後即交由架設EZ訂網站之富爾特科技股份有限公司（下稱富爾特公司）處理，然過程中均未有接受任何訂單，實與營業行為有別。至網路上部分人士張貼系爭民宿資訊乙事，乃因原告將系爭民宿改為經營半日休閒下午茶，眾多飲用下午茶及參觀人士入店拍攝後張貼於網站。惟事實上，原告除有提供免費住宿予原告友人外，並無為任何收費住宿之營業行為等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、被告於網路上搜尋到系爭民宿之臉書專頁，網頁上原告提供住宿資訊並留下聯絡電話號碼，該號碼確實為原告之手機號碼，足見系爭民宿之臉書專頁係由原告所經營，且企圖混淆視聽，以合法掩護非法經營。另於EZ訂及Airbnb等提供代收代付訂房系統之網站上查得者，確實為系爭民宿之資訊，並非指原告23.5蔚藍民宿網站資訊。
㈡、被告於104年4月間即於民宿EZ訂及Airbnb等網站上查得系爭民宿之訂房資訊，且於「2015年5月28日第319期食尚玩家」及2015年7月發行「跟著董事長遊台灣戴勝通帶路」等雜誌刊登介紹系爭民宿，嗣於同年7月間原告始向被告提出民宿申請，足見原告確實於領取登記前已有經營行為。又被告行文至架設EZ訂網站之富爾特科技股份公司，請求將原告所刊登之系爭民宿資訊下架，並獲該公司回文配合處理，至Airbnb網站，現仍可進行訂房，足見原告並無主動關閉系爭民宿之訂房系統。況且被告查得104年7月11日、17日、18日、24日、25日、31日、8月1日等7日顯示房間均已售完，縱如原告所稱此乃因原告自104年1月1日即關閉訂房系統所致，然其餘未列舉之日期均為可訂房狀態，足證原告所辯並不可採。至民宿經營者之收款方式除刷卡匯款外，尚得採取現場付清款項之方式，原告以帳戶內並無收受訂金之匯款紀錄，主張並無經營情事，實無足採。而原告藉由刊登雜誌宣傳、透過不特定人士之臉書專頁打卡、部落客撰寫網路文章、邀請友人免費住宿換取文章宣傳、網站訂房、電話訂房等方式宣傳系爭民宿住宿資訊，已該當經營行為，原告此等於取得旅館業登記證前之經營行為，已違反觀光條例第25條第2項規定，被告據以作成原處分裁罰，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告聯合查報未合法登記民宿業現場紀錄表（第31頁）、原處分（第23頁）、訴願決定（第25頁）附本院卷可稽，洵堪認定。本件之爭點厥為：原告是否有經營民宿之事實，被告所為原處分有無違誤？茲分述如下：
㈠、「本條例所用名詞，定義如下：九、民宿：指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」「（第1項）主管機關應依據各地區人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，輔導管理民宿之設置。（第2項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。（第3項）民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之民宿經營者負擔。」發展觀光條例第2條第9款、第25條及第55條第6項分別定有明文。參照發展觀光條例第25條之立法理由，民宿係結合當地特色以提供旅客鄉野生活之住宿處所，為健全民宿業之發展，乃規定應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系。可知立法者對於民宿之輔導與管理採申請許可制，限制民宿建築物之設施、消防安全設備須符合一定標準，並處罰未經許可之擅自經營業者，藉以管制民宿之住宿品質，保障旅客住宿及交易之安全，具有防患未然之秩序管制功能。故發展觀光條例第55條第6項所謂「經營」民宿之行為，並不以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥相關軟硬體設施已可提供住宿之建築物，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為，不以有旅客實際住宿為必要。
㈡、經查，系爭民宿係位於離島澎湖地區之建物，其住宿房間之床鋪、桌椅設備俱全，浴室配有大型浴缸，此有EZ訂網路訂房網站中「彩虹下的約定」物件網頁（第155-164頁）、Airbnb網路訂房網站中「彩虹下的約定-私人行館」物件網頁（第165-171頁）、原告上載於臉書專頁「彩虹下的約定-私人行館」網頁（第133-153頁）、「2015年5月28日第319期食尚玩家」雜誌（第177-179頁）、2015年7月發行「跟著董事長遊台灣，載勝通帶路」雜誌（第185-191頁）之所載相關照片及設施介紹內文附原處分卷可稽，另於上開臉書網頁上有數名女子合照住宿情形之分享照片（處分卷第135頁），原告自承係女兒同學受招待前來住宿之自拍照等語（本院卷第129頁筆錄），總合上開各證據資料，足信系爭民宿已備妥必要軟硬體設施已達可提供住宿之程度，要屬無疑。
㈢、次查，依上開EZ訂、Airbnb網頁所示，系爭民宿於EZ訂之每晚訂價18,680元，於Airbnb則每晚訂價18,789元，且於訂房服務系統中，均有明訂「進退房時間、付款方式、開立收據、限制入住人數、取消訂房規定、機場接送等服務項目」；且被告派員操作上開EZ訂網頁訂房系統，發現104年6月3日、同年7月12日均有空房可接受訂房，此有被告操作結果之網頁畫面列印2紙在卷可證（處分卷第247、249頁），足信EZ訂系統確可接受旅客線上訂房。再參諸上開臉書「彩虹下的約定－私人行館臉書專頁中有評論：「2015剛完工的建築～彩虹下的約定，這不像民宿更不是旅館，這是一棟私人行館，想要入住請先洽詢0000000000」等語（處分卷第135、136頁），而原告自承係伊以「西瀛孃子」暱稱自行張貼等語（本院卷第126、130頁筆錄），則依其文字內容，應係招徠旅客前來住宿之廣告，綜合上開證據資料，足證原告就系爭民宿已有招攬旅客住宿營利之經營行為。
㈣、再查，原告自承於網路申請經審查通過而建置上開Airbnb網頁等語（本院卷第125頁筆錄），足認Airbnb網頁所示照片及內文，應係原告自行張貼公布。又原告與建置EZ訂系統平台之富爾特公司間訂有委託上架於網路平台開房銷售之契約，此有「EZ訂民宿訂房銷售契約書」（本院卷第143頁）附卷可參，且富爾特公司函復本院略以：該公司開發專員與原告簽約時（104年3月13日），因原告不諳「後台管理系統」上傳資料之開房上架操作；故指示該公司代為操作，原告於簽約現場交付系爭民宿相關資料及民宿照片，由該公司代為操作「後台管理系統」上傳網頁資料，完成初次開房上架程序。亦即該公司係獲得原告同意後，始於系統代為開房上架。至於其後之開房關房，則由原告自行連線至該公司「後台管理系統」為之，此有富爾特公司105年5月30日富旅證字第2016053001號函（本院卷第141頁）、105年8月1日富旅證字第2016080101號函（本院卷第353頁）在卷可參。可知上開EZ訂網頁所示照片及內文、各日房間決定開房或關房，應係原告自行張貼公布，或授權委由富爾特公司代為張貼公布，原告不能諉為不知或不同意。是以，依上開證據資料，足以證明原告確有以收取一定對價為目的之招攬旅客行為，縱實際上迄無旅客藉由上開網路訂房系統完成訂房交易，原告迄無取得旅客入住系爭民宿之營業收入，揆諸前揭說明，亦無妨於原告構成發展觀光條例第55條第6項所指「經營」民宿之行為。
㈤、按行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。查原告於起訴狀自承另於澎湖縣○○鄉○○村○○0○0號經營「23.5蔚藍」之合法民宿，此有民宿E管家線上訂房系統（本院卷第33-40頁）在卷可徵，則原告既有經營民宿經驗，其就未領取登記證不得經營民宿之規定，當知之甚詳，其竟違規經營系爭民宿，顯然具有違章之故意。再按104年2月4日修正後發展觀光條例第55條第6項規定，法定罰鍰金額修正為6萬元以上30萬元以下，雖行為時裁罰標準第9條附表5第1項：「未領取民宿登記證而經營民宿。......房間數5間以下，處新臺幣3萬元，並禁止其經營......」規定，尚未配合修正，惟被告就原告違規經營民宿業務，房間數2間之情形，處以發展觀光條例第55條第6項所定法定罰鍰額度最低額6萬元之罰鍰，於法即無不合。從而，被告認定原告未領取登記證而經營民宿，依法對原告裁處罰鍰6萬元，並禁止經營民宿業務行為，依法並無違誤。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告以原告違反發展觀光條例第25條第2項規定，依同條例第55條第6項規定，裁處法定最低額6萬元罰鍰，並命立即停業，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年10月14日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年10月14日
書記官宋鑠瑾