裁判字號：臺北高等行政法院107年年訴字第112號判決
裁判日期：民國109年06月01日
裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條例
臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第112號原告 劉國英 被告教育部代表人 潘文忠 （部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師 邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107年10月2日院臺訴字第1070197696號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告教育部代表人原為 葉俊榮 ，嗣於訴訟進行中依序變更代表人為 姚立德 、潘文忠，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告經被告核准於民國（下同）107年6月30日前退休生效，其退休所得經依當時學校教職員退休條例（自107年7月1日起不再適用）規定審定有案。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第34條、第36條、第37條及第39條規定，以107年6月8日臺教授國字第0000000000A號（序號：101、下稱原處分），重新審定原告自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後之每月退休所得。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）憲法第171條第1項規定：「法律與憲法牴觸者無效」，第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效」，而法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效，毫無執行力可言。上述原則顯現於新、舊法律或命令之比較，最具體之原則，即為法律不溯及既往之原則，庶「依舊法已取得之權益」，不致為違憲之立法所剝奪，此與尚在職教職員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情予以變動者，顯相逕庭。司法院釋字第620號解釋稱：「新法規之法律關係如跨越新舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果」，亦即舊法施行時，舊法特定法條之所有構成要件，業已完全實現者，即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之舊法，根據當時有效之舊法定其法律效果，不能根據事後制定之新法定其法律效果，此即法律不溯及既往原則精髓之所在。第620號解釋最關鍵之點，就是將「法條之所有構成要件」與「法律效果」保持一致，舊法有舊法之構成要件及舊法的法律效果，新法亦有新法的構成要件及新法的法律效果，二者不能相混。因之，司法院釋字第717號解釋進而引申其義，指出：「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件於新法生效施行後始完全實現者，除法律別有明文規定外，應適用新法規。」等語。以是之故，如果將舊法的構成要件「套用」到新法的法律效果，強解為：依舊法之法律效果所領取之月退金及優惠存款係屬持續性的法律關係，而依舊法法律效果所領取一次退休金，則不屬於持續性的法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害人民的權益，莫此為甚。今後已退休學校教職員之退休金等，豈不都將徒託空言，無從受到「制度性的保障」。
（二）又，審思總統府設置年金改革委員會（下稱年改會）預估退撫基金約在西元2020年用罄，強調年改勢在必行。何以本件在審定結果第6列（113.1.1至113.12.31中），竟將調降金額先從第7欄(F)「退撫新制實施前（即85年以前之月退休金，為完全確定給付）」應給付額中先扣減，而非先從第8欄(G)「退撫新制實施後（即85年以後之月退休金，為部分比例負擔之提撥給付）」應給付額中扣減？其扣減額雖相同，然意義相差甚鉅。前者第7欄(F)為國家雇主完全確定給付，係為經常性退休給付，受有憲法財產權之保障；而非如優惠存款之制度，對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼。而，後者第8欄(G)係政府與在職人員共同提撥一定比例費用一同存入退撫基金，退休時再從基金支應其退休金，政府僅限部分比例負擔之提撥給付。兩者之間，不僅雇主負擔意義不同、負擔比例亦有不同；對於已退休人員在保障的本質上亦完全不同，猶如貍貓換太子，政府以「部分責任（給付）」置換其應負之「全額責任（給付）」。甚至，人民質疑退撫基金西元2020年即將用罄之預估為假設不存在之命題。其命題若存在之原因，實肇因於政府並未完全履行提撥比例金額所致，此只須依職權調閱各級政府歷年積欠退撫基金總金額即可了知其原委。職是，此一變革已嚴重侵權違憲，應受人民強烈質疑年改會所預估退撫基金約在西元2020年宣告用罄的真實性，原告起訴之聲明顯非無理由。
（三）107年7月1日以前已退休的公立學校教職員，已完全實現舊法「學校教職員退休條例」所規定退休的構成要件，自應依舊條例之規定，定其法律效果，領取當時所規定之退休金及優惠存款。迺被告竟根據違憲新制定之「退撫條例」重新核定原告之退休金及優惠存款，使原告受到莫大的損害，自難甘折服。雖經提出訴願，但所作訴願決定，仍未予糾正，亦有未合。
（四）原告任教年資29年2個月，依法於93年6月14日經核定退休，並自93年8月1日開始領取退休金生效，受有核定函與審定的月退休金證書（施行前年資；核定年資20年，核定給予月退休金：月薪額百分之八十；新制施行後年資：核定年資9年2個月，核定給予月退休金：基數百分之十九），為依舊法已取得之權益，並依法受領給與退休所得（包括退休金及依退休時優惠存款相關規定給與之優惠存款等在案），合先敘明。
（五）原告後因不服被告所為之原處分，原處分減少原告月退休所得，與先前核定函與審定的月退休金證書，相差甚鉅。致使原告遭受每月扣減月退休金所得33.75%至48.75%不等，實施自107年7月1日至118年12月31日減損法益金額共計3,038,904元，致原告所受憲法第15條保障之財產權受有重大損害。
（六）又，如確需為行政處分，本件扣減原告月退休所得之順序，除扣減優惠存款利息外，113年1月1日以後所需扣減數額，應先扣減退撫新制實施後（第8欄(G)）所領金額，而非先扣減退撫新制實施前（第7欄(F)）所領金額，以下類推至118年1月1日以後，以符合事實發展暨兌現恩給制政府完全責任制（詳見三(二)）。爰提起行政訴訟。
（七）查權力分立是現代國家統治模式之一種。憲法第15條揭示人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。第22條凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。第24條凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第605號）。原告依法退休受領月退休金皆是於法有據，均係依舊法已取得之權益，應受憲法保障。此與在職教職員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」不同。今被告不察「舊法有舊法之構成要件及其法律效果，新法亦有新法之構成要件及其法律效果，二者不能相混」。無視於法律之原理原則，自稱年金即將破產，恣意修改退撫條例，進行本件年金改革砍原告所應領月退休金，公教人員因其權利受到侵害而提出行政救濟超過15萬件，監察院遂於107年10月9日送出年金改革釋憲聲請案。復觀所稱將比公教退撫基金先破產之勞保基金，遲遲未予以改革。嗣後再以一分鐘時間通過8,800億之前瞻計畫，再於今年又稱經濟成長成果盈餘分享社會，擬進行非法律所規定之紅包發放，處處可見本件在行政與立法之針對性，恣意將憲法保障人民之權利視為無物。
（八）於此舉相對示例，查中華人民共和國社會保險法釋義（十一）第15條基本養老金由統籌養老金和個人帳戶養老金組成。繳費滿15年並達到退休年齡者可以領取養老金，其計發辦法採取「新人新制度、老人老辦法、中人逐步過渡」之方式。政府以撥補及「混帳管理」，支付「老人」及「中人」養老金，彌補社會統籌資金之不足。中華人民共和國為社會主義國家，對養老金之法律制定尚且遵循法律不溯既往原則：改革前已退休人員，其原待遇維持不變，並隨基本養老金調整而增加養老保險待遇。查中華民國為自由民主法治國家，行政機關與立法機關卻聯手運作，面對曾經是其員工之已退休人員，如此立法與執行，人民之感受可想而知。今日已退休人員處境，即是後進未來處境，原告內心感受，自不必言。
（九）法安定性原則及信賴保護原則，係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。又，法律不溯及既往之原則，指「依舊法已取得之權益」，不致為違憲之立法所制奪，此與尚在職教職員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情予以變動者，顯相逕庭。再者，司法院釋字第620號解釋最關鍵之點，乃將「法條之所有構成要件」與「法律效果」保持一致，舊法有舊法之構成要件及其法律效果，新法亦有新法之構成要件及其法律效果，二者不能相混。因之，司法院釋字第717號解釋進而引申其義，若將舊法之構成要件「套用」於新法之法律效果，強解為：依舊法之法律效果所領取之月退金及優惠存款係屬持續性之法律關係，而依舊法法律效果所領取一次退休金，則不屬於持續性之法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害人民權益，莫此為甚。又本件在審定結果第6列（
113.1.1至113.12.31中），竟將調降金額先從第7欄(F)「退撫新制實施前（即85年以前之月退休金，為完全確定給付）」應給付額中先扣減，而非先從第8欄(G)「退撫新制實施後（即85年以後之月退休金，為部分比例負擔之提撥給付）」應給付額中扣減？其扣減額雖相同，然意義相差甚鉅。兩者之間，不僅雇主負擔意義不同、負擔比例亦有不同；對於已退休人員在保障之本質上亦完全不同，猶如貍貓換太子，政府以「部分給付責任」置換其應負之「全額給付責任」（詳見三(二)）。職是，此一變革已嚴重侵權違憲，原告起訴之聲明顯非無理由。如今，被告訴願決定書理由三略云：有關退撫條例有無違反憲法第15條、第18條規定、法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯既往原則、誠實信用原則、平等原則、法律保留原則、比例原則等屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，並非訴願審查範圍，併予指明。在行政訴訟階段，被告亦於其答辯書貳、
二、關於原告主張本條例相關規定違反憲法信賴保護原則、不得溯及既往等節，均屬立法權之範疇，非被告行政機關之權限所能置喙。答辯狀所述即以鋸箭法歸因立法權範疇，非其所能置喙。又，不顧法安定性原則、信賴保護原則、平等原則及法律不溯及既往等原則，尚未釐清，即主張將原告之訴駁回。則今後已退休學校教職員之退休金等，豈不將徒託空言，無從受到「制度性保障」。爰請求判決如聲明所示，以符憲法「制度性保障」退休者之本旨。
（十）並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」（參立法院公報第87卷第36期院會紀錄）。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論（按係針對立法委員 林德福 、 李鴻鈞 、 高金素梅 等38人之聲請解釋案），嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫條例規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第783號既已做成解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1.退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2.調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3.調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫條例有關「設定法定退休所得上限（即天花板）計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取（一次）退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
五、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第783號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年6月1日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官吳俊螢法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年6月1日
書記官李依穎