裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第367號判決
裁判日期：民國96年09月11日
裁判案由：回饋金
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00367號原告康證資產管理股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 盧柏岑 律師
孫德至 律師（兼送達代收人）被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人 鍾志宏 律師上列當事人間因有關回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年12月6日農訴字第0950156547號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實事實概要：
原告前依水土保持法規定，擬具水土保持計畫，向被告申請坐落台北市○○區○○段4小段126、128地號土地（下稱系爭土地）建築開發，經被告審查通過並依修正前（96年3月1日修正）「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」（下稱回饋金繳交辦法）及「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」（下稱回饋金乘積比率）核算，需繳交山坡地開發利用回饋金新台幣（下同）15,771,360元，被告以民國（下同）93年5月27日府建四字第09306401600號函核定水土保持計畫及核算繳交山坡地開發利用回饋金為15,771,360元，原告不服，對之提起訴願，被告以當時本案尚未取得開發許可，自行撤銷關於山坡地開發利用回饋金繳交部分處分；後被告以93年9月24日北市工建字第09367230100號函核發93建字第323號建造執照開發許可後，被告再以93年10月8日府建三字第09315411300號函核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元，原告不服，對之提起訴願，經訴願機關行政院農業委員會（下稱農委員）以94年3月7日農訴字第0930152352號訴願決定撤銷上述處分著由被告另為適法處分；被告另以93年5月13日府建三字第09403521000號函核處原告繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元，原告不服，對之提起訴願。再經訴願機關農委會94年
9月7日農訴字第0940131034號訴願決定撤銷上述處分著由被告另為適法處分；被告復以94年11月7日府建三字第09420466
100號函核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元，原告不服，對之提出訴願，訴願機關農委會以95年3月9日農訴字第0940167958號訴願決定撤銷上述處分著由被告二個月內另為適法處分。被告再以95年5月3日府建三字第09570363
200號函核算被告須繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元。原告仍表不服，對之再提出訴願，經訴願機關農委會95年8月8日農訴字第0950130484號訴願決定駁回。然原告於95年8月25日函告被告，因本開發建築案早於94年8月3日申辦「水土保持計畫第一次變更設計」，被告查明於94年11月8日核定該變更設計，其土地開發面積經變更設計後已由1,595平方公尺減縮為1,370平方公尺，被告遂認為本案以1,595平方公尺核算山坡地開發利用回饋金之處分有誤，即以95年9月12日府建三字第09533004700號函撤銷95年5月3日府建三字第09570363200號函及95年8月10日府建三字第09503727200號函，並重新以開發面積1,370平方公尺為計算基準，核算金額為13,546,560元（下稱原處分），原告猶表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分即被告95年9月12日府建三字第0953300
4700號函關於命原告繳納13,546,560元回饋金部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原處分之法源依據有違稅捐法定主義：
⑴「稅捐法定主義」者，係指課徵稅捐之重要事項，包括
稅捐主體、客體、課徵標準及稅率等，應由立法者自行以法律定之為原則。縱令立法者授權行政機關以命令為補充性規定，亦應合乎授權明確性之要求。此項原則不僅適用於一般稅捐之情形，就「特別公課」（本件山坡地開發利用回饋金屬之）亦有適用，業經司法院釋字第217號及第426號解釋所揭示。
⑵森林法第48條之1第2項後段規定：「第二款回饋金應於
核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」對回饋金課徵之稅捐主體、課徵標準與稅率等重要之稅捐構成要件事項，全數授權行政機關擬定，未以法律明定，違反稅捐法定主義，至為灼然。
⑶更況，由森林法第48條之1第2項之授權依據中，人民絲
毫無法預測其可能被課徵之回饋金金額、繳交時間、期限、程序，甚至無法知悉繳交義務人為何。森林法第48條之1第2項非具體、明確之授權規定，違反「授權明確性」之要求，則據此無效授權而制定之「回饋金繳交辦法」，自亦屬失其依據而屬無效。
⒉「回饋金繳交辦法」及「回饋金之乘積比率」有違受委任者不得再委任之憲法原則，故原處分亦屬違法應予撤銷：
⑴司法院釋字第524號解釋文指出：「其授權相關機關所
訂定之健康保險醫療辦法，應屬關於門診或住院診療服務之事項，中華民國84年2月24日發布之全民健康保險醫療辦法，不僅其中有涉及主管機關片面變更保險關係之基本權利義務事項，且在法律無轉委任之授權下，該辦法第31條第2項，逕將高科技診療項目及審查程序，委由保險人定之，均已逾母法授權之範圍。」又最高行政法院91年判字1593號判決亦同此旨。是故，行政機關依法律授權制訂之行政命令，不得再行委任他人制訂行政命令，否則即逾越母法授權之範圍，此乃「受委任者不得再委任」之原則。
⑵本件農委會在森林法第48條之1明訂「由中央主管機關
擬訂，報請行政院核定之」之情形下，又於「回饋金繳交辦法」第5條第3項中再授權地方主管機關制訂公告最重要的類別與乘積比率。此再授權有違前述釋字524號解釋揭示之「受委任者不得再委任」之憲法原則，逾越森林法授權之範圍。因此，本辦法第5條第3項再轉授權之規定及依該授權制定之「本乘積比率」，即屬違法而無效。
⑶至被告辯稱，此乃「因地制宜」之「行政裁量」云云，
更屬對法律保留原則之錯誤理解。蓋「法律保留」與「行政裁量」乃屬不同層次之法律問題，在需法律保留之事項中，行政機關需先行得到法律之授權，方有行使裁量權是否合法、妥當之問題。被告非「中央主管機關」，明顯未得法律授權而頒佈「回饋金乘積比率」，卻稱其具備行政裁量權，顯屬誤解。學者吳庚即已指出，此係過去法制未備之際，常將欠缺法律授權之行為，錯誤視為裁量。
⑷又被告引用之鈞院94年度訴字第54號判決，其案情及爭
點與本案並不相同，且該判決並非「判例」，其屬個案見解不具有法律上拘束力。
⑸另農委會已於93年11月5日公告「山坡地開發利用回饋
金繳交辦法」修正草案，將「回饋金繳交辦法」第5條第3項委由地方主管機關（即被告）發布「回饋金乘積比率」之轉委任相關規範刪除，其修正理由記載：「現行之回饋金乘積比率係由各直轄市或縣市政府分別訂定，且有同一開發程度類別乘積比率高低不同之情形，為期平等，爰參酌現行各縣市政府所定，訂定統一之比率」。由此足見農委會（中央主管機關）亦體察現行轉委任之規定，實有違法疑義，故擬修正將乘積比率之訂定權重新歸屬於中央主管機關，以符合森林法第48條之授權規範。
⒊原處分違反平等原則，應予撤銷：
⑴按「不同事務應不同處理」，乃憲法位階平等原則之具
體展現，亦為行政程序法第6條所明訂。司法院釋字593號解釋理由書指明：「如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則」。
⑵本於平等原則，農委會數次在訴願決定書中對本案表示
：「首揭公告（指『回饋金之乘積比率』）所稱開發建築者範圍是否侷限於『首次建築』，或涵蓋『重行改建』？『重行改建』案件是否應與首揭繳交辦法（指『回饋金繳交辦法』）施行後在山坡地『首次建築』案件有所區別？其回饋金之乘積比率是否應按重建程度有所調整？如何決定始未違反比例或平等原則？原處分機關（即被告）似有重新研討之必要。」、「惟查系爭二地號之地目均為建地，且自49年起其上便有建築物，此有卷附土地登記謄本影本附卷可稽。本件訴願人（即原告）僅將系爭地號之原有建物拆除重行改建，其與從未開發之山坡地，對山坡地開發使用程度應有區別，爰重新改建之乘積比率應按重建程度而有所調整，始符合比例或平等原則。」是故，基於行政程序法第6條揭示之平等原則，回饋金之乘積比例應依建造行為對山坡地之開發利用程度，為合理區別及調整，否則即屬違法。
⑶對農委會上開要求，被告雖召開檢討會，惟將責任推回
給農委會，稱「建築開發案其山坡地開發利用類別是否需區分首次建築或重行改建，建議行政院農業委員會於修訂『回饋金繳交辦法』時納入研議」。農委會授權被告制訂「類別」，被告卻將其推回給農委會。
⒋對訴願決定書要求檢討，以符平等與比例原則之要求，被
告雖於95年4月10日舉辦「召開山坡地開發利用回饋金建築開發類別繳交類別檢討會」，認定原告之開發行為「不可視為建築法規定之改建行為」，故應與首次建築者課徵相同之回饋金云云。惟查，探究立法目的及被告區分「類別」之依據，「重行改建」未新增開發面積，應無須繳納回饋金：
⑴「回饋金繳交辦法」及「回饋金之乘積比率」之母法為
森林法，與建築法無涉。縱令被告認定原告之開發行為「不可視為建築法規定之改建行為」，亦與本案無關。被告逕以建築法第9條「新建」、「改建」，作為區別山坡地開發利用回饋金乘積比率之基準，欠缺依據殊不足採。
⑵再者，乘積比率之合理區分標準為何，應參照其母法有
關設置回饋金之立法目的，始得為妥切之判斷。就此，森林法第1條及第48條之1第1項分別規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。……」等語。可知森林法設置回饋金之目的，在於抑制山坡地開發之速度，藉此種付費制度達成行為制約之功能，同時以此回饋金獎勵長期造林，藉以減緩經濟發展與環境保護之衝突。
⑶是以，森林法及「回饋金繳交辦法」所謂山坡地開發利
用而需課徵回饋金者，應專指對「尚未」經開發利用之山坡地加以開發利用者而言。蓋對業經開發利用完全之山坡地，再課徵回饋金，無助於達成抑制山坡地開發速度與減少對山坡地破壞之立法目的。且因開發山坡地建築房屋而曾繳納回饋金者，嗣後若再將房屋拆除重建，豈非必須再繳納1次回饋金，如此實有「重複課稅」之嫌，過度加重人民財產上之負擔。又倘未就「山坡地開發利用」之定義予以合目的性之解釋，反而認為山坡地之「每次」開發利用均需繳納回饋金，則龐大回饋金之負擔將可能阻礙都市更新之速度，如此人民將視改建、重建為畏途，不利都市景觀之改造、進步。
⑷又被告制訂之「回饋金之乘積比率」對類別之區別，係
參酌水土保持法第8條第1項之類別。「回饋金之乘積比率」所稱之「開發建築」，實為水土保持法第8條第1項所稱的「於山坡地或森林區內開發建築用地」，如本屬已開發之建築用地，當非開發建築用地。
⑸另系爭建地係屬業經開發完成之山坡地，該2筆地號土
地及鄰近周遭之土地均屬「第貳種住宅區用地」，地目均為建地，且依建物登記謄本可知，該土地自49年6月25日起，其上便已存在有建築物，又從基地航照地形圖（83年6月24日所攝），及基地航空攝影照片（87年11月14日所攝）更可證實鄰近周遭之土地均早已開發完成，並非新開發建築用地。根據前開說明，就系爭建地課徵回饋金，非但無助於前述立法目的之達成，以抑制山坡地開發之速度，且具有「重複課徵」之違憲、違法情形，更可能阻礙都市景觀之更新，殊不足採。
⑹況在不同區位進行開發或是否為原有建築之重建，應有區別：
①依農委會前開修正草案，開發建築者所課徵之回饋金
乘積比率，有別於現行法一律課徵12％之管制方式，而區分為「非都市計畫用地」與「都市計畫用地」二類而異其乘積比率。對於「非都市計畫用地」進行開發建築者，由於對山坡地保育影響稍大，故課徵比率為8％。但在「都市計畫用地」上開發者，由於該地段屬於都市計畫用地，在其上進行開發建築對山坡地影響較小，是以課徵比率降為7％。由此足見中央主管機關亦體察應因應不同開發類型對保育程度之影響，而有不同的回饋比例，如不問開發情形對保育影響而一律課徵12％，顯非合理。
②本件系爭土地上本有建築物存在，原告是「重行改建
」原有之建物，並未新增土地開發面積，此為兩造不爭執之事實。被告不區別此種對原有建築之重新改建與在山坡地範圍上之新的開發建築並不相同，而一律要求繳交12％之回饋金乘積比率，顯失公平，亦違反森林法之授權意旨。事實上，農委會先前撤銷被告機關所為之處分，即認為被告應考量在原有建築上所為之重行改建與新的開發建築並不相同，故撤銷被告所為之處分。被告不考量本件為原有建築之「重行改建」，一律命繳納12%最高額之回饋金比率，實有裁量懈怠之違法。
⒌以課稅公平原則而論，「重行改建」不應與首次開發一概而論：
⑴如前所述，回饋金之課徵係基於對環境影響之考量而加
以課徵，回饋金繳納之額度應與對山坡地破壞之程度成正比。就系爭建地之開發，因其與鄰近周遭之土地皆屬建地，且早經開發完成，故對其上之建築重新加以整建，對於山坡地破壞之程度顯然低於對從未開發之林地加以開發者。則按立法目的，對系爭建地之開發者所課徵之回饋金數額，應低於對於從未開發之林地加以開發者所課徵之回饋金數額。
⑵惟查，依「回饋金繳交辦法」第5條第1項規定：「本回
饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積
6％至12％計算。」，係依開發土地之公告現值計算回饋金。一般而言，早經開發完成建地之公告土地現值當然遠高於一般林地之公告現值，致前者所需負擔之回饋金遠超出後者，是以，依「回饋金繳交辦法」之規定，則對環境影響較小之重行改建，反而因為公告現值較高之緣故，而需繳納更多於首次開發者之回饋金，顯然輕重失衡違反課稅公平原則。此等「回饋金繳交辦法」有違課稅公平應屬無效，本案原處分亦因此失所附麗而應予撤銷。
⒍被告違反信賴保護原則將系爭土地劃為「紅線區」在先，嗣後據此而為之負擔處分應予撤銷：
⑴查系爭土地早在49年間即被規劃為「建地」，編定為「
住宅區」。該項政府規劃及長期以來之慣行，已足使人民信賴系爭土地得供建築使用，並無不能開發或為開發必須負擔額外課徵之情事。
⑵惟被告卻於92年間，將系爭土地劃為「紅線區」，無視
於其已長期編為「建地」及「住宅區」且已使人民產生信賴之事實，亦未訂定任何試辦期或過渡期間。行政程序法第8條後段指出：「行政行為……應保護人民正當合理之信賴」。司法院釋字第525號解釋進一步闡明：
「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。……應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」被告違反人民對法規範之信賴，又無訂定過渡期間補救，驟然使原告所有之土地從可開發之建地轉變為需提出水土保持計畫且有額外負擔之「紅線區」，此等行政作為，顯然違反「信賴保護原則」而屬違法。
⒎原處分未扣除法定空地，其計算之回饋金有誤：
⑴農委會93年4月14日農授林務字第0931606727號函說明
二記載：「其中之開發面積係指開挖整地面積，不包括無開挖整地之法定空地……開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或經營使用行為等之開挖整地面積總和，不包括無開挖整地之法定空地。」。據此，「回饋金繳交辦法」第5條第1項規定之回饋金計算方式為：回饋金=開發面積（開挖整地面積）×當期公告土地現值×乘積比率（6％－12％）。其中「開挖整地面積」不包括法定空地。
⑵經查系爭土地基地面積為1,595平方公尺，法定空地面
積為1,161.29平方公尺。依農委會前開函文意旨，應以扣除法定空地面積後之433.71平方公尺計算本件回饋金，始屬正確，亦即縱本件應繳納回饋金，其應繳納之金額應為4,288,524元（433.71平方公尺×82,400元/平方公尺×12％）。然原處分竟將法定空地面積均納入開發面積中計算，顯屬違法、不當，應予撤銷。
⒏訴願機關之訴願決定，亦有如下違法之處：
⑴訴願機關謂：「因首次建築或重行改建者之開發行為，
其對山坡地開發利用使用強度並無差異」，顯係錯誤之見解。如前所述，首次建築乃破壞尚未開發之山坡地，因此森林法方需以回饋金制度令其負擔此等環境成本。重行改建乃於已開發之土地上進行，對山坡地之影響，與首次建築截然不同，前已論及不再贅述。
⑵訴願機關又謂：「且訴願人（即原告）於本建築開發案
係辦理全基地開發使用及開挖構築地下室，並辦理土方回填及新築房舍等構造建築物等改變全基地之地形、地貌作業，實與一般山坡地上興辦建築開發行為無異，不可視為改建行為」。此等見解亦囿於建築法第9條中新建/改建區別之迷思，無法體認森林法上回饋金之課徵，應回歸是否對森林與山坡地有更新之侵害行為作為判斷基礎，而與建築面積、基地或是否有房舍建築無關。直言之，倘該基地原本即非未開發之山坡地，縱令有其他利用方式（例如建築房舍），亦未必造成山坡地額外之侵害而需另行課徵回饋金。是訴願決定及原處分均有違誤，爰請鈞院判決如聲明所示，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈查回饋金繳交辦法目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地
開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。而依森林法第48條之1規定為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，而山坡地開發利用者繳交之回饋金為上開造林基金之來源，故此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，應為實務上及學說上所稱之「特別公課」。
⒉次查依司法院第593號解釋之旨：國家基於一定之公益目
的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。而森林法第48條之1第2項規定「……第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之。」故農委會依上揭第48條之1第2項之規定，於89年11月30日制定回饋金繳交辦法，依上開辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」、第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積6％至12％計算。……第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」被告依上揭辦法第5條第3項之規定，於92年8月8日公告「回饋金之乘積比率」明定開發利用程度類別及各類別應繳納回饋金之乘積比率百分比之標準，依司法院上開解釋之旨並無違法之處，且此亦有鈞院95年度訴字第1248號判決足參。
⒊又查原告主張森林法第48條之1第2項後段並無再委任之授
權，中央主管機關應自行以法規命令之方式訂定有關「回饋金計算方式」等事項，而回饋金繳交辦法第5條第3項卻將回饋金之類別及計算回饋金之乘積比率委由主管機關（即被告）公告之，顯已違反司法院釋字第524號所揭示之「再委任禁止」原則，應屬無效云云；惟上開辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之。」且依森林法第2條之規定，被告亦係該法所規定之「主管機關」及「執行機關」。是被告依系爭辦法第5條第1項規定，按繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，並非「再委任」之授權，蓋農委會依森林法第48條之1第2項規定之授權訂定上開辦法，並於上開辦法第5條第1項亦訂定「回饋金之計算方式」，即係「應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其公告現值乘積」，惟因各地之山坡地多寡及開發利用之情形不一，故有「因地制宜」之必要；且直轄市政府、縣（市）政府均屬執行之「主管機關」，而按上揭辦法第5條第1項後段規定「6％至12％」之範圍計算「繳交回饋金」之乘積比率並予公告，應屬被告之「行政裁量」而非原告所稱之再委任之授權，此有鈞院94年度訴字第54號判決足參。
⒋再查原告主張本件系爭土地上自49年起即有建築物其僅將
原有建築物拆除重行改建而主張無須繳交回饋金或應依重建程度調整回饋金之比率云云；然森林法第48條之1第2項規定「……第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交……。」又回饋金繳交辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人」，故申請開發利用山坡地者即應繳交山坡地開發利用回饋金，甚為明確；至原告稱其係重行改建，惟依建築法第9條規定「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。」然本件依原告所申請之93建字第0323號建造執照上之建造類別載明係「新建」，另原告於93年5月14日所編製之水土保持計畫第一章計畫目的內亦載明「……本基地預計於區內『新建』A、B二棟住宅大樓……」顯見原告所稱其僅將原有建築物拆除重行改建並非事實，被告依法命原告繳交山坡地開發利用回饋金並無不當之處。
⒌復查原告主張原處分未扣除法定空地面積所計算之回饋金
有誤並引農委會93年4月14日農授林務字第0931606727號函為其所據；惟農委會上開函釋明載「……開發面積之計算，為經核定水土保持計畫範圍內，各項水土保持設施、工程、建築、土地開發經營或經營使用行為等之開挖整地面積總和……。」而依原告於94年10月18日所製作之「水土保持計畫第一次變更設計」參「目的事業開發或利用計畫內容概要」內明載「本基地開挖整地面積：1,370平方公尺」，故原告依上述開挖整地面積計算回饋金並無違誤之處。
⒍末查原告主張被告於92年間將系爭土地劃為紅線區違反信
賴保護原則云云；按原告係93年1月15日登記為系爭土地之所有權人，原告係實收資本額5億之公司其法人股東中尚有專司興建大樓者，原告購買系爭土地之目的亦為開發利用，因此系爭土地於其購入前有何開發利用上之限制原告必調查甚詳，豈有於購入後就系爭土地開發利用上之限制主張違反信賴保護原則之理。是原告之訴為無理由，爰請鈞院予以駁回，以維法制。
理由原告主張：森林法第48條之1第2項後段規定對回饋金課徵之稅
捐主體、課徵標準與稅率等重要之稅捐構成要件事項，全數授權行政機關擬定，未以法律明定，人民無法預測被課徵之回饋金金額、繳交時間、期限、程序，繳交義務人為何，其違反稅捐法定主義，與授權明確性原則，自屬無效。且農委會為森林法第48條之1明訂之中央主管機關擬訂機關，卻於「回饋金繳交辦法」第5條第3項中再授權地方主管機關制訂公告類別與乘積比率，有違司法院釋字524號解釋揭示之「受委任者不得再委任」之憲法原則，逾越森林法授權之範圍，該辦法第5條第3項再轉授權之規定及依該授權制定之「本乘積比率」，即屬違法而無效。又回饋金之乘積比率應依建造行為對山坡地之開發利用程度，為合理區別及調整，原告僅將系爭地號之原有建物拆除重行改建，與從未開發之山坡地，被告應對山坡地開發使用程度應有區別，按重新改建之乘積比率應按重建程度而有所調整，始符合比例或平等原則，被告不考量本件為原有建築之「重行改建」，一律命繳納12%最高額之回饋金比率，實有裁量懈怠之違法，有違反行政程序法第6條揭示課稅公平原則。
查系爭土地早在49年間即被規劃為「建地」，編定為「住宅區」，被告卻於92年間，將系爭土地劃為「紅線區」，無視於其已長期編為「建地」及「住宅區」且已使人民產生信賴之事實，未訂定任何試辦期或過渡期間。有違反行政程序法第8條後段及司法院釋字第525號解釋人民對法規範之信賴之違法。退而言之，縱本件應繳納回饋金。查系爭土地基地面積為1,595平方公尺，法定空地面積為1,161.29平方公尺，應扣除法定空地面積後之433.71平方公尺計算本件回饋金，即應繳納回饋金為4,288,524元。是訴願決定及原處分均有違誤，求為判決撤銷原處分及訴願決定云云。
被告則以：農委會依森林法第48條之1第2項之規定，於89年
11月30日制定回饋金繳交辦法，依上開辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。」第5條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積6％至12％計算。……第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」被告依上揭辦法第5條第3項之規定，於92年8月8日公告「回饋金之乘積比率」明定開發利用程度類別及各類別應繳納回饋金之乘積比率百分比之標準，依司法院釋字第593號解釋之旨並無違法之處，亦有本院95年度訴字第1248號判決足參。又依森林法第2條之規定，被告亦係該法所規定之「主管機關」及「執行機關」。而回饋金繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由主管機關公告之。」是被告依該辦法第5條第1項規定，按繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，並非「再委任」之授權，應屬被告之「行政裁量」而非原告所稱之再委任之授權。按回饋金繳交辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人」，故申請開發利用山坡地者即應繳交山坡地開發利用回饋金，原告稱其係重行改建，不應再行徵收回饋金，然本件依原告所申請之台北市政府工務局93建字第0323號建造執照上之建造類別載明係「新建」，另原告於93年5月14日所編製之水土保持計畫第一章計畫目的內亦載明「……本基地預計於區內『新建』A、B二棟住宅大樓……」見原告所稱其僅將原有建築物拆除重行改建並非事實，被告依原告於94年10月18日所製作之「水土保持計畫第一次變更設計」參「目的事業開發或利用計畫內容概要」內明載「本基地開挖整地面積：1,370平方公尺」開挖整地面積計算回饋金並無違誤。查原告係93年1月15日登記為系爭土地之所有權人，原告係實收資本額5億之公司其法人股東中尚有專司興建大樓者，原告購買系爭土地之目的亦為開發利用，因此系爭土地於其購入前有何開發利用上之限制原告必調查甚詳，豈有於購入後就系爭土地開發利用上之限制主張違反信賴保護原則之理。
是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語。
按森林法第1條規定:「為保育森林資源，發揮森林公益及經
濟效用，制定本法。」第2條規定:「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：
……（第2款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項……第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」是森林法主管機關農委會89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定發布回饋金繳交辦法，自係依據森林法第48條之1第2項規定而來。回饋金繳交辦法第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第
1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。……」第5條規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。（第2項）第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」第6條規定：「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於一個月內至指定地點，繳交回饋金。」等，按森林法制定制訂之立法目的，根據第1條規定，是為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，為達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突，始有回饋金繳交辦法付費制度，及森林法第48條之1規定為獎勵私人或團體長期造林，政府應為造林基金之設置，而山坡地開發利用者繳交之回饋金為上開造林基金之來源。申言之，國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，應為實務上及學說上所稱之「特別公課」。此亦司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。……」意旨所揭示。故上述回饋金繳交辦法乃對於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，等技術性、細節性事項加以規定，並未逾越森林法相關之規定，亦未加重人民稅負，與憲法第15條、第19條與第23條、第7條之平等原則均無違背。又被告為森林法主管機關，該法第2條所明定，第5條第3項規定：「第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由『主管機關』公告之。」此所稱之「主管機關」參考第7條規定：「『主管機關』收取本回饋金後，應即繳入『中央主管機關』所設置之造林基金專戶儲存應用。」等，足見上述條文所稱之「主管機關」非「中央主管機關」，職是，為被告92年8月8日府建三字第0921492960
1號公告之回饋金之乘積比率，自係依據法律所授權訂定之技術性、細節性事項加以規定，難謂逾越森林法授權範圍。查回饋金之乘積比率其中有關本案之「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12%」並未逾越上述回饋金繳交辦法第5條第1項規定範圍，難認為其違法。從而，被告依據上述森林法、回饋金繳交辦法、回饋金之乘積比率等行政，與法無違。
首開事實概要欄所述之原告依水土保持法規定，擬具水土保持
計畫，向被告申請系爭土地建築開發，被告原審查通過依回饋金繳交辦法及稱回饋金乘積比率核算，通知原告繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元，迭經該事實概要欄所述之訴願與處分，迄至95年5月3日被告以府建三字第09570363200號函核算被告須繳交山坡地開發利用回饋金15,771,360元，經訴願機關農委會95年8月8日農訴字第0950130484號訴願決定駁回，原告未對之提行政爭訟。惟原告於95年8月25日另行函告被告，本開發建築案早於94年8月3日申辦「水土保持計畫第一次變更設計」，被告於94年11月8日核定該變更設計，其土地開發面積經變更設計後已由1,595平方公尺減縮為1,370平方公尺，被告遂以1,595平方公尺核算山坡地開發利用回饋金之處分有誤，即以原處分撤銷95年5月3日府建三字第0957036320
0號函及95年8月10日府建三字第09503727200號函，認定開發面積1,370平方公尺，核算金額為13,546,560元等情，為兩造所不爭，且有原告93年5月14日所編製之水土保持計畫、94年10月18日所製作之「水土保持計畫第一次變更設計」、原告及其股東之公司登記資料；及被告93年5月27日府建四字第09306401600號函、93年10月8日府建三字第09315411300號函、94年5月13日府建三字第09403521000號函、94年11月7日府建三字第09420466100號函、95年5月3日府建三字第09570363200號函、95年9月12日府建三字第09533004700號函；以及農委會93年10月12日農訴字第0930133041號、94年3月7日農訴字第0930152352號、94年9月7日農訴字第0940131034號、95年3月9日農訴字第0940167958號、95年8月8日農訴字第0950130484號、95年12月6日農訴字第0950156547號訴願決定書；暨系爭土地之土地及建物登記謄本、台北市政府工務局核發之建造執照、回饋金乘積比率等兩造不爭之影本附卷可稽，為可確認之事實。
查系爭土地為山坡地，原告係山坡地開發利用者，依其所提出
之水土保持計畫內第一章計畫目的「本基地位於……申請基地面積為1595平方公尺……本基地預計於區內新建A、B二幢住宅大樓……」第二章計畫範圍「本基地位於……申請開發區之謄本面積計1595平方公尺……」（見本院卷第138、139頁），另原告於94年10月18日所製作之「水土保持計畫第一次變更設計」參「目的事業開發或利用計畫內容概要」內明載「本基地開挖整地面積：1,370平方公尺」（見本院卷146頁），則揆之上述說明，原處分依上述開挖整地面積計算回饋金，核無違誤。
雖原告執森林法第48條之1第2項後段規定違反稅捐法定主義，
授權明確性原則，農委會為森林法第48條之1明訂之中央主管機關，卻於「回饋金繳交辦法」第5條第3項中再授權地方主管機關制訂公告類別與乘積比例，有違受委任者不得再委任之憲法原則，被告不考量本件為原有建築之「重行改建」，一律命繳納12%最高額之回饋金比率，實有裁量懈怠之違法，違反課稅公平原則。系爭土地早在49年間即被規劃為「建地」，編定為「住宅區」，被告92年間將系爭土地劃為「紅線區」，未訂定任何試辦期或過渡期間，有違人民對法規範之信賴。系爭土地基地面積為1,595平方公尺，法定空地面積為1,161.29平方公尺，應扣除法定空地面積後之433.71平方公尺計算本件回饋金，即應繳納回饋金為4,288,524元等為爭執。
㈠按山坡地開發利用回饋金繳交辦法目的在於藉付費制度，達
成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。依森林法第48條之1規定為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，而山坡地開發利用者繳交之回饋金為上開造林基金之來源，係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，應為實務上及學說上所稱之「特別公課」。以及被告為森林法所規定之「主管機關」及「執行機關」，被告依回饋金繳交辦法第5條第1項規定，按繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年
8月8日府建三字第09214929601號公告「回饋金之乘積比率」，並非「再委任」之授權等，均為合法，業述如本欄所載。從而，原告主張森林法第48條之1第2項後段並無再委任之授權，中央主管機關應自行以法規命令之方式訂定有關「回饋金計算方式」等事項，而回饋金繳交辦法第5條第
3項卻將回饋金之類別及計算回饋金之乘積比率委由主管機關（即被告）公告之，顯已違反司法院釋字第524號所揭示之「再委任禁止」原則，應屬無效、違法云云，委無可採。
㈡森林法第48條之1第2項規定「……第二款回饋金應於核發山
坡地開發利用許可時通知繳交……。」又回饋金繳交辦法第4條規定「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人」，申請開發利用山坡地者即應繳交山坡地開發利用回饋金。本案原告所申請之93建字第0323號建造執照上之建造類別載明係「新建」，且於93年5月14日所編製之水土保持計畫第一章計畫目的內亦載明「……本基地預計於區內『新建』A、B二棟住宅大樓……」已如前述，原告所稱其僅將原有建築物拆除重行改建，尚非可採，且依森林法第48條之1規定：第1項第2款山坡地開發利用者及應繳交回饋金，原告取得系爭土地所有權為93年1月15日，有台北市土地登記謄本影本足證（見本院卷65、66頁），而依森林法第48條之1規定係87年5月27日方修訂公布，回饋金繳交辦法89年11月30日發布，則原告主張本件系爭土地上自49年起即有建築物其僅將原有建築物拆除重行改建而主張無須繳交回饋金或應依重建程度調整回饋金之比率云云，實無可取，被告依法命原告繳交山坡地開發利用回饋金並無違法。
㈢原處分係依原告於94年10月18日所製作之「水土保持計畫第
一次變更設計」參「目的事業開發或利用計畫內容概要」內明載「本基地開挖整地面積：1,370平方公尺」作成，難認原處分就此部分有違法之處。雖原告主張原處分未扣除法定空地面積所計算之回饋金有誤並引農委會93年4月14日農授林務字第0931606727號函為憑，縱屬可採，亦屬原告是否得向被告更正開挖整地面積之另一處分範圍，附此敘明。至於原告另主張被告於92年間將系爭土地劃為紅線區違反信賴保護原則云云；查原告係93年1月15日登記為系爭土地之所有權人，原告係實收資本額5億之公司其法人股東中尚有專司興建大樓者，原告購買系爭土地之目的亦為開發利用，因此系爭土地於其購入前有何開發利用上之限制原告必調查甚詳，豈有於購入後就系爭土地開發利用上之限制主張違反信賴保護原則之理，為無理由。
綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分因原告變更系爭
水土保持計畫之開發面積，經被告94年11月8日核定在案，爰撤銷前開處分並按變更後之開發面積（1,370平方公尺），重新核處原告應繳交山坡地開發利用回饋金13,546,560元（1,37
0平方公尺×82,400元/平方公尺×12%=13,546,560元）之處分，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於命原告繳納13,546,560元回饋金部分，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年9月11日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年9月11日
書記官林玉卿