裁判字號：最高行政法院89年判字第2664號判決
裁判日期：民國89年08月31日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決八十九年度判字第二六六四號
原告柏全瀝青股份有限公司法定代理人丙○○原告泰勇實業有限公司法定代理人乙○○原告甲○○被告彰化縣政府代表人 阮剛猛 右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月二十九日台內訴字第八七○六二三八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告柏全瀝青股份有限公司（下稱柏全公司）、甲○○所有坐落彰化縣○○鄉縣○段五八四－一九、五八四－二四地號土地及原告泰勇實業有限公司（下稱泰勇公司）所有地上物，經被告於民國八十六年四月十九日彰府地權字第○六七八一八號公告徵收作為第二高速公路後續計畫南投路段道路工程用地，嗣因被告所屬彰化地政事務所重新劃分系爭土地八十五年度地價區段、更正地價區段及土地公告現值，並提交該縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十六年六月二十三日第四次會議通過，被告乃就地價補償以八十六年七月二十二日彰府地權字第一三六六三二號公告更正徵收，原告有異議，以地價補償偏低及渠等整地填土改良土地之費用未於土地公告現值中反映，又機器設備因搬遷、拆卸所造成之損失依法應給予補償云云提出陳情，案經被告八十七年一月六日彰府地權字第○○二一五四號函駁復，原告不服，提起訴願，經臺灣省政府訴願決定：原處分關於機器設備部分撤銷，由被告另為處分，其餘訴願駁回。原告仍不服，向內政部提起再訴願，經內政部以地價補償部分無理由、機器設備補償部分不合法予以駁回，原告就地價補償部分仍有不服，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：㈠按再訴願機關、訴願機關及被告仍執陳詞謂被告所屬彰化地政事務所重新劃分系爭土地八十五年度地價區段、更正地價區段及土地公告現值時依照地價調查估計規則第七條規定已充分考量系爭土地之土地改良情形及其他影響地價之因素，○○○鎮○○段、北投段土地核屬南投縣轄內，此與系爭土地位於彰化縣轄內，兩者繁榮程度不同，公告現值自有不同，遂認原處分並無違法不當之處。㈡惟查被告於查估系爭土地之地價時，並未充分考量「土地改良」對於系爭土地地價具決定性之影響，且對於其所稱已考量包含土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響土地價格等因素，復未舉證以實其說，自難信為真實，故原處分仍有以下之違法之處：⑴違反公法上禁止恣意原則：本件地價查估單位被告八十五年九月十六日八五彰府地權字第一六三○一五號函說明第三項稱「訴願人工廠之土地位於河床、地勢低窪的浮覆地」云云，然若位於河床，不啻會影響到水流，何以編定為丁種建築用地﹖又何以准為工廠設立﹖其所述顯然與事實不合。遍查全省所有土地，丁種建築用地，每坪絕無少於新台幣（下同）五萬元之可能。本件於系爭土地設立工廠，泰勇公司即以其中之應有部分二分之一向農民銀行辦理貸款二千萬元，按一般銀行辦理土地貸款，通常會低估土地價值，再以七成以下之比率核貸。由此觀之，該應有部分二分之一之土地價值應接近六千萬元為當。可見，若以八十六年七月一日之公告現值地號五八四之一九每平方公尺為一千六百元，地號五八四之二四為每平方公尺一千二百元補償，相差仍至為懸殊。足見被告並無衡酌各種客觀條件為地價查估，雖依平均地權條例第十條規定函稱政府依法徵收土地應按徵收當期之土地公告現值補償其地價，然憑不實之地價據以計算土地補償費所為之行政處分，顯有「球員兼裁判」之嫌，當然違反公法上之禁止恣意原則，土地查估裁量權之行使更有濫用及怠惰之情。⑵違反平等及行政自我拘束原則：前揭被告一六三○一五號函亦載稱「參照都市計劃法第四十九條規定都市計劃區內公共設施保留地依法徵收時，得加成補償其地價，但加成最高以百分之四十為限，準此，徵收地價之補償標準法已明定，本府對於徵收土地地價補償概依上述規定辦理，且本案地價補償業已依規定程序辦理更正，已充分顧及被徵收戶之權益」云云，然如前述系爭土地，八十六年七月一日之公告現值地號五八四之一九每平方公尺為一千六百元，地號五八四之二四為一千二百元，而相鄰○○○鎮○○段、北投埔段八十六年之公告現值農地每平方公尺已達四千一百七十八元，建地每平方公尺七千元，相鄰土地之經濟、交通各方面條件相同，土地市價相近，而公告現值，卻有天壤之別。依交通部國工局「鑑於以往北部第二高速公路工程用地徵收存在許多土地現值與實際有欠均衡，致常遭抗爭而更正地價予以個案救濟以解決紛爭，如台北縣鶯歌路段、新竹縣寶山、竹東、芎林、關西四鄉路段、桃園大溪交流道附近路段用地公告土地現值與實際有欠均衡提出異議均予以個案救濟辦理，增加作業上之困難，為此要求台灣省政府督促有關縣市政府對高速公路經過之縣與縣市○○○段，注意地價合理調整，建立公告土地現值公信力」而被告並未充分考量與鄰近南投縣草屯鎮地價差距，簡直閉門造車，顯見，前開八十六年公告現值，有低估現象，違反平等原則及依行政慣例所生之「行政自我拘束原則」，且行政機關率爾低估地價而要人民接受，亦已違憲法第十五條保障人民財產權之意旨。⑶土地改良未予查估在內，行政裁量怠惰：平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則規定「辦理土地公告現值作業時，需調查土地改良及土地利用等影響當地地價之資料，對於土地所有權人所為土地改良造成土地價值之變動，應已併入公告土地現值加以反映，故現行法令並無對土地改良費另予徵收補償之規定」，可見，土地改良應以土地公告現值之地價評議中反映。惟查本件系爭土地，面向台十四公路乙線三十公尺寬道路旁，交通非常方便，與相鄰之南投縣○○鎮○○段土地之公告現值相差懸殊有如前述，且地價查估被告八十五年九月十六日八五彰府地權字第一六三○一五號函說明第三項稱「本公司工廠之土地位於河床、地勢低窪之浮覆地」云云，地勢低窪等地形不良條件，已因原告配合台十四乙線公路提高地基，四週造擋土牆整地及填補級配三．六公尺深改善環境而不存在，其土地改良每平方公尺高達貳仟零伍拾貳元（3.6m×1m×1m×五七○元＼ｍ＝二○五二元），經原告提出異議，始將公告現值地目「原」由每平方公尺七百二十元調高為一千二百元，地目「建」由每平方公尺一千一百元調高為一千六百元，仍與隔鄰之南投縣草屯鎮同時被徵收土地差距甚大，顯見，被告原處分機關並未將土地改良併於土地公告現值評議時加以反映。原告不服，有感於更正後公告土地現值與實際有欠均衡，再次向彰化縣地價評議委員會請求重新評議比較相鄰草屯鎮被徵收土地價格惠予調高地價，其差額函請交通部國工局比照北二高工程徵收用地個案予以救濟，仍遭被告八十七年十二月三日彰府地價字第二二一三九七號函示「仍應維持更正後之公告現值為宜」。被告一方面於公告現值評議時不予考慮土地改良，另方面就原告主張查估土地改良費用之請求，一概置之不理，顯然有圖利國庫之嫌，怠惰行使行政裁量權。綜上所陳，原處分既有如前述具重大瑕疵之違法，依法自應予以撤銷，以保原告之合法權益等語。
被告答辯意旨略謂：按平均地權條例第十條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．。」本件原告柏全公司及甲○○所有彰化縣○○鄉縣○段五八四－一九、五八四－二四地號土地，經被告八十六年四月十九日公告徵收，被告復於八十六年七月二十二日以彰府地權字第一三六六三二號公告更正徵收，其地價補償被告按更正徵收當期之八十六年度公告土地現值每平方公尺一、六○○元及一、二○○元，並參照都市計畫法第四十九條規定另加四成予以補償，揆諸首揭條例規定原處分自無不合。至原告訴稱被告未將系爭土地之土地改良併予土地公告現值評議時予以考慮，未依平均地權條例第十五條暨地價調查估計規則第二十一條規定合理劃分地價區區地價，及系爭土地與相鄰○○○鎮○○段、北投段八十六年公告現值有天壤之別各節，按依內政部八十三年八月十三日台（八三）內地字第八三○九七一一號函意旨：「查平均地權條例第十條規定政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，復查同條例四十六條及地價調查估計規則規定辦理公告土地現值作業時，需調查土地改良及土地利用等影響當地地價之資料，對於土地所有權人所為土地改良造成土地價值之變動，應已併入公告土地現值加以反映，故現行法並無對土地改良費另予徵收補償之規定」。復觀原告柏全公司及甲○○所有坐落縣庄段五八四之一九地號土地，編定為一般農業區丁種建築用地，其公告土地現值較鄰近編定為同區農牧用地或水利用地者為高，顯見地政事務所於查估地價時已有考量其土地改良之情形，且依內政部訂頒「地價調查估計規則」第七條規定地價調查時影響地價之因素包含土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等。準此，辦理地價查估時並非僅以「土地改良」為考量，尚需參考其他影響因素及鄰近地價之平衡。又系爭土地位於貓羅溪沿岸，經本府地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十五年第二次會議，分別評定為七百二十元＼平方公尺、一千一百元＼平方公尺。經考量土地所有權人之權益及其對該土地改良之成本，依內政部前頒注意事項規定，提請本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十六年第四次會議審議，分別更正評議為一千二百元＼平方公尺，一千六百元＼平方公尺，顯已充分考量其土地改良及其他因素對於地價之影響。原處分及訴願、再訴願關於地價補償部分之決定並無違誤，請判決駁回原告之訴等語。
理由
壹、原告柏全公司及甲○○部分：按平均地權條例第十條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．」、第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖，並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」、第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評定。．．．」又地價調查估計規則第二十一條亦規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用，且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。．．．。三、繁榮街道路線價區段，應以裡地線為準。一般路線價區段，應以適當範圍為區段界線。．．．。」「前項第三款所稱之繁榮街道路線價區段，指具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形劃設之地價區段。第四款所稱之一般路○○區段○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，於適當範圍劃設之地價區段。」查原告柏全公司及甲○○所有坐落彰化縣○○鄉縣○段○○○○○○○號等二筆土地（應有部分各二分之一），係內政部八十五年十一月二日台內地字第八五一○六一六號函核准徵收作為交通部台灣區國道新建工程局興建第二高速公路後續計畫南投路段工程用地，並經被告八十六年四月十九日八六彰府地權字第六七八一八號公告徵收，公告期限自八十六年四月二十四日起至同年五月二十四日止，計三十天，並通知被徵收戶於八十六年五月三十日領取各項徵收補償費在案。嗣因土地所有權人異議地價偏低，經彰化地政事務所重新劃分地價區段，依據內政部訂頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第三點第一項規定更正公告土地現值，循序提被告地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十六年第四次會議決議通過，並報奉臺灣省政府地政處八十六年六月三十日八六地二字第三八七二五號同意備查在案，被告乃就地價補償辦理更正徵收，公告期限自八十六年七月二十六日起至同年八月二十五日止，計三十天，並通知被徵收戶於八十六年八月二十九日領取各項徵收補償費，除原告未領取，業已依法辦理提存外，其餘被徵收戶均已領取地價完竣。有徵收土地地價補償費清冊等資料在案可稽。再查系爭土地係經編定為一般農業區丁種建築用地，其公告現值較鄰近編定為同區農牧用地或水利用地者為高，彰化地政事務所於查估地價時已有考量其土地改良之情形，且依內政部訂頒地價調查估計規則第七條規定地價調查時影響地價之因素包含土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等。準此，辦理地價查估時並非僅以「土地改良」為考量，尚需參考其他影響因素及鄰近地價之平衡。又系爭土地位於貓羅溪沿岸，經被告地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十五年第二次會議，分別評定為七百二十元＼平方公尺、一千一百元＼平方公尺。經考量土地所有權人之權益及其對該土地改良之成本，依內政部前頒注意事項規定，提請被告地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十六年第四次會議審議，分別更正評議為一千二百元＼平方公尺、一千六百元＼平方公尺，顯已充分考量其土地改良及其他因素對於地價之影響。按徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法，本院四十八年判字第一一一號著有判例。是原告主張泰勇公司曾以土地應有部分二分之一向農民銀行辦理貸款二千萬元，依一般銀行辦理土地貸款，通常會低估土地價值，再以七成以下比率核貸，則該應有部分二分之一之土地價值應接近六千萬元為當。被告以八十六年七月一日之公告現值之不實地價補償原告柏全公司及甲○○，有違反公法上之禁止恣意原則。且系爭土地八十六年七月一日之公告現值分別為一千二百元及一千六百元亦與相鄰之南投縣○○鎮○○段、北投埔段八十五年之公告現值之農地每平方公尺三千二百元、建地每平方公尺六千四百元，有天壤之別。相鄰土地經濟、交通各方面條件相同、市價相近，公告現值不同，系爭土地上開公告現值顯有低估情形，有違反平等原則及行政自我拘束原則。又系爭土地地勢低窪，已因原告整地及填補級配改善而不存在，地價查估單位猶執地形不良為地價不高之依據，未將土地改良併予於土地公告現值評議時予以考慮，復就土地改良費用之請求一概置之不理，顯然有圖利國庫之嫌，並怠惰行使行政裁量權云云，尚不足憑採。至原告訴稱系爭土地與相鄰南投縣○○鎮○○段、北投埔段公告現值有天壤之別，縱然屬實，惟土地公告現值是否偏低，並非本件審理範圍，又原告柏全公司及甲○○訴稱應以泰勇公司以工廠土地向銀行貸款數額核定土地價值，亦無法令根據可為補償之標準，是原告柏全公司及甲○○此部分主張，亦非可取。原處分關於徵收地價補償部分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告聲明予以撤銷，為無理由，應予駁回。
貳：原告泰勇公司部分：按人民因中央或地方機關之違法處分，認為損害其權利者，始得提起行政訴訟，修正前行政訴訟法第一條第一項定有明文。查原告泰勇公司並非系爭坐落彰化縣○○鄉縣○段第五八四之十九、之二十四號土地登記所有權人，其僅為上開土地上建物之部分所有人，有徵收土地地價補償費清冊附卷可稽，就被告機關對於上開土地徵收地價補償之處分，並無權利受損害可言，揆諸首開法律規定，其提起本件訴訟，為不合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國八十九年八月三十一日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官徐樹海法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十九年九月二日