臺北高等行政法院109年度簡上字第102號判決

裁判字號：臺北高等行政法院109年簡上字第102號判決

裁判日期：民國109年10月22日

裁判案由：消防法

臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第102號上訴人 巫睿宏 訴訟代理人 翁國彥 律師被上訴人新竹縣政府代表人 楊文科 （縣長）住同上上列當事人間消防法事件，上訴人不服中華民國109年6月30日臺灣新竹地方法院109年度簡字第11號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人所屬消防局第三大隊（下稱消防大隊）於民國10
7年11月23日派員至○○縣○○鄉○○街○○○號喜提達物流股份有限公司場所（下稱系爭場所）實施消防相關檢查，以系爭場所於保留空地儲存第四類易燃液體，並於該保留空地上方設置雨遮構造物（下稱系爭雨遮），違反消防法第15條第2項規定授權訂定之「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」（下稱安全管理辦法）第21條第2款關於儲存六類物品之建築物四周保留空地寬度規定（下稱系爭規定）逕予舉發，經被上訴人認定上訴人為系爭場所管理權人，於同年12月11日裁罰上訴人新臺幣（下同）4萬元。嗣消防大隊依序於108年6月6日、10
8年8月8日至系爭場所執行複查時，認系爭場所保留空地上方所設置之系爭雨遮，仍不符系爭規定，遂進行第2次及第3次舉發，經被上訴人分別於108年6月30日、108年8月22日各裁罰上訴人8萬元、10萬元。上訴人對於被上訴人
108年8月22日府授消預字第1088950216號裁處書（即第3次之10萬元裁罰，下稱原處分）不服，提起訴願，經內政部
109年1月20日台內訴字第1080078623號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，嗣經臺灣新竹地方法院109年度簡字第11號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
（一）原判決有適用法令不當之當然違法：
１、系爭規定關於「四周保留空地寬度」之文字，規範內涵並不及於儲存場所之上方空間與高度限制。至原判決所引用之內政部99年1月15日內授消字第0990009756號函釋（下稱內政部99年1月15日函釋）對系爭規定之解釋，已明顯對「四周」一詞賦予語言社會習慣上所無法理解之含義，其絕非法律文字可能之字義，故內政部99年1月15日函釋實屬逾越安全管理辦法可能之文義範圍，原判決逕以消防法規之目的作為正當化解釋之依據，與法律解釋方法有違，亦違反法律保留原則。
２、從安全管理辦法第8條第4項、第5項、第15條之1第3項第4款、第28條第1項第2款等規定，可以推知所謂「四周保留空地寬度」，應指儲存場所前、後、左、右4個方位具有所有權或使用權之「土地」，必須保留為空地並維持一定寬度，而不包括上方之「空間」，方符體系解釋。內政部99年1月15日函釋將系爭規定之「四周」理解為「包含上方」，恐造成同辦法其他條文在解釋及適用上之困難，是原判決引用內政部99年1月15日函釋，顯然牴觸安全管理辦法對於「四周保留空地寬度」之體系解釋，而有逾越母法之違法。況且，系爭場所屬於儲存量達到管制量之200倍之場所，依據安全管理辦法第21條所附表格內容，此時保留空地寬度必須在10公尺以上，則一旦如被上訴人所辯保留空地之上方空間，亦須適用保留空地寬度之規定，則將與安全管理辦法第21條第4款規定之儲存倉庫高度不得超過6公尺之限制互相牴觸，亦有悖於體系解釋之結果，執行上更會出現窒礙難行之處，令受規範者無所適從，而有逾越母法之違法，並違反法律保留原則之憲法誡命。
３、內政部108年8月26日內授消字第1080823067號令（下稱內政部108年8月26日令）所發布之「消防機關辦理公共危險物品及可燃性高壓氣體場所位置構造設備審查及查驗作業基準」（下稱作業基準）之表六，固揭示保留空地之地面與上方原則上不得有任何建築物或工作物，惟作業基準係內政部依據安全管理辦法第10條規定之授權所制定，同樣屬於主管機關依據法令授權發布之行政命令，本不能有逾越母法授權或牴觸母法文義之情形。況且，細繹作業基準表六之文字，亦明確規定保留空地「以具有土地所有權或土地使用權者為限」，甚至須「以水平距離計算」，更可察知保留空地係針對儲存場所前、後、左、右等4個方位之土地必須設置一定寬度，而不及於上方空間之高度計算。
４、對比我國其他現行法規之文字使用狀況，若法規確實欲將「立體空間」納入規制範圍內，應會採用更明確指涉立體空間之文字，例如「大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法」第2條規定。再者，內政部108年8月26日令係內政部為利消防機關執行安全管理辦法第10條所發布之行政規則，原判決錯以內政部108年8月26日令所發布之作業基準及其附表為前提，認為安全管理辦法就高度方面即便無明文規範，亦不影響主管機關對保留空地高度仍有所管制，此種以職權命令作為授權命令產生條件之論理，混淆職權命令與授權命令間之上下位階關係，顯屬錯誤解釋法律，自有適用法規不當而判決違背法令之情形。
（二）原判決有判決不備理由之當然違法：消防法制定之主要目的係為保障公共安全，而非單純保護人民私權，本案所涉危險物儲存場所之保留空地設置，屬於消防法規中之一項措施，主要目的也是為避免延燒及搶救困難。依據消防法中央主管機關向日本消防專家請益之結果，日本消防專家亦認為保留空地上方設有工作物，並不當然阻礙火災之搶救，類似本案系爭場所雖設有系爭雨遮，但以使用之防火材料、設置情況而言，在日本消防專家眼中即不會對消防公安、現場搶救造成任何危害或妨礙，系爭雨遮自屬可接受之危險物儲存場所設施，原判決忽視此一有利於上訴人之證據，並未敘明不採信之理由，實有判決不備理由之違法等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
（一）按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障……至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」上開「層級化法律保留」原則業經司法院釋字第443號解釋理由書闡釋在案。又法律之解釋係以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法澄清法條文字之意涵，其中文義解釋及目的解釋之操作過程，係先透過理解法律條文之文法結構，形成對法律條文語句之初步邏輯認知，繼而在條文語句上下文之脈絡中，確認該法律條文語句之可能文義範圍，再藉由規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義，而非僅囿於法條字面文義之理解。
（二）經查，被上訴人所屬消防大隊於107年11月23日派員至系爭場所實施消防相關檢查，以系爭場所於保留空地儲存第四類易燃液體，並於該保留空地上方設置系爭雨遮，違反系爭規定逕予舉發，經被上訴人認定上訴人為系爭場所管理權人，於同年12月11日裁罰上訴人4萬元。嗣消防大隊依序於108年6月6日、108年8月8日至系爭場所執行複查時，認系爭場所保留空地上方所設置之系爭雨遮，仍不符系爭規定，遂進行第2次及第3次舉發，經被上訴人分別於108年6月30日、108年8月22日各裁罰上訴人8萬元、10萬元。上訴人對於被上訴人第3次裁罰之10萬元不服，循序提起本件行政訴訟等情，為原判決所認定之事實，核與卷證相符，堪為裁判基礎。
（三）上訴人雖稱：內政部99年1月15日函釋有違文義解釋及體系解釋，且該函釋亦逾越母法，並違反法律保留原則，而有適用法規不當之判決違背法令情形；另原判決未敘明何以不採日本消防專家之說法，實有判決不備理由之違法等語。惟查：
１、按消防法第1條第1項規定：「為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，特制定本法。」第15條規定：「（第1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。（第2項）前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」可知消防法之制訂，係以預防火災、搶救災害，維護公共安全、確保人民生命財產為目的。其次，消防法第15條第1項已就實現消防法立法目的有關之核心事項設立行為規範；至其具體之行為準則，同條文第2項則授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定之，是內政部乃會同經濟部於88年10月20日公布安全管理辦法，以為各縣（市）政府執行之依據。
２、次按安全管理辦法第2條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造、設備之設置標準及儲存、處理、搬運之安全管理，依本辦法之規定。但因場所用途、構造特殊，或引用與本辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用本辦法確有困難，於檢具具體證明經中央主管機關認可者，不在此限。」第
3條第1項規定：「公共危險物品之範圍及分類如下：一、第一類：氧化性固體。二、第二類：易燃固體。三、第三類：發火性液體、發火性固體及禁水性物質。四、第四類：易燃液體及可燃液體。五、第五類：自反應物質及有機過氧化物。六、第六類：氧化性液體。」第21條第2款規定：「六類物品室內儲存場所除第22條至第29條規定外，其位置、構造及設備，應符合下列規定：……二、儲存六類物品之建築物（以下簡稱儲存倉庫）四周保留空地寬度，應依下表規定。……」而第21條所稱之附表則規定：
達管制量200倍以上者，倘建築物之牆壁、柱及地板為防火構造，應保留空地寬度為10公尺以上，倘建築物之牆壁、柱或地板非防火構造，應保留空地寬度為15公尺以上。
又安全管理辦法之規定係依據消防法第15條第2項規定之授權，就公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運而為之技術性、細節性規定，未增加法律所無之限制，亦未逾越消防法授權範圍，符合公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理之立法目的，與法律保留原則無違。至於保留空地之設置目的則係在防止儲存倉庫發生火災，或周圍建築物發生火災，避免彼此間造成延燒，並提供作消防佈水線搶救之空間（系爭規定之立法理由參照），故非僅供消防車輛通行使用。因此，保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得有任何建築物或工作物，方符該條款之立法目的，此亦經內政部99年1月15日函釋為統一之解釋在案。而內政部99年1月15日函釋性質上係內政部基於主管機關之職權，為協助下級機關或屬官統一解釋適用系爭規定而訂頒之解釋性行政規則，並未逾越母法規定之意旨，且未增加人民法律所無之負擔，而與法律保留原則無違，被上訴人自亦得援為處分之依據。上訴人主張「四周保留空地寬度」之文字，規範內涵並不及於空地之上方空間云云，顯僅囿於法條字面文義之理解，而未從規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義，洵非可採。
３、上訴人雖另以安全管理辦法第8條第4項、第5項、第15條之1第3項第4款、第28條第1項第2款等規定為由，主張所謂「四周保留空地寬度」，應指儲存場所前、後、左、右4個方位具有所有權或使用權之「土地」，必須保留為空地並維持一定寬度，而不包括上方之「空間」，方符體系解釋等情。然而，內政部99年1月15日函釋所謂「保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得有任何建築物或工作物」之解釋，係指「保留空地」之上方原則上不得設置任何建築物或工作物，而非儲存場所之上方不得設置任何建築物或工作物。易言之，系爭規定所稱「四周保留空地寬度」之「四周」雖係指儲存場所前、後、左、右
4個方位須保留一定寬度之空地，惟既為保留之空地，該空地之上方自不得再設置任何建築物或工作物，而非僅為高度之限制。上訴人以安全管理辦法第8條第4項、第5項、第15條之1第3項第4款、第28條第1項第2款等規定而為前開主張，均是未釐清「保留空地」（非建築物）之上方與「儲存倉庫」（即儲存場所）（係建築物）之上方為不同之空間而有所誤解，此從上訴人之上訴理由狀中頻頻出現「儲存場所之上方」或「處理設備上方」等類似用語（參本院卷第37頁倒數第8行、第38頁第5行、第9行、第11行、倒數第2行、第39頁第3行、第40頁第13行），及上訴人以安全管理辦法第21條第4款規定「儲存倉庫應為一層建築物，其高度不得超過6公尺」為據，主張系爭場所屬於儲存量達到管制量之200倍之場所，依據安全管理辦法第21條所附表格內容，保留空地寬度必須在10公尺以上，倘如被上訴人所辯保留空地之上方空間，亦須適用保留空地寬度之規定，將造成系爭場所之倉庫高度不得超過6公尺，但四周保留空地上方卻必須保留超過10公尺之空間，明顯不合邏輯。因此，系爭規定關於「四周保留空地寬度」之文字，規範內涵並不及於「儲存場所」之上方空間與高度限制等語（參本院卷第39頁）即明。至上訴人所引據之日本消防專家 高部隆幸 雖稱：「確定不會延燒到其他的設施或建築物，沒有延燒到的危險，不會影響到消防勤務，在上空設置配管或風管等工作物應該沒有問題。例如，在高樓層的危險物設施的保有空地內，即便設有屋簷等，若屋簷的材質為不燃材料等，延燒的危險性低，只要適當使用雲梯車的梯子，並不會造成消防救助上的障礙……）」等語（參原審卷第406頁），惟此僅係該日本消防專家之個人主觀見解，既與我國之消防法令不符，自難以其說法而認原處分有所違誤。況且，該說法亦係設定在「確定不會延燒到其他的設施或建築物，沒有延燒到的危險，不會影響到消防勤務」之前提下方得為之。而依被上訴人於原審提出被上訴人102年12月26日竹縣消預字第1020006118號函核准之圖說（參原審卷第267、269號頁）觀之，該圖說並無系爭雨遮之設置，顯見上訴人設置系爭雨遮並未經被上訴人審查是否符合安全規範，則上訴人自難事後以日本消防專家前揭說法卸免責任。是以，上訴人主張內政部99年1月15日函釋所謂「保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得有任何建築物或工作物」之解釋，有違母法及法律保留原則，原判決援引上開函釋作為判斷之依據，自有適用法規不當而判決違背法令之情形云云，均非可採。又所謂判決不備理由，凡判決未載理由，或所載理由不完備、不明瞭者屬之；至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備。本件原判決已由消防法之立法意旨、安全管理辦法與法律保留原則相符等面向，就系爭規定為適法之解釋，是其固未論述上訴人所舉前開日本消防專家說法之證據方法，亦無判決理由不備之情事。
（四）綜上所述，原判決以上訴人於系爭場所之保留空地儲存第四類易燃液體，並於該保留空地上方設置系爭雨遮，違反系爭規定及消防法第15條，原處分依消防法第42條及違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法裁處基準表之規定裁罰上訴人10萬元，訴願決定予以維持，均無違誤，而判決駁回上訴人於第一審之訴，核其認事用法，尚無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形，且亦無判決不備理由之情事。本件上訴論旨，無非就原判決認定保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得有任何建築物或工作物之論述，執其歧異之見解，再行爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年10月22日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官許瑞助
法官林家賢法官林秀圓上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年10月28日
書記官張正清