臺北高等行政法院97年度訴字第411號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第411號判決

裁判日期：民國97年09月18日

裁判案由：墳墓遷葬

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00411號原告甲○○被告臺北市殯葬管理處代表人乙○○（處長）訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○○上列當事人間因墳墓遷葬事件，原告不服臺北市政府中華民國96年12月13日府訴字第09670311000號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告之母俞 鄭寶華 於民國（下同）86年2月28日死亡，原告嗣以86年3月4日臺北巿公墓地使用申請書，向被告申請於86年3月18日開始使用臺北巿富德公墓甲級27區13排7號墓基，案經被告於86年3月4日審核許可，原告乃將其亡母埋葬於前開墓基。嗣被告以96年6月20日北市宇二字第09630467100號函通知原告略以：「主旨：臺端就富德公墓27區13排7號（4坪）墓基使用期限已屆滿，請於文到6個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所，並返還墓基。…」原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠本案爭執點如下：系爭處分是否合法、有據？㈡原告主張之理由：
⒈若現今行政法院是以人民有無簽如同賣身契的申請文件
來斷定事情的是非曲直，則本案是無審理價值，因那如同三、四百年前原住民與漢人所簽的買賣契約一樣，背後充滿不公平、欺騙，以及資訊的不對等及觀念的差異。觀念與實執行的關係，如下的比方：由目前的實行死刑轉而因世界潮流改為廢除死刑，則實執行層面簡單，但如果原來的世界事實是無死刑的國家，而改變為執行死刑的國家實際執行時，會出多少的狀況，可想而知。所以一定在執行前要有配套措施，如時間的給予，宣導的充分，讓大家能及時的改變觀念，才不會冤枉。同樣地，本案中提及的土葬，一般觀念是入土為安，葬就葬了不會再去打擾往生者。而今臺北市政府魯莽地以環保為由，實行輪葬制，這完全顛覆傳統觀念、做法，並且沒有任何配套措施，人民如何遵照生活。
⒉原告不是法律人，僅以所觀察墓園及詢問有經驗的人來
陳述實際狀況：臺北市目前主要墓園從臺北醫學院基隆路這邊的山頭一路貫穿至動物園對面山頭富德公墓，有十幾面山座，無數墓地，有一條小公路連貫之，有空軍公墓、模範公墓、回教公墓和不連續私人墓園，長長一大片，一座山頭又一座山頭，原告母親墓園是位在最後一面，面對富德公園（由垃圾山所堆成），那上面有上百座墓地，27區在其中，並沒有標示、圍線，顯示它是輪葬區。十年前，殯葬業沒像如今的大公司行號林立，實際上很混亂，因利之所驅，很多黑道不法暗藏其中。土葬通常比火葬貴好幾倍，私墓園也比公墓園貴，一個單穴墓若以4坪計，公墓：86年每坪約2千元，86年之前價格更是便宜到難以想像，86年後每坪應有5、6萬以上。人民會捨私墓而就公墓，大都以經濟能力來考量，而今政府迫以改葬，就是要做兩次葬禮，10年前光是墓地8千元，10年後25萬元，若是加上葬禮、工程費，
10、20倍的費用，人民豈會選擇輪葬，大多數的人民都是在不知情的情況下葬在輪葬區。不論是有意或無意，臺北市政府設此陷阱讓人民痛苦。由86年墓區工程興旺，至91年墓園新地雜草高長來建地多，就可以知道91年人民普遍已知曉這墓園是不能葬的，因為葬了10年之後要再花二十倍金錢再葬一次。這時因網路興起，殯葬業才不易欺騙下手。
⒊又，一個葬禮，不是一個家人的事情，而是一個家族，
甚至數個世代子孫的事情，政府怎可不充分讓大家知曉，只要小小的一個墓園告示牌就可以做到的事，卻不做，讓人民疲於奔命，是什麼有效率的政府。
⒋據知，輪葬是82年制定，但在91年修正第12條增加一行
字：「凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第一項之規定」，實際狀況是：82年至
85年因申請書沒有清楚標明7年輪葬，所以可不必輪葬。原告母親是在86年下葬，修改條文是91年，是從82年到85年，政府部門知曉人民並不清楚輪葬制，和限制的的區域範圍，因而86年後才在申請書上標示7年之葬，由此可知政府不負責任，未宣廣輪葬制。沒有更積極作為，只是要留下模糊不明狀態，讓殯葬業可矇騙喪家，匆促下葬，圖利業者，若政府加註7年葬於申請書上後，就認為已盡政府之責，未有積極圈圍，讓多種墓園區別開來，以至於86年後依然有許多喪家（如原告）誤葬輪葬區，近十年而未知，相信即使至今仍有受騙者。⒌訴願決定書中有言，有申請書等影本附卷可稽，原告等未曾見及，可定真偽否。
⒍另臺北市政府制定輪葬制之粗糙，可議處有：所謂7年
之葬期，其依循臺灣民俗6年撿骨之習俗而來，民間撿骨，若未化，皆原址不動，再埋幾年再開關。現代人吃大量人造食品，未若古人易化，在福德公墓此處不讓再回葬，而撿骨師對未化人的處理方式不同古時，是直接把未化體泡入滾燙熱水中煮泡，就如同把雞肉與雞骨頭分開的方式一樣，至此人有何尊嚴可論。另據業者說棺的種類也影響人體化與不化，西式棺木10年也不化。辛亥隧道旁的殯儀館火化時，連鄰座小山的里民都常常聞到味道，而福德公墓27區皆在1、2年內下葬，到時開墓味道定比火葬場更甚，在市區墓園做此葬葬挖挖之事，有何環保之理。
⒎公墓園區，目前所知27區以外可不必遷葬，事實上臺北
市政府已不再闢新墓園，27區可能是此區最後墓區。人的生命有多長，原告能照顧母親墓園能有多久。政府要管的事應該很多，此等遷葬事就讓人民自己處理，原告母親遲早要和父親合葬，也就是說原告會讓母親遷葬，只是要等適當時間到來。
㈢被告主張之理由：
⒈查本件原告係於86年3月4日申請使用被告所管理之富
德公墓甲級27區13排7號墓基(面積4坪)，埋葬亡者 俞鄭寶華 （證一），被告受理復於86年3月5日核發埋葬許可證，核准申請人將亡者俞鄭寶華之遺體於86年3月18日埋葬前揭墓穴在案（證二）。
⒉臺北市殯葬管理辦法於82年1月4日臺北市政府（82）府法字第81093467號令發布施行，第12條第1項規定：
「公立公墓之墓基使用年限為7年，因特殊事故得申請延長。但其使用年限累計不得超過10年，前項使用年限屆滿者，由管理機關以書面通知墓主於3個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所。逾期未處理者，管理機關得代為處理，其所需費用由墓主負擔。」前開辦法91年7月23日臺北市政府（91）府法字第09108053400號令修正，名稱修正為臺北市殯葬管理自治條例，第12條規定與原條文相同並新增第3項：「凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第一項之規定。」基於法律不溯及既往原則，凡申請富德公墓墓基於82年1月4日之前者，或於82年1月月4日以後申請，但墓基使用申請書未註明使用年限或其他類似文字者，則墓基無使用年限。
⒊原告指陳：富德公墓甲級27區13排7號乃家母埋葬之地
，當時過程為家父決定，其埋葬之時並未說明有其使用年限」云云(參訴願書說明一部分)。然原告申請埋葬亡者之公墓地使用申請書暨原處分機關核發埋葬許可證均以條戳記載「依據臺北市殯葬管理辦法第12條規定墓基使用年限為7年」，且原告申請時亦已簽名蓋章確認；至於原告稱該申請係其母生前叮嚀土葬等因，實與墓基申請使用年限規定無關。
⒋「臺北市殯葬管理自治條例」規範全臺北市所有墓地，
自當包括富德公墓，故82年1月4日臺北市殯葬管理辦法公佈實施後，遺體下葬於富德公墓就有墓基使用7年之限制，且臺北市並無「非輪葬區」墓地。
⒌綜上所陳，原處分並無違法，原告之訴訟顯無理由，為此請駁回其訴訟，以明法治。
理由
一、按臺北市殯葬管理辦法係於82年1月4日臺北市政府（82）府法字第81093467號令發布施行，其第12條規定：「公立公墓內墓基使用年限為7年，最長不得超過10年。期滿由管理機關通知墓主自行洗骨安置於靈（納）骨堂（塔）或其他專車藏放骨灰（骸）之設施內，逾期未處理者，管理機關得代執行，所需費用由墓主負擔（第1項）。屍體不能腐爛者，不適用前項使用年限之限制（第2項）。私立公墓準用第1項規定辦理（第3項）。」嗣於86年1月24日以臺北市政府
（86）府法三字第8600158300號令修正發布第26條條文；繼於91年7月23日以臺北市政府（91）府法三字第0910805340
0號令修正公布第1條、第2條、第12條、第27條、第28條，並改名稱為「臺北市殯葬管理自治條例」。而臺北市殯葬管理自治條例第12條規定：「公立公墓之墓基使用年限為7年，因特殊事故得申請延長。但其使用年限累計不得超過10年（第1項）。前項使用年限屆滿者，由管理機關以書面通知墓主於3個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所。逾期未處理者，管理機關得代為處理，其所需費用由墓主負擔（第2項）。凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第1項之規定（第3項）。」可知在82年
1月4日以前申請使用富德公墓墓基者，或於82年1月月4日以後申請使用，但墓基使用申請書未註明使用年限或其他類似文字者，則墓基即無使用年限之限制，合先敘明。
二、本件原告之母俞鄭寶華於86年2月28日死亡，原告嗣以86年
3月4日臺北巿公墓地使用申請書，向被告申請於86年3月18日開始使用臺北巿富德公墓甲級27區13排7號墓基，案經被告於86年3月4日審核許可，原告乃將其亡母埋葬於前開墓基。嗣被告以96年6月20日北市宇二字第09630467100號函通知原告略以：「主旨：臺端就富德公墓27區13排7號（
4坪）墓基使用期限已屆滿，請於文到6個月內自行洗骨或火化，安置於適當之處所，並返還墓基。…」原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述。核兩造對於下列事項不為爭執：㈠原告母親俞鄭寶華於86年2月28日死亡，原告於同年3月4日向被告申請使用台北市富德公墓甲級27區13排7號的墓基。㈡被告於86年3月4日審核許可使用。㈢被告96年6月20日北市宇二字第09630467100號函，通知原告上開墓基使用期限已經屆滿，請於文到6個月內，自行洗骨或火化，安置於適當處所，並返還墓基。而兩造主要爭執點厥為：㈠系爭處分是否合法、有據？㈡原告提出之墓基使用申請書是否未註明使用年限或其他類似文字者？本院判斷如下。
三、查本件原告之母俞鄭寶華於86年2月28日死亡，原告於86年
3月4日申請使用被告所管理之富德公墓甲級27區13排7號墓基(面積4坪)，埋葬其母俞鄭寶華，被告受理後於86年
3月5日核發埋葬許可證，核准申請人將亡者俞鄭寶華之遺體於86年3月18日埋葬前揭墓穴在案。此有原告簽名、蓋章之「台北市公墓地使用申請書」及「埋葬許可證申請書」以及「台北市政府社會局埋葬許可證」影本附於原處分卷第4至6頁可稽，而上開影本經與被告訴訟代理人於本院言詞辯論時提出正本互核無異，記明在卷。
四、次查前開「台北市公墓地使用申請書」及「埋葬許可證申請書」以及「台北市政府社會局埋葬許可證」均於下方蓋有「依據台北市殯葬管理辦法第12條規定墓基使用年限為7年」之註記，揆諸前揭規定及說明，原告提出之使用申請書既已該明使用年限7年，即不符合91年月23日臺北市政府（91）府法三字第09108053400號令修正公布之「臺北市殯葬管理自治條例」第12條第3項：「凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第1項之規定。」之規定，足見原告申請使用之系爭墓基，非無使用年限限制之適用至明。易言之，被告所為本件墓基使用之許可，係屬附終期之授益行政處分，於存續期間屆滿時失其使用效力。原告既向被告提出系爭申請書，經被告核准領有系爭埋葬許可證，難諉為不知。況人民不能因不知法律而免責，原告以申請時不知系爭墓基有7年之限制，主張不受年限之拘束，難謂可採。
五、原告質疑：埋葬許可申請書所有的審理處長都沒有蓋章，科長及經辦人章也不清楚，殯葬管理自治條例第12條第3項說一定要有註明使用年限，但該條文是91年修正，埋葬申請書加蓋12條的章，我懷疑是填寫完後才再加蓋的，我們是86年下葬的，期間有10年的時間，科長蓋章很清淡，但代為決行的章、跟12條規定的章很清晰，與科長章不同，我懷疑是不同時間蓋的，另外，根據臺北市政府文書處理實施要點91條14節，文稿如有添註、塗改，需於添改處蓋章，我懷疑他有添改卻沒有蓋章（庭呈資料），台北市殯葬管理辦法第12條的章，應該依制式的格式處理，不應該另外用蓋章的，依照行政訴訟職權探知主義原則，請庭上不僅觀看本件影印的資料，請一併觀看其他人的資料，而且，85、86、87年的其他案件，他只需在申請埋葬許可證上蓋章讓申請人知道就好，但是被告卻在其他證書上也都蓋章，所以我懷疑是後來才蓋的章云云。惟按「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」民事訴訟法第355條定有明文。查本件上開「台北市公墓地使用申請書」及「埋葬許可證申請書」以及「台北市政府社會局埋葬許可證」均屬公務員職務上制作之文書，均屬公文書，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條之規定，該等文書上所加蓋之「依據台北市殯葬管理辦法第12條規定墓基使用年限為7年」之註記，自應推定為真正。次查91年修正之台北市殯葬管理自治條例第12條第
3項既規定：「凡墓基使用申請書內未註明使用年限或其他類似文字者，不適用第1項之規定。」，而原告係於86年3月4日申請本件墓地之使用，被告於墓基使用申請書、埋葬許可證申請書及埋葬許可證上加蓋使用年限註記乃屬法所明定，且為殯葬管理之所必要。再查被告於言詞辯論時遵本院所囑提出上開申請書及許可證之原本供原告審閱核對，核與原處分卷所附申請書及許可證相符，且與原告所執影本亦完全相符（閱後當庭發還），足證被告於上開申請書、許可證上加蓋假用年限註記為真。次按「當事人主張事實須負與證責任，倘其提出之證據不足為主張事實之證明自不能認其主張之事實為真實」改制前行政法院36年判字第16號判例可資參照。本件原告質疑上開申請書及許可證上之使用年限加註之印章係事後所蓋乙節，未據原告提出任何積極證據以實其說，原告此項懷疑之詞，即無依據，顯不足採。至於臺北市政府文書處理實施要點91條14節雖有添註、塗改，需於添改處蓋章之規定，但查此種使用年限註記之章印，非所謂之添註、塗改，要無於添改處蓋章之必要。又上開申請書、許可證之原本上相關人員之核章極為清楚，業據原告當庭核閱，亦表無意見，記明在卷，足證原告對於上開申請書、許可證上有關使用年限註記之印章之質疑，未能提出確實證據以資證明係事後加蓋，自無主張台北市殯葬自治條例第12條第3項規定之適用，原告申請使用系爭墓基之年限既已屆期，被告系爭處分命其返還墓基，核無不合。
六、末查原告系爭申請書係申請自86年3月18日起開始使用系爭墓基，有其申請書之記載可按，而迄本件原處分作成乃至言詞辯論時，原告之亡母尚未遷葬。據此，原告使用系爭墓基已達10年有餘，已逾上開台北市殯葬自治條例第12條第1項最長年限10年之規定，可見被告係以寬鬆之標準處理本案，已經考慮原告事實之需要，附此敘明。至於原告主張有其他申請書、許可證未加蓋使用年限註記之印章乙節，縱使所陳屬實，亦與本件使用年限屆至，應予返還無涉，尚不得據為系爭墓基免予遷還之理由。
七、綜上所述，本件原告起訴論旨均不足採，其申請使用之系爭墓基既已屆使用期限，被告命其返還墓基，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月18日
臺北高等行政法院第七庭審判長法官林樹埔
法官林玫君法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年9月22日
書記官孫筱晴